تعرف الترقية بانها شغل الموظف وظيفة أعلى من التي كان يشغلها قبل الترقية ويترتب على ذلك زيادة في المزايا المادية والمعنوية (1).

وذهب البعض (2) إلى اعطاء مفهوم واسع للترقية وقصد بها تطور في وضع الموظف طوال حياته ، فهي صعود الموظف في السلم الوظيفي للجهاز الإداري الذي يتبع له ، وتوليه وظائف جديدة في سلطاتها ومسؤولياتها هدفها خلق نوع من التنافس الشريف فيما بين الموظفين لحثهم على بذل أقصى جهد وابداع وصولا إلى المناصب الإدارية العليا (3). وقد ربط المشرع الفرنسي في قانوني الوظيفة العامة لسنة 1959 ولسنة 1983م بين تقدير الكفاءة والترقية، سواء كانت الترقية من المرتبة أم الدرجة أم الفئة فلا يترتب على الترقية تغيير في الوظيفة، بل تؤدي إلى آثار مالية تتمثل بالزيادة في مرتب الموظف المرقى .

على وفق القانون رقم 83 - 1983م ، يعتد في هذه الترقية بكل من الأقدمية ودرجة الكفاءة، ومن ثم يكون لدرجة الكفاءة تأثير قانوني مباشر في استحقاق الموظف للترقية إلى مرتبة أعلى ، اذ يؤدي تقرير الكفاءة الى التأثير في متوسط المدة المتطلبة من مرتبة لأخرى، فيزيد أو يقل حسب درجة الكفاء (4).

و تعد الترقية في الدرجة أهم من الترقية في المرتبة ، اذ لا تؤدي فقط إلى زيادة مرتب الموظف المرقي، بل تعني الترقية لوظيفة أعلى، ولكن كانت هذه الترقية تتم بالاختيار، إلا أن سلطة الإدارة في الترقية بالاختيار ليست مطلقة أو تحكمية، بل تخضع لمعايير موضوعية، على وفق قانون 1983  تكون الترقية للدرجة الأعلى للموظفين المقيدين في قائمة الترقية وهي قائمة توضع سنوية، بعد استشارة اللجنة المشتركة أو اللجنة الإدارية متساوية الأعضاء ، وذلك على أساس القيمة الوظيفية للموظف ودرجة الكفاءة الحاصل عليها، ومن ثم تؤدي درجة كفاءة الموظف دورها في ترقية الموظف من درجة لدرجة أعلى منها، وحيث أن قوائم الترقية تعد من قبل الإدارة إلا أن الإدارة تلزم بأن تأخذ في الحسبان عند إعدادها درجة كفاءة الموظف والاقتراحات المسببة المقدمة من رئيس المرفق (5).

وطبقا لأنظمة بعض الهيات الإدارية قسم الوظائف فيها إلى درجات وتقسم الدرجات إلى فئات ثم تقسم الفئات إلى مراتب ، ومن ثم تكون الترقية في هذه الهيات إما إلى درجات أو فئات أو إلى مراتب وذلك على وفق الضوابط السابقة. ويترتب على الترقية إلى فئة أعلى، زيادة معينة في مرتب الموظف المرقي، وتتم هذه الترقية بالاختيار من قائمة الترقية المعدة سلفا، وبالضوابط ذاتها التي تتم بها الترقية إلى الدرجة ومن ثم يعتد بدرجة كفاءة الموظف عند ترقيته إلى فئة أعلى(6). أما في مصر فقد ارتبطت ترقيات الموظفين في قوانين الخدمة المدنية بنتائج تقارير تقييم الأداء الوظيفي ؛ بحسبان أن الأسس التي تستند إليها الإدارة في اتخاذ قرارات الترقية هو حصول الموظف على تقرير يكشف عن هؤلاء الموظفين الذين تتوافر فيهم شروط الترقية للوظائف الأعلى ؛ بناء على ما يسفر عنه تقرير تقييم الأداء الوظيفي ، ولذلك فإن لتقرير تقييم الأداء الوظيفي أثرا ايجابيا أو سلبيا بالنسبة للترقية ، اذ نصت المادة (19) على أن يكون التعيين أو الترقية إلى الدرجة المالية الأولى بقرار من الوزير المختص والى الدرجات الأخرى بقرار من رئيس الوحدة بناء على ترشيح لجنة شؤون الموظفين في الحالتين ، وبشرط استيفاء المؤهلات العلمية أو الخبرات الموضحة في الملحق (ب) المرفق بهذا القانون ، كما يشترط في حالة الترقية إلى هذه الدرجات المالية أن يكون الموظف قد حصل على تقريرين عن آخر سنتين (7).

