الأصل انه لا يترتب على رفع دعوى الإلغاء وقف تنفيذ القرار المطعن فيه، لان من شان وقف تنفيذ القرارات الادارية نتيجة الطعن فيها بالالغاء، ان يؤدي الى تهديد نشاط الإدارة بالشلل والتوقف. لذا فقد حرص المشرع الفرنسي على تأكيد هذه الحقيقة في قانون مجلس الدولة(1)، كما حرص المشرع المصري على تاكيدها في القوانين المتعاقبة لمجلس الدولة المصري(2). وعلى هذا الاسا فان الإدارة تملك بالرغم من رفع دعوى الإلغاء، تنفيذ القرار المطعن فيه، ولكنها تفعل ذلك على مسؤوليتها الخاصة لان الغاء القرار سيكون باثر رجعي، لذل فقد يكون انفع للادارة ان تتريث في تنفيذ القرار حتى صدور الحكم في الدعوى، ولها بطبيعة الحال ان تستحب القرار اذا اقتنعت بوجهة نظر الطاعن فتنتهي الخصومة(3). على ان المشرع الفرنسي في المادة (48) من قانون سنة 1945 المنظم لمجلس الدولة وكذلك في قانون اصلاح القضاء الإداري الفرنسي الصادر في 20/9/1953، أجاز لصاحب اشان طلب وقف تنفيذ القرار المطعن فيه لحين الفصل في دعوى الإلغاء. وكذلك فعل المشرع المصري قوانين مجلس الدولة واخرها القانون الحالي رقم (47) لسنة 1972، اذ نصت المادة (49) منه على انه ((لا يترتب على رفع الطلب الى المحكمة وقف تنفيذ القرار المطلوب الغاؤه، على انه يجوز للمحكمة ان تامر بوقف تنفيذه اذا طلب ذلك في صحيفة الدعوى ورات المحكمة ان نتائج التنفيذ قد يتعذر تداركها)). والحكمة واضحة من هذا الاستثناء، فقد يترتب على تنفيذ القرار المطعون فيه اضرار جسيمة يتعذر تداركها قبل الفصل في الدعوى، وقد لا يجدي فيها تعويض المتضرر من قبل الإدارة في حالة ثبوت ان قرارها كان خاطئا، وبذلك يصبح السير في دعوى الإلغاء غير ذي نفع ومجرد امر معنوي فيما لو زال القرار، كما لو صدر قرار بهدم منزل اثريي، او حرمان طالب من الاشتراك في الامتحان، او منع مريض من السفر، ففي كل هذه الحالات اذا نفذ القرار الإداري يكون قد استنفذ اغراضه. لكن ما ينبغي تأكيده في هذا المجال، ان وقف تنفيذ القرار المطعون فيه بالالغاء ليس اثرا تلقائيا لرفع دعوى الإلغاء، بل لابد من تحقق شروط معينه:

أولا: ان يرد طلب بوقف التنفيذ في عريضة الدعوى: فيجب ان يكون هذا الطلب مدرجا صراحة في استدعاء الدعوى، فلا يجوز ان يثار في شكل طلب عارض بعد رفع الدعوى، والحكمة في ذلك تعود الى ان طلب وقف التنفيذ اجراء تمهيدي لالغاء القرار فهو متفرع من طلب الإلغاء وهذا الأخير مقيد بمدة معينة فلا يجوز تقديمه بعد فوات الميعاد المقرر قانونا، ومن جهة أخرى فان القرار يكون قابلا للتنفيذ من تاريخ صدوره، ومن ثم فان الضرر من هذا التنفيذ يتلازم مع هذا التاريخ، ومن ثم فعلى الطاعن الذي يعتقد خطر هذا التنفيذ ان يطلب إيقافه مع رفع الدعوى، وبناء على ذلك اذا ما قدم الطاعن طلبا بوقف تنفيذ القرار محل الطعن بعد تقديمه لعريضة الدعوى، فان طلبه يعد غير مقبول شكلا، واذا كان هذا الاتجاه هو المستقر في مصر فقها وقضاء فان الراي الغالب في أوساط فقه القانون العام في فرنسا والمستقر عليه في اجتهادات مجلس الدولة الفرنسي يتمثل في ان طلبات وقف التنفيذ لا تخضع لشرط ميعاد محدد وان لصاحب الشأن ان يتقدم بطلب وقف التنفيذ طلية الفترة التي تستغرقها الخصومة الموضوعية(4).

