يقصد بمجال القانون المسائل التي يحق للقانون تنظيمها(1). والمعنى نفسه ينطبق على مجال القرار التنظيمي. وتتبنى النظم السياسية نوعين من الأنظمة لتحديد مجال القانون والقرار التنظيمي هما النظام التقليدي والنظام الحديث الذي جاء به الدستور الفرنسي الصادر في 4/10/1958(2) ، وسوف نبين كلاً منهما تباعاً.

1. النظام التقليدي في تحديد مجال القانون والقرار التنظيمي.

هو نظام تتبناه أغلب النظم الدستورية(3)، وبمقتضاه فأن القانون هو صاحب الاختصاص الأصيل في التشريع لأنه صادر عن السلطة التشريعية التي تعبر عن إرادة الشعب وله أن يتناول أي موضوع بالتنظيم ولا يتقيد بأي قيد إلا ما ينص عليه الدستور(4). وتقوم الدساتير عادة بالنص على مسائل معينة يوكل أمر تنظيمها إلى القانون ولا يعني ذلك أن ما يخرج على نطاق هذه المسائل محرم على القانون وإنما المقصود به بحسب العلاقة التقليدية بين القانون والقرار التنظيمي أن هذا المجال محجوز للقانون ولا يمكن للقرار التنظيمي الدخول فيه(5) إلا لتنفيذ ما نظمه القانون من أحكام، كما يحرم على السلطة التشريعية تفويض السلطة التنفيذية تنظيم المسائل الداخلة في هذا النطاق إلا عند ما يسمح الدستور بذلك، ويمكن التعرف على الإرادة الضمنية للمشرع الدستوري في هذا الأمر من خلال النصوص التي يضعها(6)، فإذا كان الدستور ينص على تنظيم موضوع معين (بقانون) فهذا يعني منع التفويض من قبل السلطة التشريعية فيه(7)، أما إذا نص الدستور على تنظيم موضوع معين (وفقاً للقانون) أو(بناءً على قانون) أو (في الأحوال المبينة في القانون) وما شاكل ذلك فأن هذا يعني إجازة ضمنية من المشرع الدستوري بالتفويض(8). أما القرارات التنظيمية فتقضي الدساتير عادة على اختصاص عام لها وهو تنفيذ القوانين وكذلك قد تنص على تنظيم عدد من الموضوعات بوساطة هذه القرارات استقلالاً عن القانون وهي ما يطلق عليها (القرارات التنظيمية المستقلة)(9). وذلك لا يعني أن هذه الموضوعات المحجوزة للقرارات التنظيمية لا يمكن للقانون تناولها، بل يشير ذلك إلى أن السلطة التشريعية لا يمكن لها سلب الاختصاص بتنظيم هذه الموضوعات من السلطة التنفيذية، إذ أن للقانون مشاركة القرارات التنظيمية بمجالها المحدد لها بدون الحلول محلها(10)، وعندها يمكن للقانون أن يعدل أو يلغي ما نصت عليه هذه القرارات، ويستثني من ذلك حالة القرارات(11) التي لها قوة القانون. وقد يسكت الدستور عن بيان الجهة المختصة بتنظيم بعض المسائل، فيمكن القول هنا بحسب النظام التقليدي أن القانون هو الذي يملك الحق في تنظيم هذه المسائل لأنه صاحب الولاية العامة في التشريع ولا يحق للقرارات التنظيمية التشريع في ميدان لم يرد به نص سواء أكان دستورياً أم قانونياً(12). وخلاصة القول أنه لا يوجد مجال محرم على القانون. أما القرار التنظيمي فليس له مجال محجوز ولا يستطيع أن يتناول من الموضوعات إلا ما يسمح به الدستور والقانون.

2. النظام الحديث :

تُعَدّ فرنسا مهد الفقه التقليدي وفيها نشأت العلاقة التقليدية بين القانون والقرار التنظيمي(13)، ونتيجةً للتطور القانوني الذي أصاب مجال القرارات التنظيمية منذ مطلع القرن العشرين بسبب ظروف الحرب، وتبني مذهب الدولة التدخليه، ونتيجة لعدم الاستقرار السياسي الذي شهدته الجمهورية الرابعة فقد أدى كل ذلك إلى تبني دستور الجمهورية الخامسة(14) لنظام جديد في تحديد مجال القانون والقرار التنظيمي.

