أما اللامركزية الإدارية فيقصد بها توزيع الوظيفة الإدارية بين السلطة المركزية في العاصمة وبين هيئات إقليمية ( محلية ) أو مرفقيه ( مصلحيه ) مستقلة تباشر اختصاصها تحت إشراف ورقابة السلطة المركزية (1) من دون ان تكون خاضعة لها خضوعاً رئاسياً كما هو الحال في ( اللاوزارية / عدم التركيز الإداري ) وعلى ذلك فأن بناء الجهاز الإداري في الدولة يقوم على أساس توزيع مظاهر السلطة الإدارية بين الدولة من ناحية وأشخاص معنوية عامة أخرى مستقلة ومتخصصة على أساس إقليمي : ( جغرافي ) أو مرفقي ( مصلحي ) بحيث تبقى هذه الأشخاص المعنوية المتفرعة عن الشخص المعنوي العام ( الدولة ) خاضعة لرقابة السلطة المركزية وإشرافها تأكيداً لمعنى وحدة القانون ووحدة السلطة السياسية في الدولة لكن من غير ان تصل هذه الرقابة والإشراف إلى الحد الذي يهـدد  استقلال هذه الأشخاص المعنوية العامة (2) .ولكي تتحقق اللامركزية الإدارية لا بد من توفر شرطين يكمّل أحدهما الأخر : هما التشخيص القانوني والاستقلال بمعنى إن اللامركزية تعني خلق أشخاص قانونية مستقلة عن الدولة . جانب من الفقه يرى إن التشخيص القانوني وحده لا يكفي لتحقيق اللامركزية فقد تنشأ مؤسسات عامة تتمتع بالشخصية المعنوية لكنها لا تملك أدنى قدر من الاستقلال إزاء السلطة المركزية حيث يكون مديروها معينين من قبل هذه السلطة كما ان الاستقلال وحده أيضا لا يكفي لتحقيق اللامركزية إلا انه في غياب التشخيص القانوني لا يفيد اكثر من مجرد تحقيق لقدر من عدم التركيز الإداري ، فالقضاء مستقل بالدستور والقانون لكنه لا يعتبر تطبيقاً للامركزية (3) . وعلى ذلك يرى بعض الفقهاء انه يلزم لتحقيق اللامركزية ان يتم تشكيل الأجهزة التي تدير شؤون الشخص المعنوي المستقل ( الهيئة اللامركزية) عن طريق الانتخاب تحقيقاً لمعنى الاستقلال العضوي والوظيفي ، أما إذا تم تعيين هذه الهيئات من قبل السلطة المركزي فأن جوهر اللامركزية لا يتحقق في هذه الحالة (4) . هذا ويرى بعض الفقهاء انه لا يجوز الربط بين نظام اللامركزية الإدارية كنظام قانوني وبين شرط الانتخاب كنظام سياسي لان مثل هذا الربط لا يتق مع أحكام القانون الوضعي الذي يخلع صفته اللامركزية الإدارية على المرافق العامة الإدارية والاقتصادية بالرغم من اختيار أعضاء مجالس بطريقة التعيين من قبل السلطة الرئاسية المركزية (5) .

والهيئات اللامركزية على نوعين :

- هيئات لامركزية إقليمية تقوم السلطة الرئاسية بتشكيلها استناداً إلى أساس جغرافي حيث يتم توزيع ممارسة السلطة بين السلطة المركزية وهذه الهيئات المحلية التي ينحصر نشاطها بإطار جغرافي محدد وبجماعة من السكان ( سكان الإقليم ) الذين تربطهم مصالح متميزة مشتركة .

- وهيئات لا مركزية مرفقية ( مصلحية ) وتقوم على أساس فني حيث توزع الاختصاصات طبقاً لطبيعة النشاط ونوع المرفق الذي يدار لا مركزياً كالمؤسسات العامة والهيئات العامة والشركات.

 هذا ويرى بعض الفقهاء ان فكرة اللامركزية المرفقية (المصلحية) لا علاقة لها بمفهوم اللامركزية الإدارية إذ إن الصورة الوحيدة لللامركزية الإدارية تتمثل في نظام اللامركزية الإقليمية حصراً ذلك ان اللامركزية المرفقية لا علاقة لها بمركزية أو عدم مركزية الهيئة العامة الاقتصادية أو الإدارية لأنها تتصل بموضوع أخر هو تركيز أو عدم تركيز الاختصاصات الإدارية في يد الجهاز الإداري التقليدي مركزيا كان أم لا مركزياً . وقد تزعم هذا الاتجاه في فرنسا الفقيه فالين (Waline ) الذي يرى أنه من غير الصواب مقارنة المؤسسة العامة بغيرها من أشخاص القانون الإداري وذلك على أساس أن اختصاصها ليس له حدود إقليمية فاللامركزية المرفقيه تطبق في القطاع الوطني (عموم الدولة) كما في القطاع المحلي سواء بسواء فنشاط هذا النوع من الهيئات لا يختص بأفراد معينين إقليمياً كما هو حال الهيئات اللامركزية الإقليمية التي تختص نشاطها بسكان الإقليم الذي تمثله هذه الهيئات وإنما يمتدُ للجميع شأنه شأن بقية المرافق العامة التي تديرها السلطة المركزية كالوزارات والمصالح العامة المختلفة (6) ولنظام اللامركزية الإدارية أركان يقوم عليها تميزّه عن سواء وهذه الأركان هي :