ثانيا: وجود أسباب جدية ترجح الالغاء: اذ ينبغي توافر شرط موضوعي اخر لوف التنفيذ، وهو استناد الطلب الى أسباب جدية وواضحة تشير الى احتمال وجود عيب جسيم يلحق القرار المطلوب إيقاف تنفيذه، غير ان هذا لا يعني ان تكون الأسباب قائمة على حجج ثابتة ومؤكدة، بل يعني ان يتبين للمحكمة – بحسب الظاهر – بان هناك احتمالا لان يكسب الطاعن الدعوى او بمعنى اخر لالغاء القرار لعدم مشروعيته. وتستطيع المحكمة ان تتلمس جدية الأسباب من ظاهر الأوراق دون ان تتصدى للموضوع الذي هو اصل الحق في الدعوى، بل تحصر نظرتها في الشق المستعجل الخاص بوقف التنفيذ دون ان تتعرض فيها لفحص القرار الإداري، الا بالقدر الذي يمكنها من الكشف عن جدية أسباب الإلغاء من عدمها لتكون عقيدتها بشان وقف التنفيذ. ويتشدد القضاء المصري في ضرورة ان تكون هناك جدية في طلب وقف التنفيذ، فضلا عن الاستعجال وفي حالة عدم توافر هذين الركنين ترفض المحكمة القضاء بوقف التنفيذ(5).

