المعروف أن الدعوى المدنية المنظورة أمام القضاء العادي ، هي دعوى شخصية ذاتية ، تتأثر بموقف الخصوم الشخصي أو ظروفهم أو اراداتهم ، كدعاوى استرداد الحيازة والاستحقاق ومنع التعرض . وكذلك هو حال الدعاوى الجنائية فالمتهم بجريمة هو موضوع ومحور الدعوى الجزائية التي لا يمكن الفصل بينها قبل البحث عن أرادته الآثمة أو الخطأ الذي اقترفه ، وعن توافر شروط المسؤولية الجزائية فيه .

هذا على عكس الدعوى الإدارية التي تغلب على طبيعتها الصفة الموضوعية أو العينية التي يتصل بمراكز إنشائها القانون ، أو حددها بموجب قرار إداري صادر عن الإدارة، وهذه المراكز لا تتأثر إلا في حدود معينة بإرادة الطرفين أو برضاهم أو بظروفهم الشخصية(1) ، حيث تدور الدعوى الإدارية حول منازعة إدارية تتعلق بمركز قانوني عام موضوعي يجب الالتزام بالدفاع عنه ، والقلة من هذه الدعاوى يكون محل المنازعة فيها مركزاً ذاتياً ، والسبب في ذلك ان المراكز التي يحددها القانون يجري تحديدها موضوعياً وعلى نحو عام ومجرد في مواجهة الجميع وعلى نحو لا يتناهى عند تطبيق تلك المراكز على أول طائفة تصادفها او أول شخص ، ومن ثم فان تدخل الغير أمام القضاء يكون للدفاع عنها تحقيقاً لمصالحه ، ومن هنا كانت الدعوى الإدارية دعوى عينية ، الدفاع فيها يكون لمصلحة القانون قبل أن يكون لمصلحة الأفراد ومن هنا ايضاً تمنح الدعوى الإدارية بعداً في تعريفها يتجاوز البعد الذي تكون عليه الدعوى المدنية(2).

استناداً إلى ما تقدم تكون الدعوى الإدارية دعوى عينية تدور حول مراكز قانونية عامة او خاصة ، ففي هذه الحالة لا بد أن تكون موجهة ضد قرار إداري ، لكون سلطة اتخاذ القرار من أهم وسائل الإدارة في أداء وظيفتها الإدارية والتأثير في المراكز القانونية العامة وبهذا انصبت الدعوى الإدارية على تلك القرارات للعيوب التي قد تلحقها ، فتضعها خارج دائرة المشروعية ، ثم يتم إلغاؤها والتعويض عنها في حالة إحداثها أضراراً للمخاطب بأحكامها . فعلى سبيل المثال لا ينعقد الاختصاص للقضاء الإداري في فرنسا للحكم في دعاوى القضاء الكامل ما لم يكن الطعن موجهاً ضد عمل أو قرار إداري ، فمن الضروري - طبقاً لقاعدة القرار السابق - حتى ينعقد الاختصاص للقضاء المذكور بالنظر في النزاع ، ان يوجه الطعن الى قرار موجود فعلاً، أو أن يعمل على إصدار مثل هذا القرار من خلال التظلم إلى الجهة الإدارية المختصة ، ما عدا الأحوال التي استبعد فيها ذلك قانوناً كالأشغال العامة والعقود(3).

مما تقدم يمكننا القول إن القرارات التي تكون محلاً لدعوى الإلغاء هي نفس القرارات التي يصلح أن تكون محلاً لدعاوى القضاء الكامل(4) فكما تقوم دعوى الإلغاء على إلغاء أو إبطال قرار إداري لمخالفته مبدأ المشروعية ، فان دعاوى القضاء الكامل تهدف بدورها إلى التعويض عن الضرر الناجم عن خطأ الإدارة المرتكز بدوره على عدم شرعية قرار إداري(5).

إذاً فأساس إقامة الدعوى الإدارية في مواجهة الإدارة هو ما تتخذه الإدارة من قرارات بموجب سلطاتها العامة وإرادتها المنفردة وما ينتج عنه من تأثير في المراكـز

القانونية . كل ذلك يجعل من الإدارة أن تقف في موقف مريح ، والفرد الذي لا حول له تجاه امتيازات الإدارة المتشعبة في موضع المدعي بما يحمل من أعباء أمام القضاء.

