تملك الهيئات المحلية في فرنسا الحق بإدارة المرافق العامة أو القيام بتقديم الخدمات، بشرط أن لا تدخل من ضمن اختصاصات السلطة المركزية، وعلى أنّ لا تتعارض مع القوانين المركزية (1)، وأن هذه الهيئات لا تقتصر صلاحيتها على إصدار تشريعات محلية، وإنما لها سلطة إصدار قرارات إدارية تكون لها ذات القوة القانونية بالنسبة إلى التشريعات الصادرة من البرلمان (2) وتمارس الهيئات اللامركزية سلطتها في اتخاذ القرارات التي تنظم الشؤون الإدارية في المحافظة، التي تكون خاصة بالمسائل ذات الطابع المحلي البحت تحت إشراف السلطة المركزية المختصة (3) ، وعندما أصدر المشرع الفرنسي قانون رقم (213) لسنة 1982 المعدل، منح بموجبه اختصاصات أوسع للمجالس المحلية مع تقليص السلطات الممنوحة للمحافظ، باعتباره ممثل السلطة المركزية في المحافظة، وتكون القرارات الصادرة من المجالس المحلية الفرنسية خاضعة لرقابة الحكومة المركزية التي لها الحق في إلغاء أو سحب تلك القرارات إذا اثبتت مخالفتها للقانون، كما لها الحق في الحلول محل المجالس المحلية عند امتناع تلك المجالس عن القيام بالعمل المقرر لها، ويمكن للمجالس المحلية الطعن بقرارات الحكومة المركزية عندما تتجاوز حدود الرقابة الإدارية عليها (4) ، كما تملك الحكومة المركزية صلاحية وقف وحل المجالس المحلية الفرنسية تحقيقاً للمصلحة العامة (5) .

كما منح المشرع الفرنسي المجلس العام للمحافظة اختصاصات واسعة وفقاً لما جاء بالنص على أنه " يختص مجلس المحافظة بكافة المسائل ذات الطابع المحلي "(6) وبذلك يمكن للمجلس العام للمحافظة إصدار القرارات الإدارية الخاصة بإنشاء المرافق المحلية كالمرافق المتعلقة بإنشاء خطوط المواصلات وصيانة الطرق والقرارات الخاصة بإنشاء الحدائق العامة وغيرها من المرافق ذات الطابع المحلي (7) ، وبذلك فإنّ جميع القرارات الصادرة من المجالس المحلية يجب عرضها على الحكومة المركزية، من أجل التصديق عليها، ومن ثم تنفيذها (8)، ويعد مجلس الدولة الفرنسي الفيصل بالنسبة إلى القرارات الصادرة من المجالس المحلية من حيث عدها محلية أم مركزية (9) .

أما في مصر نجد أنّ قانون الإدارة المحلية المصري رقم (43) لسنة 1979 المعدل، قد حدد اختصاصات المجالس الشعبية المحلية في المحافظات في المادة (12) منه (10)، كما تملك المجالس الشعبية المحلية، الحق في إصدار القرارات الخاصة بممارسة الاختصاصات التي منحها إياها، وهذه القرارات تكون ذات طابع إداري محلي تعمل على وضع القوانين المركزية موضع التنفيذ، على أنها قرارات تنفيذية وليست تشريعية، وهذا ما ينسجم مع مبدأ اللامركزية الإدارية (11).

كما يمارس المجلس الشعبي المحلي للمحافظة دوره في التصديق والاعتراض على القرارات التي تصدر من المجالس الشعبية المحلية الأخرى في نطاق المحافظة، وله الحق أيضاً في إصدار القرارات الخاصة التي تتضمن الموافقة على اقتراحات المجالس بإنشاء أو إلغاء الوحدات المحلية أو تغيير أسمائها في حدود المحافظة، وبعد ذلك يقوم رئيس المجلس الشعبي المحلي بتبليغ المحافظ بقرارات المجلس خلال 15 يوم من تاريخ صدورها (12)، كما يجب أن تكون الخطة المحلية للمجالس الشعبية جزءاً من الخطة القومية للحكومة المركزية؛ بهدف إشباع أكبر قدر ممكن من الحاجات المحلية بالنسبة إلى أفراد المجتمع (13)، وتصدر هذه المجالس الشعبية المحلية قرارات إدارية وفقاً لما جاء بالنص " تعتبر قرارات المجالس الشعبية المحلية نافذة في حدود الاختصاصات المقرر لها في هذا القانون وفي إطار الخطة العامة للدولة والموازنة المعتمدة ومراعاة القوانين واللوائح ..... (14).

