تسجيل الدخول

تسجيل

مبدا شفافية الموازنة العامة في مرحلتي الاعداد والاعتماد

المؤلف:  زهراء علي عبد الواحد الفتلاوي

المصدر:  سلطة الإدارة في حماية الثقة المالية للدولة في العراق

الجزء والصفحة:  ص 102-110

2026-08-24

48

للوقوف على دور مبدأ شفافية الموازنة العامة في مرحلتي الاعداد والاعتماد، من أجل حماية الثقة المالية للدولة، سنتناول في هذا الموضوع مبدأ شفافية الموازنة العامة في مرحلة الإعداد في الفقرة الأولى، في حين ستتضمن الفقرة الثانية مبدأ شفافية الموازنة العامة في مرحلة الاعتماد، وعلى النحو الآتي:
اولاً: مبدأ شفافية الموازنة العامة في مرحلة الاعداد:
من المعلوم بأن مرحلة التحضير والإعداد هي المرحلة الأولى من مراحل الموازنة العامة، وهي مرحلة إدارية بحته تختص بها السلطة التنفيذية (1)، في جميع الدول على اختلاف أنظمتها وهياكلها الاقتصادية والسياسية، إذ يتم إعداد الموازنة العامة عن طريق قيام السلطة التنفيذية بوضع التقديرات الدقيقة للنفقات العامة وما يلزم لتغطيتها من الإيرادات العامة، ملتزمة بذلك بالمبادئ العامة اللازمة لإعداد الموازنة العامة والتي تتمثل بسنوية الموازنة العامة ووحدتها وعمومية الموازنة العامة وتوازنها (2) ، وإذا كانت السلطة التنفيذية هي التي تتولى عملية إعداد الموازنة العامة، فإن شفافية الموازنة العامة في هذه المرحلة تثير العديد من المسائل الفنية والاجرائية والتشريعية التي ينبغي على السلطة التنفيذية أن تلتزم بها من أجل تعزيز الثقة بالمالية العامة للدولة. ومن بين هذه المبادئ يمكن الاشارة إلى الرئيسية منها وفقا لما يلي: -
1. من الضروري توافر جدول زمني ثابت تتقيد به عملية إعداد الموازنة العامة، بالإضافة إلى اتاحة الوقت الكافي للسلطة التشريعية للنظر في مشروع الموازنة العامة(3)، وقد أكد المشرع المصري على ذلك في قانون المالية العامة الموحد رقم (6) لسنة 2022، إذ أشار إلى أنه يجب على الوزير المختص بالشؤون المالية عرض مشروع قانون ربط الموازنة العامة للدولة ومشروعات قوانين ربط موازنات الهيئات العامة الاقتصادية والهيئة القومية للإنتاج الحربي على مجلس الوزراء، ومن ثم تعرض مشروعات تلك القوانين على مجلس النواب قبل تسعين يوماً على الأقل من بدء السنة المالية، ولا تكون نافذة إلا بموافقته عليها (4) . وكذلك الأمر في العراق، إذ أكد قانون الإدارة المالية الاتحادية رقم (6) لسنة 2019 ، على أن يتولى مجلس الوزراء تقديم مشروع قانون الموازنة العامة إلى مجلس النواب قبل منتصف شهر تشرين الأول من كل سنة(5).
2. ينبغي أن تكون الموازنة العامة ،واقعية، وان يكون اعدادها وعرضها ضمن إطار شامل متوسط الأجل لسياسات الاقتصاد الكلي والمالية العامة وكذلك يستلزم مبدأ الشفافية ضرورة توخي الوضوح والدقة في تحديد وتفسير أهداف المالية العامة وأي قواعد متعلقة بها (6).
ونجد ضرورة ذلك من أجل حماية الأموال العامة وتمكين الأطراف ذات العلاقة من مراقبة الأموال العامة وصيانتها من خلال اتاحة البيانات المتعلقة في مرحلة إعداد الموازنة العامة من قبل السلطة التنفيذية، لذا ينبغي أن تكون الإجراءات المتبعة من قبلها تتسم بالثقة وسهولة فهمها وأن تكون ممارسة تلك الإجراءات فيما يتعلق بعملية الاعداد ضمن المدد القانونية. وهذا ما أكد عليه المشرع المصري، إذ أشار قانون المالية العامة الموحد رقم (6) لسنة 2022 إلى قيام الوزارة المختصة بشؤون التخطيط، بأعداد الخطة العامة للتنمية الاقتصادية والاجتماعية والأهداف الاستراتيجية للدولة، بجميع قطاعاتها لسنة الموازنة والإطار الموازني متوسط المدى، وذلك عن طريق التنسيق مع الوزارة والبنك المركزي والوزارات والجهات المستقلة بحسب الأحوال، مع تحديد الأولويات لتنفيذ تلك الأهداف، ومن ثم عرضها على مجلس الوزراء لاعتمادها (7).
