إذا ما منح الدستور الاتحادي الوحدات الاتحادية إبرام اتفاقيات دولية، فأن ذلك المنح يترتب عليه اثر بضرورة تنفيذ الاتفاقيات الدولية واحترام احكامها بحسن نية (1) ، على وفق قاعدة العقد شريعة المتعاقدين (2)، وذلك بعد اتمام الاجراءات الدستورية التي يتطلبها دستور أية دولة أو وحدة اتحادية.
والسؤال الذي يبرز في هذا الصدد ، هو عن تحديد الجهة المسؤولة عن تنفيذ الاتفاقيات الدولية في الدولة الاتحادية أهي السلطة الاتحادية ، أم الوحدات الاتحادية، على وفق القاعدة العامة التي تحكم تنفيذ الاتفاقيات الدولية التي تعني ان الاتفاقيات الدولية لا تلزم إلا أطرافها ؟.
ان مواقف الفقه والدساتير وقرارات المحاكم قد تباينت بصدد هذه المسألة ، هناك من يجعل تنفيذ الاتفاقيات الدولية من اختصاص السلطة الاتحادية بمفردها، واخر يجعل مهمة التنفيذ بالتعاون بين السلطة الاتحادية والوحدات الاتحادية ، وعلى اساس ذلك لابد من تقسيم الموضوع على فرعين ، نخصص الاول الى التنفيذ من السلطة الاتحادية ، اما الثاني، سيكرس لدراسة التعاون بين السلطة الاتحادية والوحدات في تنفيذ الاتفاقيات الدولية.
الفرع الاول
التنفيذ من السلطة الاتحادية
يذهب جانب من الفقه إلى أن الدولة الاتحادية هي المسؤولة عن تنفيذ الالتزامات في جميع انحائها ، سواء كانت الاتفاقية ابرمت من الدولة الاتحادية أو وحداتها ، وخصوصاً إذا ما اشترط الدستور الاتحادي على الوحدات الاتحادية الحصول على الموافقة المسبقة من الاتحاد لغرض ابرام الاتفاقيات الدولية ، كما هو الحال في القانون الاساسي لجمهورية المانيا لعام 1949 والدستور السويسري الصادر سنة 1999 ودستور دولة الامارات العربية المتحدة لسنة 1971 (3).
وهنالك من يرى ، أن التنفيذ يقع على عاتق وحدات الدولة الاتحادية دون السلطة الاتحادية ، طبقاً للقاعدة التي تنص على أن الاتفاقيات الدولية لا تلزم إلا أطرافها هذا من جهة، ومن جهة أخرى ، ان الوحدات الاتحادية هي من تمتلك صلاحية ابرام الاتفاقيات الدولية لما تتمتع به من شخصية قانونية دولية (4) ، والحقيقة لا يمكن الركون الى هذا الراي، لأنه على وفق القانون الدولي إنّ من يمتلك الشخصية القانونية الدول ، من دون وحداتها الاتحادية الدولية .
ويمكن القول ان التعاون بين السلطة الاتحادية والوحدات في تنفيذ الاتفاقيات الدولية افضل من انفراد السلطة الاتحادية بالتنفيذ خصوصاً إذا ما علمنا ان إبرام الاتفاقية يكون بشأن خاص بالوحدات الاتحادية، ثم ان الاخير ادرى بمضمون الاتفاقية المبرمة ، ولكن تبقى السلطة الاتحادية هي الضامنة لهذا التنفيذ أمام المجتمع الدولي متى ما كان الابرام استخدم ضمن النطاق الدستوري ، لان من يمنح هذه الصلاحية عليه أن يتحمل عبء مسؤولية تنفيذ الاتفاقيات الدولية ، لأن الدولة الاتحادية هي المالكة للشخصية القانونية الدولية وان الوحدات الاتحادية هي جزء من الدولة الاتحادية .
أما بشأن المواقف الدستورية ، وقرارات المحاكم بشأن مسألة تنفيذ الاتفاقيات الدولية في الدولة الاتحادية، فقد تباينت تلك المواقف ، إذ اتجهت بعض الدساتير الى منح السلطات الاتحادية سلطات واسعة بصدد التنفيذ وخاصة الدساتير التي حظرت او قيدت وحداتها الاختصاص بالأبرام (5) .
