يتطلب البحث في التنظيم القانوني للتظلم الإداري بيان تعريفه، وتوضيح أهم أنواعه والقصور الذي اعتری تنظیمه، وعلى النحو الآتي:

أولاً: تعريف التظلم الإداري.

لقد أورد شراح القانون تعاريف عدة للتظلم الإداري تضمن أغلبها بيان أهميته والمصلحة التي ابتغى المشرع تحقيقها من تنظيمه، ولعل من أبرز تلك التعاريف ماذهب إلى وصفه بأنه (طلب يُقدمه صاحب الشأن إلى الجهة الإدارية التي أصدرت القرار أو إلى الجهة الرئاسية، يطلب فيه إعادة النظر في القرار الإداري بسحبه أو تعديله وذلك قبل الإلتجاء إلى القضاء الإداري ورفع دعوى الإلغاء)(1)، إذ يُلاحظ تأكيد هذا التعريف على أهمية التظلم الأداري بوصفه طلب يروم بموجبه الموظف المعترض الدفاع عن مركزه القانوني والتصدي لما قد يُلحق حقوقه ومزاياه الوظيفية من أضرار تترتب على تنفيذ العقوبة المفروضة بحقه، فضلاً عن كونه وسيلة مهمة يلتمس من خلالها الموظف إنصافه وذلك بغية التخلص من إجراءات الطعن القضائي التي تستنزف بطبيعتها وقتاً طويلاً مما يؤدي إلى استشعارهم لحسن نية الإدارة في تعاملها معهم  (2).

كما عُرِّف أيضاً بأنه (اعتراض كتابي يُقدمه من صدر بشأنه القرار الإداري أو التأديبي إلى السلطة المختصة، يبدي فيه المُعترض عدم رضاه عن ماتضمنه القرار الصادر بشأنه، لأنه مخالف للحقيقة ويتسم بعدم المشروعية، ويطلب فيه إعادة النظر بتعديل القرار أو سحبه أو إلغائه، وهو طريق يسلكه المُعترض قبل لجونه للقضاء، ويُمثل قطع لسريان ميعاد دعوى الإلغاء، وحالة من حالات إطالة مدتها) (3)، فقد أكد هذا التعريف على ضرورة تقديم التظلم كتابياً وذلك لما لهذه الشكلية من أهمية كبيرة في الإثبات، ولاسيما في التشريعات التي جعلت تقديم التظلم الإداري أمراً وجوبياً كالتشريع الانضباطي العراقي .

ثانياً: أنواع التظلم الإداري.

لقد قسم فقهاء وشراح القانون التظلم الإداري إلى أنواع عدة وذلك استناداً إلى معايير محددة استخلصت مما أنتهجه المشرع في التشريعات المقارنة عند تنظيمه للوسيلة المذكورة، ولعل من أبرز تلك التقسيمات ما يأتي:

1. من حيث الجهة الواجب تقديم التظلم إليها إذ تُقسم التظلمات الإدارية المقدمة بشأن القرارات المتضمنة فرض العقوبات الانضباطية من ناحية الجهة التي يستوجب قيام الموظف المعترض تقديم تظلمه إليها إلى تظلمات ولائية وأخرى رئاسية:

أ. التظلم الولائي ويُراد به (التظلم الذي يقدمه صاحب الشأن إلى الجهة التي أصدرت القرار، ويطلب إليها الغاء القرار أو تعديله أو سحبه لعدم مشروعيته أو عدم ملاءمته وإتخاذ الإجراءات اللازمة لتفادي ماشابه من عيوب)(4)، وقد وجه لهذا النوع من التظلم انتقاد بكونه يجعل الإدارة بموضع الخصم والحكم في الوقت نفسه (5)، إلا أننا نويد الرأي المعارض للانتقاد المذكور والذي يرى بأن مهمة الإدارة عند نظرها في التظلم لا تكمن في حقيقتها بكونها تصدر حكماً ولكنها تمارس الرقابة الذاتية، إذ تتمكن الإدارة من مُراجعة أعمالها القانونية ومنها القرارات الانضباطية فتتدارك ماقد اعتراها من أخطاء وذلك بتصحيحها  (6).