وايضاً في العراق فقد أشار قانون الإدارة المالية الاتحادية رقم (1) لسنة 2019 المعدل، إلى قيام وزارتي التخطيط والمالية ابتداء من شهر آذار من كل سنة بأعداد تقريراً عن أولويات السياسة المالية والاستراتيجية والبرنامج الحكومي والتوصيات المركزية المتعلقة بالموازنة العامة من حيث عناصرها وحجمها وتوزيعها وظيفياً وقطاعياً فضلاً عن تقرير النقد الأجنبي المقترح من قبل البنك المركزي العراقي لمدة (3) ثلاث سنوات أو أكثر ويقدمه إلى لجنة الشؤون الاقتصادية أو ما يحل محلها في مجلس الوزراء بداية شهر نيسان من السنة نفسها (8).
ويتضح لنا من تلك النصوص القانونية أن كلاً من المشرع المصري والعراقي قد اعتمد مبدأ الشفافية في إعداد الموازنة العامة للدولة عندما الزم السلطة التنفيذية باتباع إجراءات واضحة وصريحة فيما يتعلق بالمدد التي من خلالها تقوم السلطة التنفيذية بإلزام ممثليها في الجهات ذات العلاقة بالموازنة العامة بوضع التوقعات بشأن الوضع الاقتصادي في البلاد، وفسح المجال أمام جميع الأطراف المعنية لمعرفة مضمون الموازنة العامة ومناقشتها والتعبير عن آرائهم بشأن القرارات المتعلقة بالأداء الحكومي كتخصيص الإيرادات العامة وأساليب انفاقها.
3. إن الوثائق التي يتم إعدادها خلال مرحلة تخطيط الموازنة العامة تعد من الوثائق المهمة، إذ تعبر عن رؤية الحكومة وتوجهاتها المستقبلية ودورها في تحقيق التنمية المستدامة وعلى أساسها تبنى الموازنة العامة (9)، وقد أكد المشرع المصري على ذلك في قانون المالية العامة الموحد رقم (6) لسنة 2022، على أن الجهات الإدارية تلتزم بتطبيق مبدأ الشفافية خلال مراحل إعداد وتنفيذ الموازنة العامة، وكذلك تلتزم بنشر التقارير والبيانات المرتبطة بأدائها بشكل دوري وبما يؤدي الى تحقيق المشاركة المجتمعية (10)، و كذلك في العراق إذ أكد قانون الإدارة المالية الاتحادية رقم(6) لسنة 2019 ،المعدل إذ الزم القانون المذكور بنشر كل ما يتعلق بالموازنة العامة على الموقع الالكتروني لوزارة المالية أو غيرها من المواقع الالكترونية الحكومية تحقيقا لمبدأ الشفافية في الموازنة العامة الاتحادية كالتقرير الذي يتم اقراره من مجلس الوزراء وكذلك البيانات المالية والموازنة المقترحة التي اقرت من المجلس المذكور آنفاً (11).
4. ولعل من أهم مظاهر الشفافية في الموازنة العامة للدولة أن يكون قانون الموازنة العامة محدداً بمدة معلومة وهي غالباً ما تكون سنة مالية مستقبلية، وهذا ما أكد علية المشرع المصري في قانون المالية العامة الموحد رقم (6) لسنة 2022 على أن الموازنة العامة للدولة تصدر عن السنة المالية المقبلة(11). وكذلك نص المشرع العراقي في قانون الإدارة المالية رقم (6) لسنة 2019 المعدل، إذ حدد بداية السنة المالية في (1/1) وان تنتهي في (31/12) من السنة الميلادية، وأجاز لوزارة المالية الاتحادية اعداد موازنة متوسطة الاجل لمدة ثلاث سنوات تقدم مرة واحدة وتشرع وتكون السنة الأولى وجوبية للدولة (13). وقد صدرت فعلاً هذه الموازنة في العراق للسنوات المالية (2023. 2024 .2025 )بموجب قانون رقم (13) لسنة 2023