ففي الولايات المتحدة الامريكية ، بينت المادة السادسة من دستور الولايات المتحدة الامريكية لعام 1787 على ان دستور الولايات المتحدة والمعاهدات التي أبرمت او التي تبرم بموجب سلطة الولايات المتحدة الامريكية ستكون القانون الاعلى للبلاد يلتزم القضاة بها في كل ولاية على الرغم من مخالفتها لدستور أو لقوانين اي ولاية.
وقد رفضت المحكمة العليا في الولايات المتحدة الامريكية عام 1789 تطبيق اتفاقية مهمة بشأن حماية المعاملات الصناعية ، مبرمة مع الحكومة الفرنسية ، بحجة انها تمس الحقوق المحفوظة للولايات (6) إلا أن المحكمة عدلت عن هذا التوجه منذ عام 1796 عندما قضت ، بأنه لا يمكن أن تكون الاتفاقيات القانون الأعلى للولايات المتحدة إذا كان يمكن أن يقف في طريقها ، أو يمنع تنفيذها أي تشريع تصدره السلطة التشريعية للولاية، واضافت المحكمة في هذا الحكم ( إن ارادة شعب الولايات المتحدة الامريكية هي التي قررت ان تكون كل معاهدة تبرمها سلطة الولايات المتحدة الامريكية اعلى من دستور وقوانين اية ولاية وان ارادة هذا الشعب فقط هي التي تملك أن تقرر ) . وبينت المحكمة الآثار المترتبة على عدم الالتزام بهذا الوضع، حين قالت ( انه اذا لم يكن الأمر كذلك ، ف إن إرادة جزء صغير من الولايات المتحدة الامريكية تعطل وتقهر ارادة المجموع) (7).
وأكدت المحكمة ذاتها في قضية ميسوري ضد هولاند، أنّ القانون الاتحادي المعتمد لتطبيق اتفاقية دولية يمكن ان يتناول موضوعاً ليس مفوضاً للدولة الاتحادية بموجب الدستور (8) ، وكذلك اكدت المحكمة ذاتها في قرار لها سنة 1890 أنّ ( سلطة المعاهدات غير محدودة إلا بما يحرمه الدستور على الحكومة نفسها ، أو حكومات الولايات كتغير نوع الحكومة ، أو حكومة ولاية من الولايات أو فصل جزء من اقليم الولاية دون موافقتها ) (9) ، وهذا ما تم اتباعه ايضا في الاتفاقيات ذات الشكل المبسط ، إذ صاغت المحكمة اجتهادا لمصلحة امتداد سلطات الدولة الاتحادية بإقرارها سلطات مهمة في العلاقات الخارجية ، كما في قرارات (Belmont) عام 1937 وكذلك (pink) عام 1942 (10) . ودافع الفقه عن اتجاه المحكمة الاتحادية في الولايات المتحدة الامريكية، اذ رأوا أن السلطة الاتحادية تمتلك جميع الاختصاصات التي حددها الدستور الاتحادي بالنسبة للحقوق والالتزامات الدولية الناشئة عن قواعد القانون الدولي أو الناتجة عن الاتفاقيات الدولية المبرمة (11)
وسار على هذا الاتجاه ايضاً الدستور الهندي، اذ أجاز للبرلمان سلطة سن أي قانون للولايات الهندية كلها أو أي جزء منها لتنفيذ اي اتفاقية مع اي بلد (12).
الفرع الثاني
التعاون بين السلطة الاتحادية والوحدات في تنفيذ الاتفاقيات الدولية
جوهر هذا الطرح ، إن الدولة الاتحادية لا يمكن ان تبرم اتفاقية دولية الا في المسائل التي تملك صلاحية اصدار التشريعات لتنظيمها ، لأن لو امتلكت الحكومة الاتحادية اختصاصاً مطلقاً في هذا الشأن فسوف لا تبقى الولايات آمنه على أي اختصاص من اختصاصها .
ويرى البعض ، انه اذا كان الاصل في الاختصاص بأبرام الاتفاقيات الدولية يعود للسلطة الاتحادية، وتمارس الوحدات هذا الاختصاص على سبيل الاستثناء إذا ما خولها الدستور الاتحادي، إلا انه ليس من المؤكد ان يكون الأصل في تنفيذ الاتفاقيات الدولية في الدولة الاتحادية يعود للسلطة الاتحادية فقط ، وذلك لسببين:
1- ان هناك توزيع في الاختصاصات بين السلطة الاتحادية والوحدات الاتحادية ، على وفق ما رسمة الدستور، ومن ثم ليس بإمكان السلطة الاتحادية التجاوز على نطاق الاختصاصات المفرزة للوحدات الاتحادية.