ويُلاحظ لدى الرجوع إلى أحكام قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام النافذ أن المشرع العراقي قد أخذ بهذا النوع من التظلم وذلك من خلال اشتراطه تظلم الموظف المعاقب من القرار الانضباطي لدى الجهة التي قامت بإصداره بموجب نص المادة (15) ثانياً) منه  (7).

ب. التظلم الرئاسي: ويقصد به( التظلم الذي يقدمه صاحب المصلحة إلى السلطة الرئاسية لجهة إصدار القرار، طالباً منها إلغاءه أو سحبه أو تعديله استناداً لما تملكه من سلطة التعقيب على قرارات الجهة التابعة لها) (8)، إذ يُعد الوزير رئيساً إدارياً أعلى لوزارته(9)، فيجري في الواقع العملي أن يُحيل الرئيس الإداري الأعلى هذا النوع من التظلم إلى الجهة التي أصدرت القرار الانضباطي المعترض عليه وذلك تطبيقاً لأحكام قانون الانضباط الذي تضمن تحديد الجهة المختصة بالنظر فيه، ولإحاطة الأخيرة بتفاصيل المخالفة وأولياتها، فضلاً عن كونها الأقدر على مراجعة قرارها وتصويب الخطأ الذي قد اعتراه .

2. من حيث أثر التظلم يُقسم التظلم من ناحية وجوب تقديمه من عدمه إلى تظلم جوازي أو مايسمى (الاختياري)، وتظلم إجباري أو مايدعى (الوجوبي):

أ. التظلم الاختياري: يُقصد به (التظلم الذي يملك فيه الموظف حرية الاختيار بين اللجوء إلى الإدارة لغرض فض النزاع وإجراء المصالحة الودية معها أو اللجوء للقضاء مباشرةً للطعن بالقرار الإداري الانضباطي والمطالبة بإلغانه) (10)، إذ يتقدم صاحب الشأن بذلك التظلم من تلقاء نفسه دون أن يُحدد المشرع إجراءه بوصفه شرطاً سابقاً لقبول دعوى الإلغاء، علاوةً على احتفاظ الموظف المعترض بحق اتباع الوسيلتين معاً، فلا يمنع الطعن القضائي الإداري من تقديم التظلم المذكور خلال الميعاد المقرر له، ويُعد التظلم الجوازي أصلاً عاماً أبرزه مجلس الدولة الفرنسي في أحكام عدة، فقد ترك تقدير إجرائه للموظف بلا إكراه أو إجبار، مرتباً على تقديمه انقطاع المدة الحتمية المقرر رفع دعوى تجاوز السلطة خلالها (11).

ب- التظلم الوجوبي: وقد عُرف بأنه (التظلم الذي يستوجب تقديمه قانوناً كشرط جوهري سابق على ب رفع دعوى الإلغاء وإجراء لازماً لقبولها ) (12) ، فلا يُعد إجراءً مقصوداً لذاته بل يهدف المشرع من خلاله منح الجهة الإدارية فرصة مراجعة قرارها الإداري بغية تلافي ما أصابه من عيوب تفقده مشروعيته فتتجه صوب سحبه أو تعديله، فضلاً عن مايرميه من التخفيف عن كاهل القضاء الإداري، وذلك لتقليل عدد دعاوى الإلغاء قدر الإمكان (13) ، لذلك يترتب على إغفال تقديمه عدم قبول دعوى الإلغاء المقامة من الموظف شكلاً وذلك لافتقادها إجراء جوهري أوجبه المشرع (14).