ثانياً: اعتماد مبدأ شفافية الموازنة العامة في مرحلة الاعتماد :
إذا كانت السلطة التنفيذية هي التي تتولى عملية إعداد الموازنة العامة بوصفها تعبر عن الخطة التي ترسمها الحكومة لنشاطها الاقتصادي والسياسي والاجتماعي للسنة المقبلة، فإن عملية اعتماد الموازنة العامة تنفرد بها السلطة التشريعية، بوصفها جهة الاختصاص التي تتولى مراقبة الحكومة في جميع اعمالها، إذ تؤدي السلطة التشريعية دور أساسي في مرحلة اعتماد الموازنة، كونها تمثل الشعب وتنوب عنه في تحديد أهدافه الاقتصادية والاجتماعية (14).
وبما أن شفافية الموازنة العامة تسهم في حماية وتعزيز الثقة المالية للدولة، إذ تسهل عملية الرقابة البرلمانية على الموازنة العامة، لذلك فأنه ينبغي توافرها في هذه المرحلة، وبعد اكتمال الإجراءات المتعلقة بأعداد الموازنة العامة وتخطيطها وتحضيرها يتم احالتها بصورة مشروع قانون الى مجلس النواب (15) ، إذ يقوم البرلمان بمناقشة مشروع قانون الموازنة عن طريق اتباع أسلوب فني معين يتيح الفرصة أمام السلطة التشريعية للوقوف على الجوانب المعقدة في تكوين الموازنة أو صياغتها، ونظراً لتعدد النشاط الاقتصادي وزيادة تدخل الدولة في الحياة الاقتصادية، أصبحت الموازنة العامة وثيقة معقدة يصعب فهمها وتفسيرها من غير المتخصصين في المسائل الاقتصادية والاجتماعية، لذا ظهرت الحاجة الى وجود لجان فنية متخصصة من أعضاء البرلمان لبحث الموازنة العامة ومناقشتها مع السلطة التنفيذية ثم تقديم تقرير عنها في صورة مبسطة لسائر الأعضاء (16).
وبالرجوع الى التشريعات المتعلقة بهذا الشأن، نجد أن المشرع المصري قد أشار في اللائحة الداخلية لمجلس النواب المصري رقم (1) لسنة 2016، إلى تلك اللجان الفنية في المادة (37/ ثانياً) من القانون المذكور، حيث تتولى لجنة الخطة والموازنة (17)، دراسة وإبداء الرأي في مشروعات القوانين والاقتراحات والقرارات بقوانين وغيرها من الموضوعات التي تدخل في نطاق اختصاصها وغير ذلك من المسائل التي يقرر المجلس أو رئيسه احالتها اليها وفقا لأحكام هذه اللائحة(18)، كما تتقصى هذه اللجنة آثار تطبيق القوانين التي تمس مصالح المواطنين الأساسية والمتعلقة بنطاق اختصاصها، كما تدرس الأثر التشريعي لهذه القوانين وتبحث مدى اتفاق القرارات المنفذة لها مع اهداف القانون وعليها ان تقدم تقريراً الى رئيس المجلس بنتائج متابعتها والاقتراحات في هذا الشأن (19).
ولعل من أهم مظاهر الشفافية بهذا الصدد هو حق تلك اللجان أن تطلب من رئيس المجلس الاجتماع بالوزير المختص بأي من المسائل الداخلة في نطاق عملها، للاستماع الى ما يدلى به من إيضاحات أو غير ذلك من المعلومات والبيانات المتعلقة بالمسائل المذكورة (20). ولكن ما يتعارض مع مبدأ الشفافية هنا هو أن جلسات تلك اللجان تكون غير علنية ولا يجوز حضورها إلا لأعضائها وغيرهم من أعضاء مجلس النواب والعاملين بأمانتها، بالإضافة إلى ما يمكن أن تستعين بهم اللجنة من المستشارين والخبراء طبقاً لأحكام هذه اللائحة، كما منعت حضور وسائل الإعلام والصحافة حضور اجتماعات تلك اللجان إلا بناء على اذان من رئيسها (21)، كما أن هذا الأمر يتعارض في الحقيقة مع المبدأ الدستوري الذي جعل الأصل في جلسات مجلس النواب علينه (22).