مما تقدم بيانه نرى بأن كل من المشرعين الفرنسي والمصري أكدوا على أن مجالس المحافظات لا تملك سلطة إصدار تشريعات محلية، وإنما لها صلاحية إصدار قرارات إدارية خاصة بتنظيم الأمور الإدارية في داخل نطاق المحافظة، وتحت إشراف الحكومة المركزية.

أما في العراق فقد منح المشرع العراقي مجالس المحافظات صلاحية إصدار العديد من التشريعات التي تهدف إلى تنظيم الشؤون الإدارية في المحافظة، سواءً أكانت متعلقة بالضبط الإداري، أم بمختلف النشاطات الإدارية الخاصة بتنظيم المرافق العامة المحلية (15)، وقد أثارت النصوص القانونية الواردة في قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم رقم (21) لسنة 2008 المعدل، جدلاً حول إمكانية منح مجالس المحافظات صلاحية سن التشريعات المحلية ذات الطبيعة الإدارية من عدمه، وبذلك فقد ذهب أحد الباحثين (16) إلى أنّ مجالس المحافظات تجد أساسها القانوني في ممارستها لدورها في إصدار التشريعات المحلية ذات الطبيعة الإدارية، في المادة (2/ أولاً) من قانون التعديل الثاني رقم (19) لسنة 2013 لقانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم رقم (21) لسنة 2008 المعدل على أنه " مجلس المحافظة هو السلطة التشريعية والرقابية في المحافظة وله حق إصدار التشريعات المحلية بما يمكنه من إدارة شؤونها وفق مبدأ اللامركزية الإدارية بما لا يتعارض مع الدستور والقوانين الاتحادية التي تندرج ضمن الاختصاصات الحصرية للسلطات الاتحادية " كما أكد المشرع أيضاً على اختصاص مجلس المحافظة في" إصدار التشريعات المحلية والأنظمة والتعليمات لتنظيم الشؤون الإدارية  .... (17) ، وهو ما ينسجم مع نص المادة (122/ ثانياً) من دستور جمهورية العراق لعام 2005 (18)، ومن التشريعات المحلية الإدارية التي تصدرها مجالس المحافظات، هي تلك التي تتعلق بالتنظيم الإداري لأستحداث وحدة إدارية جديدة أو دمج أو تغيير أسمها أو مركزها وما يتعلق بها من تشكيلات إدارية أخرى (19) ، وكذلك التشريعات الخاصة بتنظيم عمل المولدات الأهلية في المحافظة من حيث تحديد أوقات التشغيل والإطفاء والتسعيرة (20)، وأيضاً التشريعات الإدارية التي تتعلق بإنشاء المرافق العامة وتنظيمها من أجل ضمان حسن سير العمل فيها؛ كون أن تنظيمها من اختصاص الحكومة المحلية، ناهيك عن وجود مصالح محلية متميزة تقوم تلك المجالس بإدارتها؛ كونها تعد من المقومات الأساسية لمبدأ اللامركزية الإدارية (21)، وما يؤكد ذلك قرار المحكمة الاتحادية العليا الذي جاء فيه على ".... صلاحية مجلس المحافظة بسن التشريعات المحلية لتنظيم الشؤون الإدارية والمالية بما يمكنها من إدارة شؤونها على وفق مبدأ اللامركزية الادارية والتي تمنحها المادة (115) من الدستور الأولوية في التطبيق؛ وذلك كون أن المجلس النيابي يختص حصراً بتشريع القوانين الاتحادية وليس له اختصاص إصدار التشريعات المحلية للمحافظة استناداً لأحكام المادة (61/أولاً) من الدستور، أما بصدد القرارات التي يمكن أن يصدرها مجلس المحافظة ضمن صلاحياته الدستورية فهي جميع القرارات عدا تلك التي تختص بإصدارها السلطات الاتحادية الحصرية والمشتركة المنصوص عليها في الدستور.... (22) .