أما قانون الخدمة المدنية المصري النافذ فقد نص على ( مع مراعاة استيفاء الموظف لشروط شغل الوظيفة المرقى إليها، تكون الترقية بموجب قرار يصدر من السلطة المختصة من الوظيفة التي تسبقها مباشرة في المستوى والمجموعة الوظيفية التي تنتمي إليها . وتكون الترقية للوظائف التخصصية من المستوى الأول (ب) بالاختيار على أساس بيانات تقويم الأداء وما ورد في ملف الخدمة من عناصر الامتياز، وتكون الترقية للوظائف التخصصية الأخرى بالاختيار في حدود النسب الواردة في الجدول رقم (1) المرفق وتكون الترقية لباقي الوظائف بالأقدمية. ويشترط للترقية أن يحصل الموظف على تقرير تقويم أداء بمرتبة كفء في السنتين السابقتين مباشرة على الترقية، أما الترقية بالاختيار في الوظائف التخصصية فيجب الحصول على تقرير تقويم أداء بمرتبة ممتاز، فإذا كان عدد من تتوفر فيهم شروط الترقية بالاختيار من الحاصلين على مرتبة ممتاز أقل من العدد المخصص للترقية بالاختيار تكون الترقية في الجزء الباقي من الحاصلين على مرتبة كفء على الأقل عن ذات المدة السابقة ... ) (8).

ونص ايضا انه ( تفضل عند الترقية بالاختيار ترقية الأعلى في مجموع درجات تقويم أداء السنتين السابقتين مباشرة على الترقية، وعند التساوي يفضل الأعلى في مجموع درجات تقويم أداء السنة السابقة عليهما، فالحاصل على درجة علمية أعلى متى كانت متصلة بطبيعة العمل طبقا لما تقرره السلطة المختصة بناء على اقتراح لجنة الموارد البشرية، وعند التساوي يفضل الأعلى في التقدير العام لهذه الدرجة، فالأقدم في المستوى الوظيفي المرقي منه) (9).

واتجه القضاء المصري إلى أنه لا يجوز للجنة شؤون الموظفين تعليل تقرير الكفاءة المعتمد منها عند النظر في ترقية الموظفين ، اذ جاء في قرار المحكمة الادارية العليا إن لجنة شؤون الموظفين هي المرجع النهائي في تقدير درجة كفاءة الموظفين، فإذا قامت اللجنة باعتماد أو تعديل التقرير تكون قد استنفذت سلطتها في التعقيب ويكون قرارها نهائيا بهذا الشأن، ومن ثم لا يجوز لها تعديل هذا التقرير وهي بصدد ترقية الموظفين والا وقع هذا التعديل باطلا ولا يعتد به، وقد أكدت المحكمة الإدارية العليا ذلك بقولها: ( للجنة شؤون الموظفين حق التعقيب على تقديرات الرؤساء في كفايات الموظفين، ويكون تقديرها نهائيا ملزما للسنة التي تم بشأنها التقدير، وذلك طبقا للمادة ( 31) من القانون رقم (210) لسنة 1951 الخاص بنظام موظفي الدولة، كما لها بمقتضى المادة ( 28) من هذا القانون النظر في ترقيات الموظفين لغاية الدرجة الأولى، بما في ذلك الترقية بالاختيار على الوجه والشروط والأوضاع المبينة في تلك المادة، وهي تباشر هذا الاختصاص تكون ملزمة بالتقدير النهائي لكفاءة الموظف إذا كانت قد أعملت سلطتها في التعقيب على هذا التقدير وذلك عن السنة التي حصل فيها التقرير المذكور) (10).

وعرف المشرع العراقي الترقية في المادة (19) من قانون الخدمة المدنية رقم (24) لسنة 1960 قبل التعديل و حدد طبيعتها وبين آثارها اذ قصد بها انتقال الموظف الى وظيفة تختلف واجباتها عن واجبات وظيفته مع زيادة في راتبه ،واستعمل قانون الخدمة الخارجية العراقي لفظة الترفيع) للدلالة على الترفيع والترقية بالوظيفة  (11).

وعرف المشرع العراقي الترفيع في الفقرة (أولا) من المادة (6) من قانون رواتب موظفي الدولة والقطاع العام رقم (22) لسنة (2008) المعدل بانه ( الترفيع هو انتقال الموظف من الوظيفة التي يشغلها إلى وظيفة تقع في الدرجة الأعلى التالية لدرجته مباشرة ضمن تدرجه الوظيفي ).

