تحتوي الموازنة العامة للدولة على نفقات وإيرادات عامة، ولابد من تنظيمها وتخطيطها وفق خطة تسمى بالموازنة العامة للدولة .
ولهذا تعرف الموازنة العامة بأنها "برنامج مالي لسنة مالية قادمة، تستطيع من خلاله الدولة القيام بوظائفها وتحقيق نشاطاتها في كافة المجالات الاقتصادية والاجتماعية والسياسية ...... "
وهكذا فالموازنة العامة باعتبارها عمل إداري تشريعي تحتوي على تقديرات النفقات و إيرادات لسنة مالية مقبلة بقصد تحقيق أهداف معينة ومحدودة
ويتبين لنا من هذا التعريف ما يلي :
1 - أن الموازنة عمل تقوم به السلطة التنفيذية (وزارة المالية) أي السلطة الإدارية والذي يحتوي على تقديرات الإيرادات ونفقات الدولة .
2 - الموازنة العامة تعتمد وتقر من قبل السلطة التشريعية (مجلس الأمة وجلالة الملك)، وبذلك تصبح قانون يسمى بقانون الموازنة
3 - الموازنة العامة وثيقة مالية لإيرادات ونفقات الدولة عن سنة مالية قادمة
4- الموازنة العامة تهدف إلى تحقيق أهداف الدولة والمجتمع معاً .
لابد من دراسة ومعرفة مفهومها المالي والسياسي والقانوني والاقتصادي (1) .
أولاً . المفهوم المالي للموازنة العامة (2) :
إن الوجه المالي للموازنة العامة لا يقتصر على توقع التنبؤ لايرادات ونفقات الدولة عن سنة مالية قادمة. وإنما أصبح للموازنة دور وأهمية من خلالها يمكن معرفة مستوى الوضع المالي للدولة. فالموازنة هيا المرآة العاكسة لاتجاهات الدولة ونشاطها في مجال الإدارة والاقتصاد والمجتمع، ولمعرفة كيفية إدارة حركة المال الذي ينتظر تحقيقه من قبل السلطة التنفيذية، وهي أيضاً بوصلة الوضع المالي للدولة، ولهذا لا بد من اتخاذ الحيطة والحذر والدقة عند التقدير والتخمين لنفقات وايرادات الدولة التي قد تتحقق أو لا تتحقق (3) .
ولذلك يجب أن تكون وثيقة الموازنة فيها من التقدير ما يكون أقرب للتوقع، وألا تكون الدولة أمام مشكلة عندما تجد تخميناتها بعيدة جداً عن التوقعات. ومما يسبب ذلك أشكال في حالتي النقصان أو الزيادة، وبالتالي يتولد عنها صعوبات إدارية وفنية وحتى سياسية أمام السلطة التشريعية حيث أن عدم دقة واضعي الميزانية وتهاونهم وقلة خبرتهم تعكس مسؤولية السلطة التنفيذية وضعف الحكومة ويجعلها في وضع مساءلة أمام السلطات الاخرى وازاء الاحزاب السياسية في البلد .
لهذه الاعتبارات السياسية والإدارية والفنية والاقتصادية لابد من توخي الدقة والحذر في إعدادها لأهميتها كبرنامج مالي يتعلق بكل دوائر الدول وقطاعاتها المركزية واللامركزية
ثانياً - المعنى السياسي للموازنة العامة :
للموازنة معنى ومقاصد وآثار سياسية يمكن حصرها بما يلي :
1 - تعتبر الموازنة وسيلة برلمانية تستخدمها السلطة التشريعية لنقد واختيار عمل السلطة التنفيذية (الحكومة) (4) .
الأصل أن السلطة التنفيذية تقوم بتقديم برنامج عملها في الوثيقة المالية (الميزانية) والتي تحتوي على إيرادات ونفقات الحكومة لسنة مالية قادمة، وان هذا العمل لكي ينفذ لابد من المصادقة عليه، وإقراره من قبل السلطة التشريعية، ليصدر قانون يرفق مع الوثيقة المالية يسمى قانون الموازنة. فقبل إقرار الموازنة يناقش البرلمان هذا البرنامج المالي للدولة وينظر فيما إذا كان متماشياً مع متطلبات المجتمع أم لا. فإذا كان البرنامج المالي فيه مبالغة في التخمينات الاتفاقية والإيرادية قياساً إلى الاعتمادات والتخصيصات، فيمكن للسلطة التشريعية عندئذ أن تعدل أو تلغي ما تراه غير ضروري ولا يتماشى مع أهداف المجتمع، وذلك بحضور أعضاء السلطة التنفيذية (الوزراء) أثناء عرض البرنامج المالي على السلطة التشريعية ومناقشته
يترتب على هذه المناقشة أما التعديل أو الإلغاء في محتويات الموازنة، وبذلك تعتبر المناقشة نوع من الاختبار والنقد من جهة، كما تعتبر هذه المناقشة نوع من الرقابة على أعمال السلطة التنفيذية وما ستقوم به خلال السنة القادمة من جهة أخرى .