وهناك من يرى أن مجالس المحافظات ليس لها صلاحية إصدار التشريعات المحلية لعدم وجود نص دستوري تستند إليه هذه المجالس في سن التشريعات الإدارية المحلية، إذ لم توجد أي إشارة صريحة في نصوص دستور جمهورية العراق لعام 2005، على أن مجلس محافظة هو سلطة تشريعية باستثناء ما ورده من إشارة ضمنية في نص المادة (115) من الدستور (23)، ومع ذلك لا يمكن التسليم بمنح مجلس المحافظة صلاحية إصدار التشريعات الإدارية المحلية (24) وبذلك فإن مجلس المحافظة ليس له سلطة تشريع القوانين؛ لأن ذلك يُعد من الاختصاصات الحصرية الممنوحة إلى مجلس النواب والمجالس التشريعية في الأقاليم، وبذلك فإن بإمكانه إصدار قرارات إدارية (25)، أي أنه لا يستطيع إصدار تشريعات محلية؛ بسبب طبيعة الاختصاصات التي منحها إياها القانون من حيث انتخاب رئيس المجلس ونائبه وإقالتهما، وكذلك انتخاب المحافظ ونائبيه وإقالتهما، إذ كلها تعد قرارات ذات طبيعة إدارية (26) ، وأن الاعتراف لمجالس المحافظات بصلاحية التشريع يعد أمراً في غاية الخطورة؛ كون أن تلك المجالس وفقاً لنظام اللامركزية الإدارية لا تملك تشريع القوانين، وإنما تملك سلطة إصدار القرارات التنظيمية والتعليمات على أنها سلطة إدارية تمارس نشاطها الإداري بوصفها شخصاً معنوياً عاماً (27) ، وما يؤيد ذلك رأي مجلس الدولة الاستشاري بالعدد (2009/1972) المؤرخ في 10/25/ 2009، والخاص بمدى صحة قانون المولدات ذات النفع العام رقم (2) لسنة 2009 الصادر من قبل مجلس محافظة بابل إذ جاء فيه عدم صلاحية مجالس المحافظات بإصدار القوانين؛ كون أن القوانين لا تصدر إلا بالاستناد إلى نص دستوري (28) ، بالإضافة إلى أن هناك من يرى أن نص المادة (2/أولاً) من قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم رقم (21) لسنة 2008 المعدل التي أشارت إلى أنّ " مجلس المحافظة هو السلطة التشريعية والرقابية في المحافظة وله حق إصدار التشريعات المحلية ... " وكذلك نص المادة (7/ثالثاً) من ذات القانون التي تنص على أنه " إصدار التشريعات المحلية والأنظمة والتعليمات لتنظيم الشؤون الادارية ...... لا يتفقان مع أحكام المادة (122/ثانياً) من الدستور، والتي أشارت إلى أنه " تمنح المحافظات التي لم تنتظم في إقليم الصلاحيات الإدارية والمالية الواسعة .... " ومن ثم فإن الدستور لم ينص على منح مجالس المحافظات سلطة تشريعية؛ لأنها تعمل على وفق مبدأ اللامركزية الإدارية ومن ثم فإن نص المادة (2/ أولاً) والمادة (7/(ثالثاً) من قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم قد جاءت مخالفة لأحكام الدستور عندما نصت على منح تلك المجالس صلاحيات تشريعية (29) .