- وجود مصالح محلية أو خاصة متميزّة  تهم سكان منطقة جغرافية معينة أو جماعة من الأفراد ينتفعون بخدمات بعض المرافق(7) ويستحسن ترك إدارة تلك المصالح المحلية أو الخاصة لمن يستفيدون منها لأنهم أقدر على تفهم متطلباتها والتعاطي مع خصائصها المحلية أو الخاصة وحتى يمكن للسلطة المركزية تركيز اهتمامها للحاجات القومية العامة المتعلقة بعموم مصالح الدولة في أرجاء إقليمها كافة ، وعادة ما يقوم المشرع بتقدير المصالح المحلية التي تضطلع بها الهيئات اللامركزية فيحدد بنص القانون اختصاص تلك الهيئات على نحو دقيق فيقوم بتحديد اختصاص الهيئات اللامركزية على سبيل الحصر وفي هذه الحالة لا يمكن لهذه الهيئات ممارسة أي اختصاص لم يذكره المشرع وإذا ما استدعى الأمر توسيع اختصاصها إلى مجالات أخرى لا بد من إصدار تشريع يحدد الاختصاص الجديد . وهذا هو الأسلوب المتبع في بريطانيا.

وقد يكتفي المشرع بإيراد قاعدة عامة يحدد فيها اختصاص الهيئات اللامركزية وعلى ذلك يمكن لها القيام بالحاجات المحلية كافة التي تعتبر من نوع ما ذكره المشرع وتتولى القيام بالأعمال التي تتسم بطابع المصالح المحلية كلها أو بعضها طبقاً لما حدده المشرع وهذا هو الأسلوب المتبع في فرنسا(8).

- استغلال الهيئات اللامركزية عن السلطة الرئاسية المركزية حيث يتحقق ذلك عن طريق انتخاب أعضاء الهيئات اللامركزية ، ومن الأركان التي يقوم عليها نظام اللامركزية الإدارية هو الوصاية الإدارية (الرقابة الإدارية).

هذا ويتداخل مفهوم اللامركزية الإدارية بمفهوم اللامركزية السياسية

اللامركزية الإدارية تعني توسيع ممارسة السلطة بين السلطة المركزية وبين الهيئات اللامركزية في الأقاليم وذلك لا يتعارض مع مبدأ وحدة السلطة التنفيذية ولا على التكوين السياسي الموحد للدولة إذ يسود مبدأ وحدة السيادة الداخلية فالهيئات اللامركزية لا تتمتع بمظاهر السيادة وليس لها سلطات قضائية أو تشريعية.