لقد تناولت المادة (34) من هذا الدستور تعداد مجموعة من المسائل المهمة التي تمثل مجال القانون،ولا يستطيع القانون في هذا الدستور أن يتناول بالتنظيم مسائل خارج ما حدد له فالتعداد الوارد في المادة المذكورة هو على سبيل الحصر، كما أن هناك عدداً من المسائل محجوزة للقانون وردت في موادّ متفرقة من الدستور(15)، على أن نشاط البرلمان في تنظيم المسائل الواردة في المادة (34) ليس على شاكلة واحدة إذ أن هناك طائفة من الموضوعات التي حددتها المادة أعلاه يتمتع البرلمان بشأنها بحرية كاملة في تنظيمها، إذ له أن يتناول التفاصيل وله أن يتركها إلى القرارات التنظيمية التنفيذية، أما الطائفة الثانية من الموضوعات التي جاءت في المادة (34) فليس للبرلمان بشأنها إلا تناول المبادئ الأساسية لها تاركاً تفصيلاتها إلى القرارات التنظيمية التي تتولى معالجتها(16).

وزيادة على ما جاء في المادة (34) من الدستور الفرنسي فقد استحدثت المادة (46) منه نوعاً من القوانين أعلى درجة من القوانين العادية وأقلَّ درجةً من قواعد الدستور، سميت بالقوانين الأساسية التي تتميز عن القوانين العادية في إجراءات إصدارها، أما موضوعاتها فتتناول في الغالب التنظيمات الدستورية(17). وبعد أن حددت المادة (34) من الدستور الفرنسي مجال القانون جاءت المادة (37) في فقرتها الأولى لتبين مجال القرار التنظيمي حيث نصت على أن (جميع الموضوعات التي لا تندرج في مجال القانون تعتبر ذات طبيعة لائحية (Reglementaire(18) وبموجب هذه المادة فقد توسع نطاق القرار التنظيمي ليشمل على ما يخرج عن ميدان القانون المحدد على سبيل الحصر تحت صفة القرارات المستقلة التي لا تعد مشروعيتها خاضعة إلى أحكام التشريع العادي بل إلى القواعد الدستورية والمبادئ العامة للقانون(19). وهذا على خلاف حالة القرارات التنفيذية التي تحكم مشروعيتها عامة القوانين العادية التي يجب أن تكون موافقة لها، إلا أن هناك نوعاً منها استحدثه دستور 1958 وهو ما سمي بالقرارات التكميلية التي تقوم بتكملة ما يضعه القانون من المبادئ الأساسية بموجب المادة (34) وهذه القرارات تصدر ضمن المجال المحجوز لها فلا يستطيع القانون التعدي عليها.  وإضافة إلى القرارات التنظيمية السابق ذكرها فهناك نوع آخر من القرارات كان قد عرف في فرنسا منذ مطلع القرن العشرين لكنّ دستور الجمهورية الخامسة قد منحه السند الشرعي حسب المادة (38) وهو ما يعرف بالقرارات التفويضية(20)، .... لقد وضع الدستور الفرنسي ضمانات لتطبيق المادتين (34) و(37) لكي لا تصبح النصوص الواردة فيهما نظرية بحتة. إذ جعل من اختصاصات المجلس الدستوري حماية مجال القرار التنظيمي من تعدي القانون عليه وذلك بموجب المادتين (41) و (61) ، إلا أن هذه الحماية تقتصر على المرحلة التي تسبق إصدار القانون أما بعد إصداره فاللحكومة أن تعدل القانون الذي صدر ضمن نطاق القرار التنظيمي بمرسوم صادر عنها وذلك بعد أخذ رأي المجلس الدستوري وذلك بحسب الفقرة الأخيرة من المادة (37) . أما فيما يخص حماية مجال القانون من تعدي القرار التنظيمي فإن الوسيلة الفعالة في ذلك هي دعوى الإلغاء أمام القضاء الإداري(21). لقد حدد الدستور الفرنسي كما رأينا مجال كل من القانون والقرار التنظيمي بطريقة مختلفة تماماً للدساتير السابقة ونتج عن ذلك وجود موضوعات كانت قد نظمت بقانون في ظل الدساتير الفرنسية السابقة وأصبحت في ظل هذا الدستور ضمن نطاق القرار التنظيمي وعليه نصت المادة (37) في فقرتها الثانية أن للحكومة تعديل وإلغاء هذه الموضوعات بمرسوم بعد أخذ رأي مجلس الدولة الفرنسي(22) . خلاصة القول أن القانون بموجب دستور الجمهورية الفرنسية الخامسة لا يمكنه الخروج عن النطاق المحجوز له، أما القرار التنظيمي فله أن يتناول أي موضوع خارج نطاق القانون. إذن أصبح القرار التنظيمي هنا صاحب الولاية العامة في التشريع على الرغم من أهمية الموضوعات المحجوزة للقانون والتي تمثل الإطار الاقتصادي والاجتماعي والسياسي للدولة الفرنسية(23).