ومن خلال مطالعة نصوص قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم رقم (21) لسنة 2008 المعدل، نجد أن هناك العديد من النصوص القانونية الدالة على أن مجلس المحافظة لا يقوم بأصدار تشريعات محلية (قوانين)، وإنما يقوم بأصدار قرارات إدارية، كالأنظمة والتعليمات التي تكون ذات طبيعة خاصة بالشؤون الإدارية في نطاق المحافظة حصراً، كونها تتبع مبدأ اللامركزية الإدارية (30) ، فأن مجالس المحافظات لها صلاحية إصدار القرارات التنظيمية المتعلقة بالنشاط الإداري المحلي، وما يؤكد ذلك رأي مجلس الدولة المرقم (75/ 2009) المؤرخ في 2009/9/13 الذي جاء مفسراً لنص المادة (7/ ثاني عشر)، الذي جاء فيه "... تصدر مجالس المحافظات جريدة تنشر فيها كافة القرارات والأوامر التي تصدر من المجلس ولم يرد ذكر القوانين وإنّ عبارة (التشريعات) التي وردت في قانون المحافظات تعني القواعد الخاصة بتنظيم الشؤون الإدارية والمالية في المحافظة بما يمكنها من إدارة شؤونها وفق مبدأ اللامركزية الإدارية .... ولا تعني إصدار القوانين..... (31) ، كذلك الحال بما نصت عليه المادة (31/ ثانياً) على أنه " تنفيذ القرارات التي يتخذها مجلس المحافظة بما لا يتعارض مع الدستور والقوانين النافذة " وأيضاً نص الفقرة (أحد عشر ) من ذات المادة أعلاه، والتي جاء فيها " للمحافظ الاعتراض على قرارات مجلس المحافظة أو المجلس المحلي في الحالات الآتية.. 1- إذا كانت مخالفة للدستور أو القوانين النافذة -2- إذا لم تكن من اختصاصات المجلس 3 - إذا كانت مخالفة للخطة العامة للحكومة الاتحادية أو للموازنة "

استخلاصاً لما سبق يرى الباحث أن المشرع العراقي ساير المشرع الفرنسي والمشرع المصري، بعدم منح مجالس المحافظات صلاحية إصدار تشريعات محلية (قوانين)، وإنما أباح لها الحق بأصدار قرارات ذات طبيعة إدارية خاصة بتنظيم الشؤون الإدارية داخل المحافظة وفقاً لمبدأ اللامركزية الإدارية؛ كون أن ذلك منسجماً مع ما تقضي به القوانين المنظمة لعمل تلك المجالس.

_____________

1- د. عدنان عمرو، الحكم المحلي في ظل السلطة الوطنية الفلسطينية ، ط2، منشأة المعارف، الإسكندرية، 2004 ، ص 134

2- د. علي خطار شنطاوي، الإدارة المحلية وتطبيقاتها في الأردن وفرنسا، ط1، المركز العربي للخدمات الطلابية، عمان، 1994 ، ص 151

3-  د. مصطفى الجندي، الحكم المحلي والديمقراطية، منشأة المعارف، الإسكندرية، 1967، ص 123.

4- د. محمد علي الخلايلة، الإدارة المحلية وتطبيقاتها في كل من الأردن وبريطانيا وفرنسا ومصر (دراسة تحليلية مقارنة) ، ط2، دار الثقافة للنشر والتوزيع، عمان ، 2013، ص 116-117

5- ينظر: نص المادة (43) من قانون حقوق وحريات البلديات والمحافظات والاقاليم الفرنسي رقم (213) لسنة 1982 المعدل.

6-  المادة (46) من القانون نفسه.

7-  د. سامي حسن نجم عبد الله، الإدارة المحلية وتطبيقاتها في العراق والدول المقارنة، ط1، المركز القومي للإصدارات القانونية، القاهرة 2014 ، ص 283

8-  محمد طالب عبد اللامركزية الإدارية في التطبيق على المجالس المحلية (دراسة مقارنة) ، رسالة ماجستير، جامعة النهرين، كلية الحقوق 2010، ص 155

9-  د. حسن محمد عواضة، الإدارة المحلية وتطبيقاتها في الدول العربية (دراسة مقارنة) ، ط1، المؤسسة الجامعية للدراسات والنشر والتوزيع، بيروت، 1982، ص 93-94

10- نصت المادة (12) على أنه يتولى المجلس الشعبي المحلي للمحافظة في حدود السياسية العامة للدولة الرقابة على مختلف المرافق والاعمال التي تدخل في اختصاص المحافظة .... كما يتولى الاشراف على تنفيذ الخطط الخاصة بالتنمية المحلية ومتابعتها .

11- يمامة محمد حسن كشكول النظام القانوني لأنشاء الوحدات الاتحادية وتنظيمها في العراق (دراسة مقارنة)، رسالة ماجستير، الجامعة المستنصرية، كلية القانون، 2010 ، ص 113.

12- ينظر: نص المادة (13) من قانون الإدارة المحلية المصري رقم (43) لسنة 1979 المعدل.

13- د. مصطفى الجندي، الإدارة المحلية واستراتيجيتها، منشأة المعارف، الإسكندرية، 1987، ص 138.