أما اللامركزية السياسية فتكون في الدولة الاتحادية المتكونة من عدد من الدويلات التي تنفرد كل منها بجانب من السيادة الداخلية ففي ميدان السلطة التشريعية يكون هناك البرلمان الاتحادي الذي يمثل الدولة الاتحادية بأكملها الذي يختص بالتشريع في المسائل العامة ذات العلاقة بالدولة اجمعها .وفي الوقت ذاته يكون لكل دويلة من الدويلات برلمانها الخاص الذي يتولى سلطة التشريع في الدويلة ويقتصر اختصاصه على التشريعات الخاصة بشؤون الإقليم حصراً مع مراعاة أن لا تتعارض هذه التشريعات مع ما يختص به البرلمان الاتحادي. وكذلك الحال بالنسبة للسلطة القضائية حيث يكون هناك القضاء الاتحادي الذي يختص بالفصل بالمنازعات التي تهم الدولة بأجمعها في حين هناك القضاء الخاص بكل دويلة على حدة يختص بالفصل بالمنازعات المحلية التي تسود داخل إقليم الدويلة . وهكذا يظهر أنه إلى جانب السلطات العامة الاتحادية تقوم سلطات عامة في دويلة من دويلات الاتحاد .. وهذه الظاهرة أي ازدواج السلطات العامة في الدولة الاتحادية هي التي يطلق عليها اللامركزية السياسية (9) ونظام اللامركزية السياسية هو نوع من أساليب التنظيم الدستوري يقوم على حساب وحدة الدولة التشريعية والتنفيذية والقضائية (10) .وعلى ذلك يتم التمييز بين اللامركزية الإدارية واللامركزية السياسية  ويقوم التميز بين الأسلوبين على أساس أنه في حالة اللامركزية الإدارية فأن النظام الإداري يتصل بطريقة تسير الوظيفة الإدارية ولا يمس الوحدة القانونية السياسية للدولة في حين أنه في اللامركزية السياسية يقوم النظام على تعدد السلطات التشريعية والتنفيذية والقضائية في الدولة . هذا وقد ذهب جانب من الفقه إلى التقريب بين اللامركزية الإدارية واللامركزية السياسية على أساس انهما مظهران لمشكلة واحدة تتعلق أساساً بالتنظيم الحكومي في الدولة ففي الوقت الذي تقف فيه اللامركزية الإدارية عند حد توزيع الوظيفة الإدارية وحدها دون المساس بالوحدة التشريعية القضائية تذهب اللامركزية السياسية إلى توزيع الوظيفة التشريعية القضائية إضافة إلى الوظيفة الإدارية والخلاف بين الأسلوبين ليس أكثر من خلاف في المظهر وفي المدى أما من حيث الطبيعة والجوهر فلا فرق بينهما (11). هذا وقد ذهب الدكتور منذر الشاوي إلى تبني فكرة يكاد ينفرد بها بين الكتاب إذ أنه يعتبر اللامركزية دائماً لا مركزية سياسية ولا وجود لشيء اسمه اللامركزية الإدارية فهو يرى أن في الدولة التي تأخذ بنظام اللامركزية توجد سلطات عدة في آن واحد هي سلطات المناطق المحلية (الهيئات المحلية) وسلطة الدولة أي أن هناك سلطات ثانوية وسلطة واحدة مركزية هي سلطة الدولة ويطلق على من يتولى شؤون المناطق المحلية وصف الحكام الثانونيين تمييزاً لهم عن الحكام المركزيين (السلطة الرئاسية المركزية) ويمارس الحكام الثانويون سلطة خاصة بهم وبالمناطق التي يديرونها وهذه السلطة ليست مفوضة لهم من الحكام المركزيين. اللامركزية تعني سلطة المنطقة المحلية نفسها وهي دائماً سياسية لأنها تتعلق بممارسة السلطة ولكي تتحقق اللامركزية يجب أن يكون الحكام الثانويون ممثلين لسكان المنطقة ويبقى للحكام المركزين حق الرقابة على ممارسة السلطة في المناطق المحلية وهذه الرقابة – كما يرى د. منذر الشاوي – هي رقابة سياسية وليست إدارية وعلى ذلك يكون في الدولة اللامركزية سلطات عديدة هي سلطات المناطق المحلية وسلطة الدولة المركزية (12) .   ومع تقديرنا لأستاذنا الدكتور منذر الشاوي فأنا لا أذهب في هذا الاتجاه ذلك أن سلطات الهيئات المحلية هي سلطات إدارية وليست سياسية إذ أن هذه السلطات لا تتمتع بحق التشريع الذي هو من اختصاص السلطة التشريعية على مستوى المركز إذ لو وجدت سلطات تشريعية محلية نكون أمام دولة اتحادية وطالما أن السلطات المحلية يقتصر ممارسة اختصاصاتها على الجانب الإداري حصراً فالنظام هو نظام اللامركزية الإدارية وليس اللامركزية السياسية .  وبهذا ننتهي من بحث اختصاص السلطة الرئاسية في مجال التنظيم الإداري وعرضنا لبعض أوجه ممارسة هذا التنظيم وتطوره حسب تطور النشاط الإداري والصور التي تمارس فيها السلطة الرئاسية اختصاصاتها.

__________________________

10- د. عبد الله ادريسي : محاضرات في القانون الإداري 1 دار الجسور للثقافة وجدة / المغرب 1995 ص 99 ج

2- د. طعيمة الجرف مصدر سابق ص 136

3- د. طعيمة الجرف : القانون الاداري ص 136 .

 4- L.Constants: Le dualism de La notion de personae Morale administrative op-cit-P,, et.s

مشار اليه من قبل د. طعيمة الجرف : القانون الاداري ص267.

5- د. بكر القباني القانون الاداري دار النهضة العربية القاهرة من دون سنة طبع ص 143

6- M. Wahine : Droit administratif op - cit P250

    مشار إليه من قبل د. طعمه الجرف : القانون الإداري ص 278 .

7- د. عبد الله أدريس : محاظرات في القانون الإداري ص 101 وما بعدها.

8- د. هاني الطهراوي : القانون الإداري ص 143-144 .

9- د. هاني الطهراوي :القانون الإداري ص 156 .

10- د. طعيمة الجرف :القانون الإداري ص 271 .

11- المصدر السابق – ص 273 .

12- د. منذر الشاوي : القانون الدستوري : نظرية الدولة وما بعدها بغداد 1981 ص 210 .