2- ان الاتفاقية في القانون الدولي المعاصر اخذت تشمل نطاقاً أوسع، إذ شملت الجوانب الاقتصادية والثقافية والاجتماعية أو المسائل المتعلقة بحقوق الانسان ، وان تنفيذ هكذا اتفاقيات دولية يستلزم الحصول على موافقة السلطات المحلية لوحدات الدولة الاتحادية (13) .
لذلك اخذت معظم الدول الاتحادية التي خولت وحداتها إبرام الاتفاقيات الدولية ، بأن يتم التنفيذ عن طريق اشراك السلطة الاتحادية وسلطات الوحدات الاتحادية في تنفيذ الاتفاقيات الدولية ، من خلال التعاون بين المستويين التشريعيين بين المركز والوحدات، اي بمعنى آخر ان السلطة الاتحادية تنفذ الاتفاقية المبرمة في ميادين اختصاصها ، وسلطات الوحدات الاتحادية تنفذ الاتفاقية في ميدان اختصاصها ايضاً ، ويشمل هذا الأمر كذلك عند حصول السلطة الاتحادية على موافقة الولايات عند قيامها بأبرام الاتفاقيات الدولية التي من شأنها المساس باختصاصات الوحدات في مباشرتها للشؤون الدولية (14) .
وتمتلك السلطة الاتحادية في المانيا، الحلول محل وحداتها في تنفيذ الالتزامات الدولية ، عندما تعجز الاخيرة عن ادائها ، اذ اجازت المادة (37) (15) من القانون الاساسي لجمهورية ألمانيا الاتحادية للسلطات الفيدرالية الحلول محل الكيانات العاجزة لهذا التنفيذ.
أما في الاتحاد السويسري، فان الممارسة العملية تعترف منذ زمن بعيد بأن الاتحاد السويسري له الحق في تنفيذ الاتفاقيات المبرمة ، حتى أذا كانت غير مرتبطة بالصلاحية التشريعية في توزيع الاختصاصات الدستورية (16) ، وبين الدستور السويسري النافذ ، ممارسة المجلس الاتحادي لتطبيق المعاهدات المبرمة من المقاطعات السويسرية اذ نص على أنّ ( يعمل المجلس الاتحادي على تطبيق القوانين الاتحادية ودساتير ومعاهدات المقاطعات ويتخذ الاجراءات اللازمة لذلك ) (17) .
وتمتلك الحكومة الاتحادية السويسرية الحلول محل الكيانات الفيدرالية في حالة عجز الأخيرة عن تنفيذ الالتزامات الدولية ضمن الحدود المحددة لها في الدستور الفيدرالي (18) .
كذلك اعتمد الدستور البلجيكي توازنا في الاختصاصات الخارجية ، فقد وزعت سلطة إبرام الاتفاقيات الدولية وتنفيذها بين الملك وسلطات الاقاليم (19).
أما في دولة الامارات العربية المتحدة، فقد اشار دستور الامارات العربية المتحدة ، الى قيام حكومات الامارات باتخاذ الاجراءات اللازمة لتنفيذ الاتفاقيات الدولية الصادرة عن الاتحاد ، بما في ذلك اصدار القوانين اللازمة لهذا التنفيذ ، وللسلطات الاتحادية الاشراف على تنفيذ المعاهدات والاتفاقيات الدولية (20) ، وقد خص الدستور الاماراتي مجلس الوزراء الاتحادي بالأشراف على تنفيذ الاتفاقيات الدولية (21) .
من خلال ما تقدم يتضح أن الدول الفيدرالية التي تمنح وحداتها صلاحية إبرام الاتفاقيات الدولية ، توجد احكاماً تقيد السلطات الاتحادية بتنفيذ الاتفاقيات الدولية بمفردها ، لان ربما تؤثر تلك الاتفاقيات في صلاحية الولايات ، ما يستلزم أن تراعي الحكومة الاتحادية مصالح وحداتها.
ولكن التساؤل الذي يبرز في هذا الصدد ، ماذا لو ابرمت السلطة الاتحادية اتفاقية دولية تقع ضمن الاختصاصات المفرزة للوحدات الاتحادية، هل تستطيع وضعها موضع التنفيذ ، وان جاز ذلك الا يعد انتهاكاً للاختصاصات المفرزة للوحدات ؟.