وإن الترفيع هو انتقال الموظف من درجة الى درجة أخرى اعلى ضمن سلم الدرجات الوظيفية، غير أن المشرع العراقي عندما عالج شروط الترفيع نلاحظ انه قد خلط ما بين الترفيع والترقية وذلك في قانون رواتب موظفي الدولة والقطاع العام رقم (22) لسنة 2008 المعدل ، اذ نص على: ( يشترط للترفيع توافر الشروط الآتية : أ- وجود وظيفة شاغرة في الدرجة الأعلى لدرجته ضمن الملاك الوظيفي للدائرة . ب- أكمال المدة المقررة للترفيع المنصوص عليها في الجدول الملحق بهذا القانون . ج - أن يكون الموظف مستوفيا للشروط و المؤهلات المطلوبة لأشغال الوظيفة المرشح للترفيع إليها . د- ثبوت قدرة و كفاءة الموظف على أشغال الوظيفة المراد ترفيعه اليها بتوصية من رئيسة المباشر و مصادقة الرئيس الأعلى .)  (12).

ونظم الترقية تعتمد على اسس متعددة على وفق طبيعة عمل الموظف ، وكالاتي:

أ- على اساس الاقدمية.

ب - على اساس القدرة والكفاءة

ج - على اساس الجمع بين الأقدمية والقدرة والكفاءة (13) . وعلى وفق نص المشرع العراقي سالف الذكر نجد انه جمع بين الأقدمية والكفاءة  (14).

ثانيا : الاثار السلبية

تتمثل الاثار السلبية لتقييم الأداء الوظيفي بالحرمان من الترقية ، ولم يكتف المشرع المصري بحرمان الموظف الذي يحصل على تقدير أداء بمرتبة ضعيف من الترقية في السنة التي قدم عنها التقرير ؛ بل رتب الحرمان من الترقية في السنة التالية المقدم عنها التقدير إذا حل دور هذه الترقية بقوة القانون عملا بنص المادة  (2/34  )من القانون (15) ، وقد راعي المشرع جانب الحيدة والموضوعية عند تطبيق هذا الأثر نظرا لخطورته على استقرار المركز الوظيفي للموظف ، فذيل المادة (34) بالحكم على عدم ترتيب الأثر السابق إذا ما تراخي وضع التقرير عن الميعاد الذي يتعين وضعه فيه  (16).

واما المشرع العراقي فقد منع ترفيع الموظف الحاصل على تقدير ضعيف في استمارة تقييم أداء الموظفين ، فتقرير أداء الموظف هو قياس اداء الموظف، وفقا لواجباته الوظيفية استنادا الى معايير ونقاط محددة خلال مدة زمنية محددة يقوم به الرئيس المباشر للموظف لبيان صلاحيته في شغل الوظيفة ، وان شرط ثبوت مقدرة الموظف على اشغال الوظيفة نصت عليه الفقرة ( 1/ب) من المادة التاسعة عشر من قانون الخدمة المدنية رقم (24) لسنة 1960 المعدل ، كما نصت عليه الفقرة (ثانيا) من المادة (6) من قانون رواتب موظفي الدولة والقطاع العام رقم (22) لسنة 2008 المعدل، وبناء على ما تقدم فان حصول الموظف على تقدير ضعيف في استمارة تقييم أدائه يكون سببا في تأخر الترفيع او عدم ترفيعه للدرجة المطلوبة، اذ ان تلك الاستمارة هي التي تبين مدى تطور الموظف من عدمه خلال مدة خدمته السابقة ليتسنى للرئيس المباشر منحه التقدير الذي يستحقه.

إن ايقاف ترفيع الموظف بناء على تقييم اداءه عبر رئيسة المباشر ممكن ان يكون ذا فائدة في حال اتبع الرئيس المباشر معايير دقيقة وواضحة و من دون أي انحياز للموظف بحيث يكون لديه تصور واضح عن طبيعة الأعمال التي يشرف عليها ، وبالعكس يكون من دون جدوى في حال عدم اتباع معايير دقيقة وواضحة في عملية التقييم لك أن يمنح الرئيس المباشر الموظف تقدير ضعيف لا يؤهله الى الترفيع لاعتبارات شخصية وخلافات بينه وبين المرؤوس، وبذلك فان عملية ترفيع الموظف عبر استمارة التقييم يمكن أن يكون لها محاسن او العكس ومن ثم تؤثر بنهاية المطاف على استحقاق الموظف بالترفيع. (17) إلى جانب ما تقدم قد تؤثر تقييمات الأداء السلبية على فرصة تقلد المناصب القيادية للموظف عند اختيار الموظف لها ، وذلك في حال اهتمام الادارة بمدى كفاءة الموظف الشغل المنصب ، ومدى قدرته على انجاز الأعمال الموكلة اليه. لذا ندعو المشرع العراقي الى النص على الأخذ بالاعتبار كفاءة الموظف عبر التقارير الوظيفية لأدائه لأجل المفاضلة في الاختيار للمناصب القيادية .