ثالثا: توافر ركن الاستعجال: ويقصد بذلك تعذر تدارك الضرر الناتج عن التنفيذ الفوري للقرار المطعون فيه، حتى لو قضي بإلغاء القرار المطعون فيه فيما بعد، فتنعقد طعن رقم (157) لسنة 36 ق، مجموعة احكام المحكمة الإدارية العليا. للطاعن في هذه الحالة مصلحة في طلب وقف تنفيذ القرار بصفة مستعجلة ريثما يتم الفصل في الموضوع الذي قد يستغرق الكثير من الوقت. وقد استقر القضاء الإداري في كل من فرنسا ومصر على ان جسامة الضرر الناتج عن تنفيذ القرار تعني صعوبة إصلاحه، وليس بالضرورة استحالة إصلاحه بالرغم من ان المشرع المصري قد استعمل في المادة (49) من قانون مجلس الدولة – سابقة الذكر – تعبي (لتعذر تداركه)(6). ويتشدد القضاء في فرنسا ومصر في تقدير جسامة الضرر للحكم بوقف تنفيذ القرار وذلك ضمانا لاستمرار نشاط الإدارة وحماية للصالح العام، كما نص المشرع الفرنسي على بعض الحالات التي لا يجوز فيها للمحاكم الإدارية ان تقضي بوقف التنفيذ ومنها اذا كان القرار يتعلق بالحفاظ على النظام العام او الامن او السكينة العامة(7): ويلاحظ ان الغالب في الاحكام المتعلقة بطلبات وقف تنفيذ القرارات الإدارية سواء في فرنسا او مصر، هو الرفض وهو ما يتسق مع الطبيعة الاستثنائية لوقف تنفيذ القرار الإداري لان الأصل هو النفاذ، ويترتب على الحكم بالرفض استمرار سريان القرار محل الدعوى لحين الفصل فيها. على ان الجدير بالذكر ان هذا الحكم لا يؤثر في نتيجة دعوى الإلغاء، فليس كل رفض لطلب وقف التنفيذ يؤدي الى رفض دعوى الإلغاء وليس كل حكم بإيقاف تنفيذ القرار يؤدي الى الغاء ذلك القرار. ويكون الحكم بوقف التنفيذ حكما وقتيا ووجوده معلق على الفصل في موضوع دعوى الإلغاء، فاذا قضت المحكمة بإلغاء القرار موضوع الطع، اصبح قرار وقف التنفيذ كان لم يكن، اما اذا قضى بخلاف ذلك فانه يجوز للإدارة في هذه الحالة تنفيذ قرارها، وينبغي على الإدارة في حالة الحكم بوقف تنفيذ قرار اداري قامت باصداره ان تمتنع عن تنفيذ هذا القرار، واذا كانت قد بدات في تنفيذه فيجب عليها التوقف عن استكمال ذلك. وأخيرا فان خلو قانون التعديل لثاني لقانون مجلس الشورى الدولة في العراق رقم (106) لسنة 1989 من حكم بشان وقف تنفيذ القرارات الإدارية المطعون فيها بالالغاء قد دفع البعض الى القول بان سبب ذلك هو ان المشرع العراقي – في هذا القانون – اشترط التظلم الإداري قبل اللجوء الى محكمة القضاء  الإداري وبذلك لم يعد مسوغا للنص على جواز وقف تنفيذ القرار المطعون فيه(8). ولا شك ان هذا الراي محل نظر ولا يمكن التسليم به، فالتظلم امام جهة الإدارة لا يلزم الإدارة بوقف تنفيذ القرار المتظلم منه ومن ثم فلا يمنع الإدارة من المضي في تنفيذ قرارها رغم ذلك التظلم. كما ان المشرع لم يحدد ميعادا للتظلم امام جهة الإدارة مما يبقي الامر مفتوحا – زمنيا – ويزيد من ثم من احتمال ان يفضي تنفيذ القرار الى نتائج يتعذر تداركها. نحن نعتقد ان السبب في عدم تضمين قانون مجلس شورى الدولة المعدل نصا بشان وقف تنفيذ القرار الإداري المطعون فيه، هو ان المشرع أحال في المسائل التي لم يرد بشانها نص خاص فيه، الى قانون المرافعات المدنية الذي خصص الباب العاشر منه لاحكام القضاء المستعجل والاوامر على العرائض، وهو نقص تشريعي – ولا شك – ينبغي على المشرع تداركه، ذلك ان احكام وقواعد الاستعجال في القانون الخاص لا تفي بالنسبة لدعوى الإلغاء ولا تتسق مع طبيعتها واهميتها التي جعلتها تحظى برعاية خاصة في جميع الأنظمة القضائية المقارنة. كما لا نجد ثمة ما يمنع محكمة القضاء الإداري من نظر طلبات وقف تنفيذ القرارات الإدارية في ظل احكام القضاء المستعجل في قانون المرافعات المدنية – على الأقل – فذلك وحده الذي يتفق والحكمة من دعوى الإلغاء(9). وبدونه يصبح قرار المحكمة بالالغاء غير ذي نفع على الاطلاق اذا كانت النتائج المترتبة على التنفيذ الفوري للقرار يتعذر تداركها، فالقرار في هذه الحالة يكون قد استنفذ اثاره وانتهى كل شيء. وكنا نامل ان يتضمن قانون التعديل الجديد نصا صريحا يجيز للمحكمة ان تامر بوقف تنفيذ القرار المطعون فيه اذا رات ان نتائج التنفيذ يتعذر تداركها. لكننا ما نزال نرى انه لا يوجد ما يمنع المحكمة من ذلك رغم غياب النص على نحو ما سبق ذكره في ظل القانون قبل التعديل الأخير، كما ان قانون التعديل الجديد هو الاخر يحيل في المادة (7/حادي عشر) منه الى قانوني المرافعات المدنية رقم (83) لسنة 1971، وفيهما من احكام القضاء المستعجل ما يسمح بتسويغ فكرة الامر بوقف التنفيذ.

_____________________

1- تنص المادة (48) من قانون مجلس الدولة الفرنسي لسنة 1945 على انه ((لا يترتب على الطعن امام مجلس الدولة أي اثر واقف للقرار الإداري...)).

2- تنص المادة (49) من قانون مجلس الدولة المصري رقم (47) لسنة 1972 على انه ((لا يترتب على رفع الطلب الى المحكمة وقف تنفيذ القرار المطلوب الغاؤه...)). وقد خلا قانون التعديل الثاني رقم (106) لسنة 1989 لقانون مجلس شورى الدولة في العراق – الذي استحدثت بموجبه محكمة القضاء الإداري – من نص مماثل، تاركا تنظيم هذا الموضوع للقواعد العامة في قانون المرافعات المدنية. وكذا الامر في قانون التعديل الخامس لقانون مجلس شورى الدولة.