2 - تعتبر الموازنة وسيلة ضغط تستخدمها السلطة التشريعية لحمل الحكومة باتباع برنامج سياسي ومالي معين وصولاً لتحقيق بعض الأهداف .
تمتلك السلطة التشريعية الحق في تعديل بعض الاعتمادات أو زيادة أو نقصان التخصيصات ان هذا الحق الذي تتمتع به السلطة التشريعية من آثار سياسية وإحراج للحكومة أمام الشعب. فإذا ما رفضت الحكومة إجراء التعديل قد يؤدي ذلك إلى تعطل
عملها الإداري وشل نشاطها المالي حيث لا يمكن للإدارة أن تقوم بالصرف ما دام أنها تحتاج إلى نفقات لتسيير عجلتها الإدارية .
وتستطيع السلطة التشريعية الذهاب أبعد من ذلك، ويحدث هذا عندما ترفض الموازنة من قبل السلطة التشريعية، فنكون أمام عرقلة كاملة النشاط الدولة بكافة مرافقها. وقد يصل أحياناً إلى إيقافها عن العمل، وهذا الوضع قد يولد آثار سياسية تصل أحياناً إلى عزل أو استقالة الوزارة، واستبدالها بوزارة أخرى أو يؤدي على الأقل إلى إثارة المتاعب والمشاكل والاضطرابات السياسية وعدم التوازن في أعمال المرافق العامة ونشاطاتها (5) .
وتظهر بالإضافة الى الآثار السياسية التي تنجم عن عملية رفض الموازنة أو التأخير في اقرارها، يلاحظ ظهور آثار قانونية تختلف بحسب التكييف القانوني للموازنة لكل دولة .
تبرز الآثار القانونية في حالة تأخير اقرار الميزانية أو رفضها بحسب فيما إذا كانت الدولة تأخذ بسنوية الضريبة والنفقة، ففي هذه الحالة يصبح من الضروري أن تحصل السلطة التنفيذية على إقرار الموازنة من السلطة التشريعية، وإلا أدى عدم الإقرار إلى تعطيل جباية الإيرادات والنفقات وعدم السماح بذلك بسبب أن تحصيل دين الضريبة من ذمة المكلف يعتمد ليس فقط على القانون الضريبي الساري، بل لابد من إصدار قانون الموازنة سنوياً ليعطى الأذن والسماح للسلطة التنفيذية (وزارة المالية )بجباية حصيلة إيراداتها. ولهذا فالدولة التي تأخذ بسنوية الضريبة، لا يكفي الاعتماد على القانون الضريبي لوحده في جباية دين الضريبة مالم يصدر قانون الموازنة الذي يحمل معه الإذن أو السماح بجباية الإيراد الضريبي للسنة القادمة ويقال ذات الشيء عن النفقة وإن كان الأثر القانوني لها أقل من الأثر القانوني للضريبة، فلا يستطيع الموظف الحكومي القيام بالصرف مالم يؤذن له أو يسمح له بذلك عن طريق قانون الموازنة (6) . وان كان هناك قواعد قانونية تنظم عملية الصرف والانفاق .
3- تعتبر الموازنة وسيلة يستفاد منها لاعتماد وإقرار تشريعات أخرى .
غالباً ما تحاول السلطة التشريعية استغلال فرصة اقرار الميزانية والاستفادة منها بتمرير بعض القوانين حيث ان المصادقة على مثل هذه القوانين يحتاج لإجراءات تشريعية طويلة وحضور مستمر من الوزراء. ولذلك تبغى السلطة التشريعية إحراج السلطة التنفيذية على قبول التشريعات التي قد يخشى عدم الموافقة عليها فيما لو نظر إليها على حده فتقوم باستغلال هذه الفرصة كوسيلة للضغط على الحكومة .
ثالثاً ـ الوجه الإقتصادي للموازنة العامة :
تعكس الموازنة العامة في دول كثيرة الحياة الاقتصادية والإجتماعية في مجتمعات هذه الدول، فهي أداة تساعد في إدارة وتوجيه الاقتصاد القومي، حيث لم تعد الموازنة أرقاماً وكميات كما كانت في المفهوم التقليدي، بل لها آثارها في كل من حجم الإنتاج القومي وفي مستوى النشاط الاقتصادي بكافة فروعه وقطاعاته
فالموازنة العامة تؤثر وتتأثر بهذه القطاعات الاقتصادية، فغالباً ما تستخدم الدولة الموازنة العامة ومحتوياتها النفقات والايرادات لإشباع الحاجات العامة التي يهدف الاقتصاد إلى تحقيقها .