___________

1-  د. سليمان محمد الطماوي، مبادئ علم الإدارة العامة، الطبعة السادسة، دار الفكر العربي، القاهرة ، 1979 ص 716 .

2- د. محمد أنس قاسم جعفر، نظم الترقية في الوظيفة العامة، الطبعة الثانية، دار النهضة العربية، القاهرة، 1999 ص 27.

3- د. كوثر حازم سلطان ، تأخير العلاوة السنوية والترفيع للموظف (دراسة مقارنة) ، وزارة التعليم العالي والبحث العلمي - جهاز الإشراف والتقويم العلمي  ، ص 103.

4- د. محمود شمي، نظام العاملين المحتلين بالجهاز الإداري والقطاع العام، الطبعة الأولى، القاهرة، 1983،ص141.

5- د. محمد أحمد الطيب هيكل ، السلطة الرئاسية بين الفاعلية والضمان، دار الفكر العرب، القاهرة، من دون سنة نشر، ص 376.

6- فاروق عبد البر السيد إبراهيم ، تقدير كفاية العاملين بالخدمة المدنية في علم الإدارة العامة والقانون الإداري، رسالة دكتوراه، جامعة القاهرة، 1983  ، ص 230 وما بعدها

7- ينظر المادة (19) من قانون العامليين المدنيين بالدولة المصري الملغي رقم (47) لسنة 1978 الملغي .

8-  المادة (29) من قانون الخدمة المدنية المصري رقم 81 لسنة 2016.

9- المادة (30) من قانون الخدمة المدنية المصري رقم 81 لسنة 2016.

10-  د. أنور أحمد رسلان، تقارير الكفاية، دراسة التقويم الأداء الوظيفي، مصدر سابق، ص 487.

11- د. كوثر حازم سلطان ، مصدر سابق ، ص 106.

12-  الفقرة (ثانية ) من المادة 6 من قانون رواتب موظفي الدولة والقطاع العام رقم (22) لسنة (2008) المعدل ، علت هذه المادة بموجب قانون رقم (103) لسنة 2012 . وقد نص قانون الادعاء العام رقم (159) لسنة 1979 الملغي على الترفيع اذ جاء فيه ( اولا - يرفع عضو الادعاء العام، من درجة الى درجة أعلى، بقرار من مجلس العدل، بعد قضائه المدة المحددة في درجته المبينة في الفقرة اولا من المادة 43 من هذا القانون. ثانيا . يراعي مجلس العدل، عند النظر في ترفيع عضو الادعاء العام تقارير رؤسائه والتفتيش العدلي، فيما يتعلق بكفاءته وحسن أدائه لواجباته،  وراي وزارة العدل، فيما يتعلق بسلوكه ينظر المادة (44) من قانون الادعاء العام العراقي الملغي رقم (159) لسنة .1979

13- انسام على عبد الله، حماية حق الموظف العام في الترقية، بحث منشور في مجلة الرافدين للحقوق، المجلد (12)، العدد (54)، السنة (2012)، ص 269.

14- كما نص المشرع العراقي على انه ( يمكن نقل السفير من حد الى اخر في الدرجة الخاصة بعد قضائه ثلاث سنوات في كل حد اذا اثبت كفاءة نادرة بناء على اقتراح من الوزير وموافقة مجلس الوزراء) ، ينظر الفقرة (4) من المادة (16) من قانون تعديل الملحق الخاص بالخدمة الخارجية في قانون الخدمة المدنية رقم 24 لسنة 1960 المعدل، رقم (80) لسنة 1973.

15- ينظر المادة   (1/34  )من قانون العاملين المدنيين بالدولة المصري رقم (47) لسنة 1978 الملغي .

16- ينظر المادة (3/34) من قانون العاملين المدنيين بالدولة المصري رقم (47) لسنة 1978 الملغي

17-  محمد احمد رحيل ، ترفيع الموظف في ظل تعدد التشريعات العراقية، بحث منشور في مجلة جامعة تكريت للحقوق ، السنة (8) المجلد (3) العدد (29) ، 2016  ، ص 430.