14- المادة (132) من قانون الإدارة المحلية المصري رقم (43) لسنة 1979 المعدل.

15- أمير عبد الله احمد اختصاصات مجالس المحافظات غير المنتظمة في إقليم والرقابة عليها، رسالة ماجستير، كلية القانون جامعة تكريت 2014 ، ص 42.

16-  أمير عبدالله احمد ، مصدر سابق، ص 39.

17-  المادة (7/ ثالثاً) من قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم رقم (21) لسنة 2008 المعدل.

18- نصت المادة (122/ثانياً على أنه "تمنح المحافظات التي لم تنتظم في إقليم الصلاحيات الإدارية والمالية الواسعة، بما يمكنها من إدارة شؤونها على وفق مبدأ اللامركزية الإدارية وينظم ذلك بقانون".

19- ينظر: نص المادة (7/ حادي عشر /1) من قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم رقم (21) لسنة 2008 المعدل.

20-  أمير عبد الله أحمد، مصدر سابق، ص 43.

21-  د. رحيم حسين موسى حدود الاختصاص التشريعي لمجالس المحافظات، بحث منشور في مجلة الكوفة للعلوم القانونية والسياسية، المجلد 1 ، العدد 35، 2018، ص88.

22- ينظر في ذلك رأي المحكمة الاتحادية العليا العراقية رقم /13/ اتحادية 2007 المؤرخ في 2007/7/31 منشور على الموقع الالكتروني، تاريخ الزيارة 2022/9/11

https: // WWW.iraqi developers.com./iraqfsc/ar/node/119.

23-  نصت المادة (115) من دستور جمهورية العراق لعام 2005 على أنه "كل ما لم ينص عليه في الاختصاصات الحصرية للسلطات الاتحادية يكون من صلاحية الأقاليم والمحافظات غير المنتظمة في إقليم والصلاحيات الأخرى المشتركة بين الحكومة الاتحادية والأقاليم، تكون الأولوية فيها لقانون الأقاليم والمحافظات غير المنتظمة في إقليم في حالة الخلاف بينها".

24- د. سامي حسن نجم عبد الله، الإدارة المحلية وتطبيقاتها في العراق والدول المقارنة، ط1، المركز القومي للإصدارات القانونية، القاهرة 2014  ، ص 308.

25-  د. حنان محمد القيسي، نظام اللامركزية الإدارية ومجالس المحافظات في العراق، بحث منشور في مجلة الملتقى، مؤسسة افاق للدراسات والأبحاث العراقية العدد ،11، 2008، ص 157

26-  يمامة محمد حسن كشكول النظام القانوني لأنشاء الوحدات الاتحادية وتنظيمها في العراق (دراسة مقارنة)، رسالة ماجستير، الجامعة المستنصرية، كلية القانون، 2010  ، ص117

27-  خالد كاظم عودة الابراهيمي، الاختصاص التشريعي لمجالس المحافظات غير المنتظمة في إقليم في العراق (دراسة مقارنة) ، رسالة ماجستير، الجامعة المستنصرية، كلية القانون، 2011 ، ص 64.

28- د. حنان محمد القيسي، الوجيز في شرح قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم رقم (21) لسنة 2008 ، بغداد، 2011، ص 56

29- د. غازي فيصل مهدي، نصوص قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم رقم (21) لسنة 2008 في الميزان بحث منشور في مؤسسة افاق للدراسات والأبحاث العراقية، العدد 11 ، 2008 ، ص 146 147

30- يتمثل الفرق بين اللامركزية الإدارية واللامركزية السياسية، في أن اللامركزية الإدارية تعمل على توزيع الاختصاصات الإدارية بين السلطة المركزية وبين الهيئات الإدارية المحلية اللامركزية، في حين أن اللامركزية السياسية تقوم على تفكيك الاختصاصات السياسية وتوزيعها بين الحكومة المركزية وبين الحكومات المحلية في الولايات، إذ بموجبها يكون لكل ولاية سلطات ثلاثة تشريعية وتنفيذية وقضائية، ينظر في ذلك .د. سعيد نحيلي، القانون الإداري المبادئ العامة، ج1 ، سوريا، 2013، ص 136 137.

31- د. حنان محمد القيسي، الوجيز في شرح قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم رقم (21) لسنة 2008 ، بغداد، 2011 ، ص 58.