فالعلاقة وثيقة بين النشاط المالي للدولة (الموازنة) والأوضاع الاقتصادية بكل ظواهرها من تضخم وانكماش وانتعاش .... بحيث يصبح من المتعذر فصل الموازنة العامة عن الخطة الاقتصادية، وخاصة بعد أن أصبحت الموازنة أداة مهمة من أدوات تحقيق أهداف الخطة الاقتصادية الشاملة للبلد .
رابعاً - الوجه القانوني للموازنة العامة (7) :
طرح الفقه المالي ثلاثة آراء بخصوص تحديد الوجه القانون للموازنة العامة. يرى أصحاب الاتجاه الأول، أن الموازنة هي قانون " شكلاً وموضوعاً". بينما أكد الرأي الثاني على أنها عبارة عن " عمل إداري من الناحية الموضوعية"، بينما يذهب الرأي الثالث على أن الموازنة " قانون شكلاً وعمل إداري موضوعاً "
أمام هذه الآراء الثلاثة يبقى التكييف القانون للموازنة في كل دولة تبعاً لاعتبارات تتماشى ودستور البلد ونظامه السياسي والمالي والاقتصادي، ولذلك سنحاول على امتداد الصفحات القادمة شرح هذه الآراء بشكل موجز ومركز .
أ- الموازنة قانون شكلاً وموضوعاً (8) :
أكد أصحاب هذا الرأي على أن الموازنة قانون من الناحية الشكلية والموضوعية. مستندين في ذلك على عدة حجج اهمها : أن مجرد عرض الميزانية على السلطة التشريعية كافٍ لأن ينقلها من مجرد وثيقة تقديرية تخمينية لنفقات وايرادات الدولة الى حالة قانونية جديدة، لتصبح قانون عند التصديق عليها من قبل مجلس النواب (9) كما يضيفون حجة أخرى إلى رأيهم هو أن الموازنة تمر بنفس الإجراءات التي تمر بها بنفس الإجراءات التي تمر بها التشريعات الأخرى كما وتخضع للقيود الواردة في الدستور، وهي بذلك تخضع وتمر بنفس مراحل القانون العادي عند التصديق. ويدعمون حجتهم بأن مرور الموازنة بمراحل القانون العادي وارتباطها بالسلطة التشريعية، يجعل منها محصنة حيث لا يجوز إجراء تعديل أو إلغاء أو مناقلة في محتوياتها إلا بعد موافقة السلطة التشريعية (10)
ويؤكد البعض الآخر من الكتاب حجج إضافية إلى هذا الرأي حيث أن الموازنة بمجرد التصديق عليها تمنح وتعطي القدرة القانونية للموظف العمومي بأن يمارس اختصاصاته في جباية الإيراد والقيام بالإنفاق، وهذا ما يحصل كل سنة عند أول صدور الميزانية لكل دولة. حيث لا يمكن القيام بجباية الإيراد إلا عند صدور الموازنة العامة
ب - الموازنة عمل قانوني وإداري :
بموجب هذا الرأي، يفرق العميد (ديكي) بين موازنة الإيرادات العامة وموازنة النفقات العامة، فيعتبر الأولى (الضرائب والرسوم... ) عمل قانوني، والثانية موازنة النفقات العامة (الديون) عمل إداري بحت، أما بخصوص ما تبقى من الايرادات كإيرادات الدين العام والخاص وغيرها فيدخلها تحت باب العمل الإداري.
وحجتهم في ذلك، أن الإيرادات الضريبية (السيادية) لا يمكن جبايتها ما لم تصدر موافقة السلطة التشريعية بالجباية والتي تتجسد في قانون الموازنة السنوي، حيث أن الضرائب تحتاج في جبايتها إلى موافقة سنوية من البرلمان لكونها إيرادات سنوية تستند إلى قاعدة أو مبدأ سنوية الضريبة، فموافقة البرلمان هي عبارة عن أمر للبدء في جباية الإيرادات، ولا يستطيع الموظف الضريبي القيام بها ما لم يمنحه البرلمان الإذن أو الرخصة لكي يقوم بتحصيل الضرائب (11) .
أما الإيرادات الأخرى غير السيادية إيرادات ممتلكات الدولة العامة والخاصة فهي عمل تخميني لحسابات ستحصل عليها الدولة لاحقاً، أي أنها عمل إداري. والنفقات العامة بحسب رأيهم هي تقديرات لديون نشأت في ذمة الدولة وستنشأ مستقبلاً ولابد من الوفاء بها، وهذه الرخصة من البرلمان تعطى للموظف المالي السماح للقيام بتنفيذها، ويشترط أن لا يتجاوز الانفاق ما هو مخصص صرفه، وفي حالة العكس لابد من صدور قانون مالي آخر يسمح بذلك (12) .