ويتضح لدى الرجوع إلى أحكام المادة (15 / ثانياً) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام النافذ آنفة الذكر أن المشرع العراقي قد أخذ بهذا النوع من التظلم (15) وذلك عندما اشترط على الموظف تقديم التظلم الإداري قبل اللجوء إلى الطعن بالإلغاء أمام القضاء الإداري، ولكن يؤخذ على تنظيم التظلم المذكور ما يأتي:

- لم يُحدد المشرع شكلاً معيناً للتظلم المذكور، إذ وردت عبارة التظلم من القرار لدى الجهة التي أصدرته خالية من تحديد شكليات معينة مما يُفسر معه إمكانية تقديمه شفوياً، على الرغم من أن ما يشهده الواقع العملي يتمثل بقيام الموظف المعترض بالتظلم تحريرياً، وذلك لما تحمله هذه الشكلية من ضمانات بوصفها وسيلة إثبات مهمة، إذ تكفل استيفاء الموظف للشرط المذكور ضمن المدد القانونية المقررة لتمكينه من الطعن بالقرار قضائياً إذا لم يجد التظلم أمام الجهة الإدارية نفعاً، لذلك كان على المشرع النص على ضرورة تقديم التظلم الإداري تحريرياً أسوةً بالشكليات التي اشترطها في صدور القرارات الانضباطية وعند إجراء التحقيق، ليقطع بذلك أي شك أو تأويل في تفسير الحكم المذكور. وتجدر الأشارة إلى أن القضاء الإداري المصري قد قضى بإمكانية تقديم الموظف التظلم شفوياً من القرار الإداري، شريطة إثبات مايؤيد حصوله وبتاريخ معين على الأوراق الخاصة بذلك الأمر من الرئيس المختص  (16).

- إن عد التظلم الإداري شرطاً لازماً لقبول دعوى الإلغاء يترتب على إغفال تقديمه رد الأخيرة شكلاً يستلزم النص عليه صراحةً بموجب نص قانوني واضح في دلالته على المعنى المذكور بوصفه خلافاً للأصل العام المتمثل بالتظلم الاختياري (17)، كما إن عدم النص صراحةً على ايقاف المدة المحددة لتقديمه عند حدوث القوة القاهرة وانقطاعها عند تقديمه إلى جهة غير مختصة الذي يؤدي غالباً إلى تأخر إحالته إلى الجهة المختصة سينتج عنه حرمان الموظف من استيفاء شرط أساسي لقبول الدعوى المذكورة.

فعند إمعان النظر بنص المادة المذكورة نجد أن المشرع العراقي وإن كان قد أوجب التظلم إدارياً من القرار الانضباطي قبل الطعن به أمام القضاء المختص لكنه لم يحدد بعبارة صريحة بأن ذلك يُعد شرطاً من شروط قبول النظر بدعوى الإلغاء وبتخلفه تصبح الدعوى المذكورة واجبة الرد، ولاسيما أن الثقافة القانونية والقدرة على فهم وتفسير مضمون النصوص القانونية أمراً غير متحقق لدى جميع الموظفين إذ يتقيد أغلبهم بعبارات النص والظاهر منها.

فعلى الرغم من كون الجهل في القانون ليس عُذراً، إلا أن الواقع قد كشف عن عدم إلمام العديد من الأفراد بأحكام قانون الانضباط مما يؤدي إلى تخبطهم في المطالبة القضائية بإلغاء القرارات الانضباطية دون الالتفات إلى شروطها والتي يُعد وجوب التظلم الإداري أبرزها، فلا يكون أمام المحكمة المختصة إلا ردها من الناحية الشكلية وذلك لانتفاء شرط لازم من شروط قبول النظر فيها (18).

وعليه تنهض ضرورة تعديل نص المادة (15 ثانياً) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام والمادة (90/ ثانياً) من مشروع قانون الخدمة المدنية الاتحادي وذلك بتضمينهما ما يشير بصورة صريحة إلى وجوب تقديم التظلم الإداري بصورة تحريرية، والتأكيد على كون تقديم التظلم المذكور يُعد شرطاً لازماً لقبول النظر في دعوى الإلغاء، فضلاً عن الإشارة إلى إيقاف المدة المحددة لتقديم التظلم عند حدوث حالة القوة القاهرة وإنقطاعها عند تقديم التظلم إلى جهة غير مختصة.