_______________

1- د. بكر قباني ، القانون الاداري ، دار النهضة العربية ، القاهرة ، بلا سنة طبع. ص417.

2- د. ماجد راغب الحلو ، القانون الإداري ، دار المطبوعات الجامعية ، الاسكندرية ، 1994. ص525.

3- ومنها العراق ومصر، إذ تبنت الدساتير المتعاقبة الصادرة فيهما النظام التقليدي.

4- د. سليمان محمد الطماوي ، السلطات الثلاث في الدساتير العربية المعاصرة وفي الفكر السياسي الإسلامي، ملتزم الطبع والنشر دار الفكر العربي، القاهرة، 1967. ص98. د. طعيمة الجرف ، القانون العام ( دراسة مقارنة لنظم الحكم والادارة ) ، القسم الثاني ، ملتزم الطبع والنشر مكتبة القاهرة الحديثة ، 1962. ص136.

ومن أمثلة هذه القيود نص المادة (51) من الدستور المصري لسنة 1971 (لا يجوز إبعاد أي مواطن عن البلاد ومنعه من العودة إليها)، ومن أمثلة ذلك أيضاً نص الفقرة (هـ) من المادة (16) من الدستور العراقي لسنة 1970 والتي تنص على أنه (لا تنزع الملكية الخاصة إلا لمقتضيات المصلحة العامة ووفق تعويض عادل حسب الأصول التي يحددها القانون)، ونص الفقرة (ن) من المادة (63) من نفس الدستور (حق التقاضي مكفول لجميع المواطنين).

5- د. بكر القباني، مصدر سابق. ص418.

6- المصدر السابق. ص418، د. سليمان محمد الطماوي ، النظرية العامة للقررارات الإدارية ، دراسة مقارنة ، الطبعة الرابعة ،  ملتزم الطبع والنشر دار الفكر العربي ، القاهرة ، 1976، ص485، د. محمود محمد حافظ ، القرار الإداري ( دراسة مقارنة ) ، الجزء الأول ، الناشر دار النهضة العربية ، القاهرة ، بلا سنة طبع. ص204.

7- مثال المادة (2) من الدستور المصري لسنة 1923 التي جاء فيها (الجنسية المصرية يحددها القانون).د.  محمود محمد حافظ ، القرار الاداري ، مصدر سابق . ص202 . مادة (25) من دستور سنة 1971 والتي تنص على أنه (لكل مواطن نصيب في الناتج القومي يحدده القانون ..)، أما في العراق فقد نصت المادة (5) من القانون الأساس لسنة 1925 بأن (الجنسية العراقية وأحكامها يحددها القانون) . د. رعد الجدة ، التشريعات الدستورية في العراق، بيت الحكمة، قسم الدراسات التاريخية، لجنة السلسلة الوثائقية، 1998. ص34. كما نصت المادة (9) من دستور سنة 1970 النافذ على أنه (علم جمهورية العراق وشعارها والأحكام المتعلقة بهما تحدد بقانون).