يذهب رأي فقهي للإجابة على هذا التساؤل ، إلى أن لوحدات الدولة الاتحادية الحق في تعطيل نصوص الاتفاقية المبرمة من السلطة الاتحادية ، فإذا لجأت الأخيرة الى سن قوانين لغرض تنفيذ الاتفاقيات الدولية ، كانت تلك القوانين باطلة ، لانتهاكها الاختصاصات المفرزة للوحدات الاتحادية (22).
وبناءً على ما تقدم ، ارتفعت بعض الدعوات إلى اخضاع مسألة تنفيذ الاتفاقيات الدولية الى بعض القيود حتى لا تتعدى السلطة الاتحادية على اختصاص الوحدات ، ومن القيود المقترحة ، أن يكون هناك قانون خاص بتنفيذ الاتفاقيات الدولية ، والحقيقة ان هذا القيد لا يمكن قبوله ، إلا اذا كانت القواعد الدستورية توجب صدور قانون لغرض تطبيق الاتفاقية أمام المحاكم ، وفي الواقع ان ثمة دساتير لا توجب صدور مثل هذا القانون ، كما هو الحال في الدستور الأمريكي (23 ).
وهناك من دعا الى ان يكون موضوع الاتفاقية ملائماً للتفاوض والتعاقد عليه دولياً، إلا ان هذا المعيار لا يمكن قبوله ، لكونه يقتصر على مدة زمنية محددة ولأنه لا يمكن ان تكون هناك مسائل متفق عليها ضمن ميدان الشؤون الدولية بشكل مطلق ، إذ يمكن ان تظهر بعض المسائل المستجدة فيصبح القياس عليها امراً مستحيلا (24).
ويمكن القول: أن من الضروري أن تمنح السلطة الاتحادية كُلّ من سلطة إبرام الاتفاقيات الدولية وسلطة تنفيذها ، بإصدار القوانين اللازمة لذلك حتى وان كان الموضوع يدخل في ضمن الاختصاصات المفرزة للوحدات الاتحادية، وذلك لأن الدولة الاتحادية هي الكيان الرئيس المضطلع بإدارة الشؤون الدولية ، ثم ان عدم تنفيذ الاتفاقيات الدولية لسبب داخلي سيرتب آثاراً سيئة على الدولة الاتحادية ويخل بمركزها أمام المجتمع الدولي، لأنه لا يوجد أي مسوغ أن تكون للحكومة الاتحادية سلطة إبرام الاتفاقيات الدولية، ثم لا تستطيع تنفيذها .
______________
1- ان مبدأ احترام الاتفاقيات الدولية والالتزام بتنفيذها بحسن نية يجد سنده في العديد من الاتفاقيات والمواثيق الدولية، إذ اشارت المادة العاشرة من اتفاقية هافانا لقانون المعاهدات لسنة 1928 لا يمكن لدولة ان تعفى نفسها من الالتزامات بمعاهدة او ان تعدل نصوصها الا بموافقة الاطراف الأخرى وبطريقة الوسائل الودية . وكذلك تشير ديباجة ميثاق الأمم المتحدة الى احترام الالتزامات الناشئة عن المعاهدات الدولية ، وكذلك نصت المادة 26 من اتفاقية فينا لقانون المعاهدات لسنه 1969 ( كل معاهدة نافذة تكون ملزمة الأطرافها وعليهم تنفيذها بحسن نية ).
2- ينظر د. سموحي فوق العادة، القانون الدولي العام، من دون مكان وسنة طبع 41
3- أشار اليه .د صالح جواد الكاظم، مباحث في القانون الدولي ( هل ينبغي منح اجزاء الدولة الاتحادية صلاحيات تعاهديه )، ط 1 ، دار الشؤون الثقافية العامة ، بغداد ، 1991، ، ص 238.
4- د. أ. ن. طلالايف ، قانون المعاهدات الدولية ( نفاذ وتطبيق المعاهدات)، ترجمة د. صالح مهدي العبيدي ، الكتاب الثاني ، مطبعة العاني ، بغداد ، 1987، ص58.