الفرع الأول

الإدارة مدعى عليها في دعوى الإلغاء  ((مركز الإدارة في دعوى الإلغاء))

إذا أريد الحديث عن عينة الدعوى الإدارية بشكل مستفيض ومخاصمة القرار الإداري ذاته ، فان الحديث سينصب بشكل أساسي في بودقة دعوى الإلغاء ، وسنبتعد نوعاً ما عن نطاق دعاوى القضاء الكامل . وذلك لان هذه الأخيرة حالها كحال الدعاوى المدنية فهي دعوى شخصية تخاصم فيها الإدارة بشكل مباشر وللقاضي الإداري سلطات لا باس بها في توجيه الأوامر لها(6) .

أما دعوى الإلغاء فهي دعوى عينية إذا ما أخذنا بالتقسيم الحديث للدعاوى الإدارية كون المدعي يخاصم فيها القرار الإداري ، بهدف إلغائه دون أن توجه الخصومة إلى الإدارة بصورة مباشرة ، على اعتبار أن القرار المطعون فيه قد خالف قاعدة عامة موضوعية(7) .

وقد عبر مجلس الدولة الفرنسي عن عينية دعوى الإلغاء بقوله إنها دعوى عينية موجهة ضد قرار أدارى وأنها ليست دعوى ضد أطراف ، ونتيجة لذلك فلا يوجد مدعى عليه بالمعنى الدقيق في إجراءات دعوى الإلغاء ، بل هناك مدافع أو مدافعون عديدون عن القرار الإداري(8).

أما في مصر فقد قضت المحكمة الإدارية العليا هناك بان دعوى الإلغاء خصومة عينية تقوم على اختصام القرار الإداري(9).

أما المشرع العراقي فقد أكد في التعديل الثاني لقانون مجلس شورى الدولة الصيغة العينية لدعوى الإلغاء ، حينما قصر محل دعوى الإلغاء على القرارات الإدارية وذلك في مواضع عديدة ، فقد نص وهو بصدد بيان اختصاصات محكمة القضاء الإداري على انه :

((تختص محكمة القضاء الإداري بالنظر في صحة الأوامر والقرارات الإدارية …))(10) كذلك أشار في معرض بيانه لأسباب الطعن إلى أن (أن يتضمن الأمر او القرار) و (أن يكون الأمر والقرار) و (يعتبر في حكم الأوامر والقرارات)(11) وبذلك يكون القرار الإداري هو المخاصم بذاته في دعوى الإلغاء(12).

إذن فدعوى الإلغاء هي دعوى عينية تكون الخصومة فيها موجهة ضد قرار إداري غير مشروع يطلب من القضاء تقرير عدم شرعيته والحكم بإلغائه لمخالفته للقانون(13).

وذلك لإصابته بعيب من عيوب عدم الشرعية (اوجه الإلغاء) التي ذكرت آنفاً . فهي بذلك لا تمثل خصومة ولا تثير نزاعاً بين شخصين أو طرفين دائن ومدين ، بل هي بحث في قضية قانونية تتمثل بمشروعية القرار الإداري ولا تقوم إجراءاتها بين أطراف، بل هي دعوى ضد قرار مخالف للقانون بمعناه الواسع(14) فيكتفي بفحص مشروعية القرار الإداري دون النظر في الحقوق الشخصية للمدعي(15).

ولكن إذا كانت دعوى الإلغاء دعوى عينية ، القرار الإداري هو المخاصم فيها فهل هذا يعني ان تكون الدعوى بغير مدعى عليه ؟

إذا كان الفرد الطاعن في القرار الإداري بمثل المدعي فلا بد ان تكون جهة الإدارة التي أصدرت القرار هي المدعى عليها(16) وإذا كانت جهة الإدارة مدعى عليها فليس لأنها تعتبر خصماً في الدعوى ، بل لأنها هي من تستطيع الدفاع عن قرارها ، وبيان أسباب ودوافع اتخاذها له ومحاولة بيان مطابقته للقانون ، وهي من تستطيع سحبه أو تعديله أو تنفيذ حكم المحكمة بشأنه ، إذ تقول محكمة القضاء الإداري المصرية في حكم لها صادر في أول تموز 1950 .

((هي توجيه الخصومة الى الجهة الإدارية مصدرة القرار او من يمثلها لتلقي وجوه الطعن فيه والدفاع عنه ثم لاتخاذ ما تقضي به المحكمة في شانه ، لذلك كان اختصام جهة غير تلك الجهة رفعاً للدعوى على غير ذي صفه وتوجيهاً لها على غير خصم))(17).

وعلى هذا فدعوى الإلغاء لابد ان يكون فيها مدعى عليه من اجل ان تقرر الإجراءات اللازمة لرفعها وشروط قبولها وصفة من يتولى رفعها ومصلحته او تقديم المستندات للدفاع عن القرار وسحبه وتعديله وتنفيذ الحكم الصادر بالإلغاء(18).