3- واذا كان مجرد رفع دعوى الإلغاء لا يوقف تنفيذ القرار المطعون فيه امر متفق عيه فقها وقضاء، الا ان الفقه قد اختلف في أساس ذلك، فيرى (هوريو) ان هذا الأسس يكمن في فكرة القوة التنفيذية للقرار الإداري وقدرة الإدارة على تنفيذ القرار دون توقف على موافقة جهة أخرى. في حين يرى (شينيو) ان أساس عدم إيقاف تنفيذ القرار الإداري في هذه الحالة هو مبدا الفصل بين السلطتين القضائية والتنفيذية فاذا كان رفع دعوى الإلغاء سيؤدي الى وقف تنفيذ القرار المطعن فيه فهذا يعن ان القاضي قد تدخل في عمل الإدارة بطريق مباشر خصوصا وان دعوى الإلغاء هي رقابة لاحقة حيث يراعي القاضي فيها عدم التدخل في وظائف الإدارة لانه لا يملك ان يصدر اليها اية أوامر بالقيام بعمل او بالامتناع عن عمل. بينما يذهب فريق ثالث من الفقه الى ان هناك اعتبارات عملية تتلخص في انه اذا كانت الإدارة تضطلع بمسؤولية اشباع الحاجات العامة وسير المرافق العامة بانتظام، فانه يكون من المنطقي ان يفترض في تنفيذ قرارها الضرورة والاستعجال، ولهذا فانه يكون من غير المقبول ان تؤدي المصالح الفردية الى عرقلته. د. محمود خلف الجبوري، القضاء الإداري (مذكرات لطلبة قسم القانون بكلية التراث الامعة)، بغداد، 2008/2009، ص59.

4- د. علي شفيق، الرقابة القضائية على اعمال الإدارة، معهد الإدارة العامة بالرياض، 2002، ص160.

5- انظر حكم المحكمة الإدارية العليا – في مصر – بجلسة 30/11/1989،

6- د. علي شفيق، المصدر السابق، ص163.

7- ويتفق هذا الاتجاه مع ما هو مستقر في القضاء الإداري المقارن الذي يميل الى ان الضرر المطلوب تحققه للحكم بوقف التنفيذ لا ينطبق في النشاطات الصناعية والتجارية التي يمكن فيها جبر الضرر عادة بالتعويض النقدي. د. محمد كمال الدين منير، قضاء الأمور المستعجلة، القاهرة، 1990، ص331 وما بعدها.

8- انظر في هذا الراي د. محمود خلف الجبوري، محاضرات في القضاء الإداري، مصدر سابق.

9- ويؤكد قضاء محكمة التمييز في العراق هذا المبدا، فقد ذهبت محكمة التمييز في قرار لها بتاريخ 14/1/1969 الى ان وقف تنفيذ القرار الإداري يدخل ضمن الولاية العامة للمحاكم وذلك بقولها ((... اما فيما يخص دعوى المدعي في القسم الثاني الذي أوقف هدمه بقرار من المحكمة عند إقامة الدعوى، فان الحكم برد الدعوى عن هذا القسم جاء صحيحا أيضا لانه تحقق للمحكمة من الكشف الذي أجرته بمعرفة الخبير المهندس ان بقاء هذا الجزء من الدار يشكل ضررا على المجاورين يجب ازالته، وكان على المحكمة رد دعوى المدعي من هذه الجهة لان المدعي يستطيع مواجهة المحكمة لايقاف تنفيذ الامر الصادر من البلدية بالهدم لما للمحاكم من الولاية العامة لضمان هذه الحقوق)).

بل ان محكمة القضاء الإداري ذاتها قضت – في قرار لها بتاريخ 22/7/1996 بإيقاف تخلية دار لحين حسم الدعوى، لكنها عدلت عن تنفيذ هذا القرار واوعزت الى جهة التنفيذ المختصة بالاستمرار في تنفيذ قرار التخلية، وقد صدق القرار تمييزا من قبل الهيئة العمة لمجلس شورى الدولة، التي كانت مرجع الطع تمييزا بالنسبة لاحكام محمة القضاء الإداري – وذلك بالقرار رقم (35)/اداري تمييز/1996 بتاريخ 31/7/1996.

انظر في تفصيل راينا بهذا الشأن بحثنا الموسوم: (اثر دعوى الإلغاء في تنفيذ القرار المطعون فيه))، مجلة الحقوق، الصادرة عن كلية القانون بالجامعة المستنصرية، السنة السادسة، المجلد الرابع، العددان 17 و17، 2011.