5- د. صلاح جبير البصيصي (إبرام المعاهدات الدولية في الدولة الفيدرالية ) ، بحث منشور في مجلة القانون والسياسة، كلية القانون والسياسة ، جامعة صلاح الدين ، عدد خاص ، 2010 ، ص 212
6- ماجده صنعان اسماعيل ، التوازن بين السلطات في الدولة الفيدرالية ، رسالة ماجستير مقدمة الى كلية القانون والسياسة ، جامعة دهوك ، 2009 ، ص 155
7- نقلا عن د. الشافعي محمد بشير ، نظرية الاتحاد بين الدول وتطبيقاتها بين الدول العربية ، ط 1 منشأة المعارف ، الاسكندرية ، 1963، ص 80-81
8- تتلخص هذه القضية بأن ولاية ميسوري منعت حارس صيد امريكي من محاولة تنفيذ قانون اتفاقية الطيور القواطع المعقودة بين الولايات المتحدة وبريطانيا سنة 1916 والتي شددت على اهمية الطيور القواطع، ونصت على منع صيدها في مواسم معينة، وقد اقر الكونغرس تنفيذا للاتفاق المذكور قانون اتفاقية الطيور القواطع وخول وزير الزراعة إصدار تنظيمات تتفق مع نصو الاتفاقية، وعندما حاول هولاند وهو حارس صيد امريكي تنفيذ الانظمة الفيدرالية ، رفعت ولاية ميسوري قضية لمنعه من ذلك ، باعتبار ان تلك الاختصاصات متروكة للولايات بموجب الدستور الفيدرالي، إلا ان المحكمة قد ايدت الاتفاقية والقانون على السواء ، وكان من بين التبريرات التي قدمتها المحكمة ان الاتفاقية تعد ملزمة داخل حدود الولايات كما هي حالها في أي جزء من الولايات المتحدة الامريكية . ينظر ، جير هارد فان غلان : الجزء الأول ، مرجع سابق ، ص 35 - 36 .
9- حسن عزبه العبيدي، تنظيم المعاهدات في دساتير الدول، أطروحة دكتوراه مقدمة الى كلية القانون، جامعة بغداد ، 1988، ص 150.
10- هيلين توارار، تدويل الدساتير الوطنية، ترجمة باسل يوسف ، بيت الحكمة ، بغداد ، 2004 ، ص 147.
11- د. الشافعي محمد بشير ، نظرية الاتحاد بين الدول وتطبيقاتها بين الدول العربية ، ط 1 منشأة المعارف ، الاسكندرية ، 1963 ، ص 81.
12- المادة (253) من الدستور الهندي لسنة 1949 المعدل.
13- د. صلاح جبير البصيصي، مرجع سابق ، ص261.
14- المرجع نفسه، ص 263-264
15- نصت المادة (37) على انه (1- اذا قصرت احدى الولايات الاتحادية بالإيفاء بواجباتها الاتحادية التي تقع على عاتقها بموجب القانون الاساسي ، او اي قانون فيدرالي اخر، تستطيع الحكومة الاتحادية ان تتخذ بموافقة المجلس الاتحادي الاجراءات الضرورية لحثها على الايفاء بتلك الواجبات بالسبل المتاحة للسلطة الاتحادية. 2- من اجل تنفيذ إجراءات الارغام الاتحادية تناط بالحكومة الاتحادية ، أو بمن تكلفهم ، حق توجيه التعليمات لكافة الولايات والدوائر الحكومية التابعة لها.)
16- هيليين توارار ، مرجع سابق ،ص148.
17- الفقرة (4) من المادة (186) من الدستور السويسري الصادر سنة 1999.
18- د. صلاح جبير البصيصي، مرجع سابق، ص 265.
19- تنظر المادة (167) من الدستور البلجيكي لسنة 1994.
20- المادة (125) من دستور الامارات العربية المتحدة لسنة 1971 المعدل.
21- الفقرة (7) من المادة (60) من دستور الامارات العربية المتحدة لسنة 1971 المعدل.
22- نقلاً عن د. الشافعي محمد بشير ، القانون الدولي العام في السلم والحرب ، منشاة المعارف، الاسكندرية ، 1974 ، ص 138 .
23- د. صالح جواد الكاظم، مباحث في القانون الدولي ( هل ينبغي منح اجزاء الدولة الاتحادية صلاحيات تعاهديه )، ط 1 ، دار الشؤون الثقافية العامة ، بغداد ، 1991، ص 120.
24- د. قاسم احمد قاسم ، (أهلية إقليم كوردستان في إبرام المعاهدات والاتفاقيات الدولية ) ، بحث منشور في مجلة القانون والسياسة ، كلية القانون والسياسة ، جامعة صلاح الدين ، العدد التاسع ، السنة التاسعة ، 2011 ، ص.120. وكذلك ينظر البحث بعنوان ( cerancamento eletronico federal) المنشور على موقع الشبكة الافتراضية 10261902www.ivsl.org www.seer.furg.briblosarticleview.