إذاً فان دعوى الإلغاء يجب ان توجه الى الجهة الإدارية مصدره القرار المعيب، فالإدارة مدعى عليها دائماً وابداً في دعوى الإلغاء ، وقد جرى مجلس الدولة الفرنسي والمصري على ان رفع الدعوى على غير مصدر القرار يصلح لان يكون سبباً لرفض الدعوى لرفعها على غير ذي صفة(19).

الفرع الثاني

تحديد الجهة المدعى عليها

إذا كنا قد انتهينا إلى قاعدة مفادها ان الفرد هو المدعي وجهة الأداة تقف في موقف المدعى عليه في دعوى الإلغاء باعتبارها الجهة التي أصدرت القرار الإداري المطعون فيه . فيجب هنا ان نحدد جهة الإدارة المدعى عليها التي قد ترفع الدعوى في مواجهتها .

ففي فرنسا تقام الدعوى الإدارية على جهة الإدارة التي تتمتع بالشخصية المعنوية المستقلة او من يمثلها قانوناً ، فالإقليم يمثله مدير الاقليم والمجلس البلدي يمثله رئيسه والقرية يمثلها العمدة والاشخاص المعنوية يمثلها رئيسها ويمثل الدولة الوزير بالنسبة الى الفروع التابعة لوزارته(20).

اما في مصر ففي حالة صدور القرار عن جهة إدارية ذات شخصية معنوية    -إقليمية كانت ام مصلحية- رفعت الدعوى على ممثل هذا الشخص كالمحافظ ورؤساء المراكز والمدن والهيئات العامة(21) اما في حالة صدور القرار عن جهة إدارية لا تتمتع بالشخصية المعنوية فلابد من توجيه الدعوى الى الوزير الذي تتبعه هذه الجهة الإدارية على اساس ان الوزير يمثل الدولة بالنسبة الى المصالح والادارات التابعة لوزارته(22).

وهذا ما قررته محكمة القضاء الإداري في مصر في حكمها الصادر بجلسة أيار 1957 حيث قالت (…. ان الاختصام في دعاوى الإلغاء يوجه كما هو سائد في التظلم اما الى الجهة التي اصدرت القرار او الجهة الرئاسية لها)(23).

اما بالنسبة الى العراق فان الدعوى المرفوعة امام محكمة القضاء الإداري توجه عادة الى من اصدر القرار إضافة الى وظيفته كان يكون وزيراً او رئيساً لجامعة(24).

_________________

1- الخطيب ، عدنان – الإجراءات الإدارية – جامعة الدول العربية – معهد البحوث والدراسات العربية 1968 ، ص21 .

وأنواع المراكز في الدعاوى الإدارية هي :

1- أما مراكز موضوعية : وهو الذي يستمد وجوده من القوانين او من القواعد العامة المباشرة وتتميز هذه المراكز بطابع العمومية والدوام ويتمتع الأشخاص الذين يشغلون مثل هذه المراكز بحقوق ويخضعون لالتزامات تنظمها القوانين واللوائح بغض النظر عن الأشخاص الذين يشغلونها .

2- مراكز قانونية ذاتية : وتسمى مراكز ذاتية أو شخصية لان الحقوق أو السلطات القانونية التي تحويها وتتضمنها ليست عامة ومحددة بل تتعلق بشخص معين أو بأشخاص معينين بذواتهم واهم مصدر لها هو العقد سواء كان ادارياً أو خاصاً .

3- مراكز مختلطة : وهي المراكز التي يختلط فيها بعض العناصر الذاتية والموضوعية فمركز المؤجر أو المستأجر تحدده القوانين واللوائح من جهة وهنا تتحدد العناصر الموضوعية ، وتحدده من ناحية أخرى شروط عقد الإيجار فتحدد العناصر الشخصية . انظر : حلمي ، محمود – القضاء الاداري – دار الفكر العربي – الطبعة الثانية - القاهرة 1977 ، ص ص68 -69 .  

2-  الفياض ، ابراهيم طه – الاجراءات وصياغة الاحكام لدى القضاء الاداري – بحث منشور – سلسلة المائة الحرة – مجلة بيت الحكمة – اذار – بغداد – 1999، ص79 .

3-  انظر : فهمي ، مصطفى ابو زيد – القضاء الاداري ومجلس الدولة – دار المعارف – الطبعة الثالثة – الاسكندرية 1966 ، 603 ؛ عبد السلام ، محمد مخلص – نظرية المصلحة في دعوى الالغاء – دار الفكر العربي – القاهرة – 1981 ، ص92 ؛خليل ، محسن – القضاء الاداري اللبناني – دار النهضة العربية - بيروت 1982، ص359 .