ثالثاً - الموازنة عمل إداري من الوجهة الموضوعية :
أكد جينز Jez على أن الموازنة ليست قانون من الوجهة الموضوعية بل أنها عمل إداري بحت لأن ما تحتويه هذه الميزانية من مفردات (نفقات وإيرادات) ليس إلا عبارة عن تخمينات وتقديرات لسنة قادمة ولكن لأهمية وخصوصية هذه المفردات لابد من عرضها على البرلمان، وأن موافقة البرلمان في هذه الحالة ليس إلا عملاً إدارياً شرطياً، لابد من هذا الشرط، وهو عرضها على البرلمان لكي يستطيع الموظف الضريبي من ممارسة اختصاصه في جباية الضرائب وأن موافقة البرلمان إذن ضرورية ولازمة ليستطيع هذا الموظف القيام بتحصيل الإيرادات .
ويقال الشيء ذاته بالنسبة للإيرادات غير الضريبية والنفقات العامة، فهي الأخرى عبارة عن عمل إداري قد يتحقق أو لا يتحقق جبايتها أو انفاقها وأن موافقة البرلمان لازمة وضرورية لتعطي للموظف صلاحية بممارسة عمله .
فضلاً عن أن مفردات الموازنة لا تحتوي على قواعد عامة مجردة كما هو الحال بالنسبة لمفردات القوانين العادية. وإنما تعرض الموازنة بمفردتها التقديرية لأهميتها ولكونها تتعلق بمالية الدولة وسياستها، وما لهذا من خطورة على مالية الدولة بحيث يصبح من الضروري أن تعرض على البرلمان .
وعليه يؤكد أصحاب هذا الرأي على أن الإيرادات والنفقات تستمد سندها القانوني ليس من موافقة السلطة التشريعية السنوية، بل من قوانينها الخاصة (كقانون ضريبة الدخل، وقانون الجمارك، وقانون الرسوم ... الخ ) (13). وان أمر عرضها على البرلمان متأتى من أهمية محتوياتها ليس أكثر من ذلك .
_________________
1- J. Gathelineeaus, "Finances Publliguse", C.G.D.L, 1971, P. 145 - 153.
2- J. Abuy-et-Robert-D-A, "Adroit Finances-Dorit Fiscal", Esery, 1974, p. 8-10. M. G. Audement, "Prices, Finances Publiques", 1969, p. 229.
3- L. Philip, "Finances Publiquse", P.U.F, p. 20.
4- M. Duverger, op. cet, p. 213.
5- نظر في ذات الاتجاه د. إبراهيم عبد الكريم الغازي التشريع المالي في الميزانية العامة للدولة بغداد 1970، ص 99
6-M. Duverger, op. cet, p. 213.
7- راجع مؤلفنا : موجز في المالية العامة والتشريع المالي ، الكتاب الأول 1986، ص 105 وراجع أيضاً البحث الذي نشرناه في مجلة الإدارة والإقتصاد، العدد (7) السنة الثالثة، 1987. أعاد علي حمود التكييف القانوني للميزانية بين الفقه والتشريع - دراسة مقارنة مجلة الإدارة والإقتصاد جامعة بغداد العدد (1) السنة الثالثة 1987 .
8- الدكتور أعاد علي حمود التكييف القانوني للميزانية بين الفقه والتشريع - دراسة مقارنة مجلة الإدارة والإقتصاد جامعة بغداد العدد (1) السنة الثالثة 1987 .
9- أول من طرح فكرة أن الموازنة قانون هو العميد (كاريه دي ماليير)، ثم تبعه الأستاذ (هانيل). وبعده (فيتا كلينو) . نقلاً عما أشار اليه د. محمد عبدالله العربي في : "ميزانية الدولة " بغداد 1954، ص 15 .
10- من التشريعات المالية الميزانيات التي تسمح بالنقل أو الإلغاء في محتويات الميزانية التشريع المالي الفرنسي والعراقي ... انظر : د. أعاد علي حمود : " موجز المالية الكتاب الأول ، ص 106 .
11- J. Luferriere, cl, Walime, "Traite Elementaire De Science et du Legislation- Financicrcn". LD-D-S, p. 15 - 21.


12- L. Philip, op. cit, p. 25. Aby ct Robert Ducous "Droit Public et Dorit Financer ...". Tom 11 Edition Sirey, 1974.
وانظر للتفصيل أكثر د. أعاد علي حمود : «موجز المالية الكتاب الأول، المصدر السابق، ص 111 .
13- H. Luaten Purger, "Budget et Trosoir", Paris, Igso, p. 20