___________________

1- د. وسام صبار العاني، القضاء الإداري، ط1، دار السنهوري، بيروت لبنان، 2015، ص 215.

2 - د. عثمان سلمان غيلان العبودي، شرح احكام قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991، ط2 الموزع مكتبة القانون والقضاء بغداد 2012 ، ص 490

3- د. محمد أبراهيم خيري الوكيل التظلم الإداري في ضوء آراء الفقه وأحكام القضاء، طا، دار النهضة العربية، القاهرة، 2012، ص 18

4- د. مازن ليلو راضي أصول القضاء الإداري، ط4 ، دار المسلة، بيروت، 2017، ص 61.

5- د. محمد أبراهيم خيري الوكيل المرجع السابق، ص 45.

6- د. محسن خليل قضاء الإلغاء، ط1، دار المطبوعات الجامعية، الإسكندرية، 1989  ، ص234.

7-  فقد نصت المادة (15 ثانياً) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991 المعدل على يُشترط قبل تقديم الطعن لدى مجلس الانضباط العام على القرار الصادر بفرض العقوبة التظلم من القرار لدى الجهة التي أصدرته وذلك خلال (30) يوماً من تاريخ تبليغ الموظف بقرار فرض العقوبة، وعلى الجهة المذكورة البت بهذا التظلم خلال (30) ثلاثين يوماً من تاريخ تقديمه وعند عدم البت فيه رغم انتهاء هذه المدة يعد ذلك رفضاً للتظلم).

8-  د. سليمان محمد الطماوي، القضاء الإداري ورقابته لأعمال الإدارة (دراسة مقارنة)، ط3 ، دار الفكر العربي، مصر، 1961، ص 13.

9- د. ماجد راغب الحلو، القضاء الاداري، ط1المطبوعات الجامعية  الاسكندرية 1995 ، ص 323.

10- د. وسام صبار العاني، القضاء الإداري، ط1، دار السنهوري، بيروت لبنان، 2015 ، ص 216.

11-  د. محمد أبراهيم خيري الوكيل التظلم الإداري في ضوء آراء الفقه وأحكام القضاء، طا، دار النهضة العربية، القاهرة، 2012 ، ص 49

12- د. عثمان سلمان غيلان العبودي، شرح احكام قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991، ط2 الموزع مكتبة القانون والقضاء بغداد 2012 ، ص 495

13-  د. غازي فيصل مهدي، تعليقات ومقالات في نطاق القانون العام، ط1 الناشر صباح صادق جعفر الانباري ، الموزع مكتبة القانون والقانون والقضاء ، بغداد 2004 ، ص 67.

14- د. عبد العزيز عبد المنعم خليفة المرافعات الإدارية في قضاء مجلس الدولة طا، دار الكتب القانونية، مصر، 2005، ص (200، 201).

15- وقد اتبع المشرع العراقي المسلك ذاته في تنظيم التظلم الوجوبي حول القرارات الإدارية الإنضباطية بكونه شرطاً لازماً لقبول دعوى الإلغاء بموجب نص المادة (90 ثانياً) من مشروع قانون الخدمة المدنية الاتحادي لسنة 2015.

16- د. د. محمد أبراهيم خيري الوكيل التظلم الإداري في ضوء آراء الفقه وأحكام القضاء، طا، دار النهضة العربية، القاهرة، 2012 ، ص 51

17- د. مازن ليلو ،راضي، النظام التأديبي، ط1، دار المسلة، بيروت، 2020 ، ص 332

18-  د. غازي فيصل ،مهدي تعليقات و مقالات في نطاق القانون العام، مرجع سابق، ص 68.