4-  عصفور ، سعد  والدكتور محسن خليل – القضاء الاداري – منشأة المعارف بالإسكندرية –  بلا سنة طبع  ، ص514 .

5-  عيد ، ادوارد – القضاء الاداري – الجزء الثاني – مطبعة البيان - بيروت 1975، ص16 .

6-  عبد الله ، عبد الغني بسيوني – مبدأ المساواة امام القضاء و كفالة حق التقاضي – منشأة المعارف – الإسكندرية 1983 ، ص21 ؛ كذلك : أستاذنا الفياض ، مصدر سابق ، ص73 .

7-  خليل ، محسن – القضاء الاداري اللبناني – دار النهضة العربية - بيروت 1982، ص452 . كذلك : صادق ، سمير – ميعاد رفع دعوة الالغاء - دار الفكر العربي – الطبعة الاولى- القاهرة 1969 ، ص10.

8-  عبد السلام ، محمد مخلص – نظرية المصلحة في دعوى الالغاء – دار الفكر العربي – القاهرة – 1981 ، ص ص79 ، 108 .

9-  الطعن المرقم 295 سنة 2ق ، مجموعة العشر سنوات ، ص65 ؛ مشار إليه عند : عبد السلام مخلص ، مصدر سابق ، ص109 ؛ كذلك انظر : حكم نفس المحكمة في الطعن رقم 1440 لسنة 2ق ، مجموعة المبادئ التي قررتها المحكمة الإدارية العليا ، السنة الثانية ، مبدأ 68 ، ص631 .

10- المادة (7) ، البند ثانياً ، الفقرة (د) من التعديل الثاني لقانون مجلس الدولة المرقم 65 لسنة 1979 .

11-  المادة (7) البند ثانياً ، ف هـ ، من نفس القانون .

12- مع إقرار الطبيعة العينية لدعوى الإلغاء فهناك عناصر شخصية تختلط معها ، فمثلاً مطالبة الفرد للإدارة باحترام الشرعية يتضمن مصلحة شخصية له ، وينتج عن إلغاء القرار الإداري ، كالموظف الذي يطالب بإلغاء قرار إداري برفض منحه علاوة يدعي استحقاقها فإنما يسعى من وراء ذلك الى الحصول عليها .

13- عبد الوهاب ، محمد رفعت – والدكتور عبد الرحمن محمد شرف الدين - القضاء الاداري – المكتب العربي للطباعة – 1988 ، ص402 ؛ كذلك : صادق ، سمير – ميعاد رفع دعوة الالغاء - دار الفكر العربي – الطبعة الاولى- القاهرة 1969 ، ص10 .

14-   ال ياسين ،محمد علي –القانون الاداري –الطبعة الاولى، المكتبة الحديثة - بيروت – بلا سنة الطبع  ، ص287 .

15- الحلو ، ماجد راغب – القضاء الاداري – دار المطبوعات الجامعية الاسكندرية 1977، ص256 .

16- الغويري ، احمد عودة – قضاء الالغاء في الاردن – جامعة مؤتة – الطبعة الاولى – عمان 1989 ، ص237 .

17-  نقلاً عن : الطماوي ، محمد سليمان – القضاء الاداري – قضاء الالغاء - دار الفكر العربي – القاهرة 1986 ، ص976 ؛ كذلك  : ماجد راغب الحلو ، مصدر سابق ، ص348 . 

18- الغويري ، مصدر سابق ، ص237 .

19-  استاذنا الفياض ، ابراهيم طه – الاجراءات وصياغة الاحكام لدى القضاء الاداري – بحث منشور – سلسلة المائة الحرة – مجلة بيت الحكمة – اذار – بغداد – 1999، ص75 ؛ كذلك انظر : حكم محكمة القضاء الإداري المصرية الذي سبق الاشارة اليه .

20-  الغويري ، مصدر سابق ، ص137 .

21-  الحلو ، مصدر سابق ، ص348 .

22-  الطماوي ، محمد سليمان – القضاء الاداري – قضاء الالغاء - دار الفكر العربي – القاهرة 1986 ، ص978 .

23- الغويري ، مصدر سابق ، ص237 .

24- الفياض ، ابراهيم طه – الاجراءات وصياغة الاحكام لدى القضاء الاداري – بحث منشور – سلسلة المائة الحرة – مجلة بيت الحكمة – اذار – بغداد – 1999، ص75 .