8- ومثال ذلك المادة (58) من دستور مصر لسنة 1971 التي تنص على أنه (الدفاع عن الوطن وأرضه واجب مقدس، والتجنيد إجباري وفقاً للقانون)، أما في العراق فقد نصت المادة (9) من القانون الأساس العراقي لسنة 1925 بأن (لا يمنع أحد من مراجعة المحاكم ولا يجبر على مراجعة محكمة غير المحكمة المختصة بقضية إلا بمقتضى القانون). د. رعد الجدة ، المصدر السابق. ص35. كما نصت الفقرة (أ) من المادة (16) من دستور سنة 1970 على أنه (الملكية وظيفة اجتماعية تمارس في حدود أهداف المجتمع ومناهج الدولة وفقاً لأحكام القانون).

9- مثال ذلك المادة (145) من دستور مصر لسنة 1971 التي جاء فيها (يصدر رئيس الجمهورية لوائح الضبط) والمادة (146) من الدستور نفسه التي نصت على ما يلي (يصدر رئيس الجمهورية القرارات اللازمة لإنشاء وتنظيم المرافق العامة والمصالح العامة)، وفي دستور العراق لسنة 1970 جاء في الفقرة (ب) من المادة (57) ما يلي (يصدر رئيس الجمهورية المراسيم اللازمة لممارسة اختصاصاته المنصوص عليها في هذا الدستور) وجاء في الفقرة (جـ) من نفس المادة (لرئيس الجمهورية عند الاقتضاء إصدار قرارات لها قوة القانون).

10-عامر أحمد المختار ، تنظيم سلطة الضبط الإداري في العراق، ساعدت جامعة بغداد على نشره، بغداد، 1975. ص77-78. د. محمود محمد حافظ ، القرار الإداري، مصدر سابق. ص213-214.

11- د. سامي جمال الدين ، اللوائح الإدارية وضمان الرقابة القضائية ، منشأة المعارف بالاسكندرية ، 1982 ، ص185.

12- المصدر السابق. ص132-133.

13- د. سليمان محمد الطماوي ، النظرية العامة للقرارات الإدارية، مصدر سابق. ص478. د. محمود محمد حافظ ، القرار الإداري، مصدر سابق. ص204.

14- ينظر في أسباب ذلك د. سامي جمال الدين ، اللوائح الإدارية، مصدر سابق. ص137-140.

15- وهي المواد (3، 35، 36، 53، 66، 74). المصدر السابق. ص147.

16- تتضمن الطائفة الأولى الحقوق المدنية، الضمانات الجوهرية الممنوحة للمواطنين لمزاولة الحريات العامة، المبادئ المتعلقة بالحماية الوطنية تجاه الأشخاص والأموال، الجنسية،الأهلية للأشخاص، الجرائم، العقوبات، إجراءات المحاكمات الجزائية، العفو، الانتخابات البرلمانية والمحلية، ضمانات الموظفين والعسكريين التأميم.

أما الطائفة الثانية فتتضمن التعليم، الملكية، قانون العمل، القانون النقابي، الضمان الاجتماعي.

Andre de Laubadir, Manuel de droit Administrative, Jean, claud veneziaet Yves Gau-demint-L. G. A. J., 1982, p. 2221.

17- د. سامي جمال الدين ، اللوائح الإدارية وضمان الرقابة القضائية ، منشأة المعارف بالاسكندرية ، 1982. ص140-145.

18- د. سليمان محمد الطماوي ، النظرية العامة للقرارات الإدارية، مصدر سابق. ص480.

19- د. سامي جمال الدين ، اللوائح الإدارية، مصدر سابق. ص204. وأنظر حكم لمجلس الدولة الفرنسي في ذلك ص35 الهامش الأول من الفصل الاول .

 20-Geoiges Vedel, Pierre Delvolve. Op. cit. p. 32

21- د. عبد المنعم محفوظ ، مبادئ النظم السياسية، بلا مطبعة، 1987. ص657-659.

22- المصدر السابق . ص653-654.

23- المصدر السابق . ص653.