أما في العراق فقد أشار إلى تلك اللجان النظام الداخلي لمجلس النواب العراقي رقم (1) لسنة 2022 المعدل، وذلك في المادة (70) ثانياً، إذ تتولى اللجنة المالية دراسة مشروع قانون الموازنة العامة من كافة جوانبه الاقتصادية ومدى ارتباطه بالسياسة المالية للدولة للسنة القادمة (23) قبل قراءته ومناقشته والتصويت عليه من قبل مجلس النواب. ومن أهم مظاهر الشفافية في مجال إقرار الموازنة العامة فأن للجنة المذكورة أن تدعو أي عضو من أعضاء المجلس للاستئناس برأيه في موضوع محل الدراسة والتحليل والتمحيص، وأيضاً ما يعزز مبدأ الشفافية هو ما أعطاه النظام المذكور للجنة المالية من حق في دعوة أي موظف حكومي بعلم مرجعه أو خبير أو مختص من غير أعضاء المجلس للاستئناس برايهم(24).
كما أجاز النظام الداخلي للجنة المالية دعوة وزير المالية أو من هو بدرجته، أو ذوي الدرجات الخاصة للاستيضاح منهم حول بعض الأمور المتعلقة بمشروع الموازنة العامة، وذلك بعد موافقة اغلبية أعضائها مع اعلام رئيسي مجلس النواب ومجلس الوزراء بذلك(25)، ويجوز للجنة المعنية أن تطلب من دوائر الدولة ومنظمات المجتمع المدني بوصفها الممثل غير الرسمي للرأي العام تزويدها بالوثائق والمعلومات التي تحتاج إليها في اثناء دراسة وتدقيق مشروع الموازنة العامة (26). وبما أن اللجنة المالية تقدم توصياتها بعد دراستها مشروع قانون الموازنة العامة لرئاسة مجلس النواب (27) ، لذلك فقد أجاز لها النظام الداخلي أن تجري تعديلاً في أي مادة في متن مشروع القانون سواء كان متعلق بتخمينات الإيرادات أو متعلق بتقديرات النفقات ولكن هذا التعديل يتوقف على مواقفة مجلس الوزراء (28).
وأن مبدأ الشفافية يلازم مرحلة إقرار الموازنة العامة عند مباشرة مجلس النواب اختصاصه التشريعي، حيث يقوم بمناقشة مشروع قانون الموازنة العامة بطريقة علنية(29)، وذلك باتباع مجموعة من الإجراءات التشريعية التي نص عليها الفصل السادس عشر من النظام الداخلي لمجلس النواب (30) التي تنتهي بالتصويت على مشروع قانون الموازنة العامة وارساله الى رئاسة الجمهورية للمصادقة عليه، ثم ينشر في جريدة الوقائع العراقية، فضلاً عن نشره في المواقع الالكترونية الرسمية كموقع مجلس النوب العراقي وموقع وزارة المالية.
وبناء على ما تقدم فإننا نرى بأن جلسات مناقشة مشروع قانون الموازنة العامة يتعين أن تكون علينه مفتوحة للرأي العام حتى يدرك حقيقة السياسة المالية والاقتصادية للسلطة التنفيذية من جهة، ولتعزيز قدرة الشعب على رقابة ممثلية في البرلمان فيما يتعلق بقضايا أولويات الموازنة من جهة أخرى، كما أن عرض مشروع قانون الموازنة العامة على الرأي العام له مكانه كبرى في تعزيز وتفعيل الديمقراطية. ومن الطبيعي أن يصب هذا الأمر كله في جانب تعزيز ودعم وتقوية الثقة بالمالية العامة للدولة.
_____________
1 - يستند اختصاص السلطة التنفيذية في اعداد الموازنة العامة الي عدة اعتبارات أهمها: انها هي المسؤولة عن إدارة القطاع العام، كما أن لديها العديد من المعلومات والبيانات التي تجعلها أقدر من غيرها على تقدير أوجه الانفاق المختلفة التي تحتاجها اي من الوزارات، كذلك تقدير أوجه الإيرادات المختلفة والأموال المنتظر تحصيلها، فضلاً . عن كونها السلطة المسؤولة عن تنفيذ الموازنة العامة للدولة، ومن ثم يكون من المنطق ان يعهد اليها بمهمة تحضير واعداد الموازنة العامة. ينظر : عبد الفتاح عبد الرحمن عبد المجيد اقتصاديات المالية العامة، ط3، المطبعة الكمالية، القاهرة، 1996، ص 457.
2- ينظر : المادة (51) (أولا) من قانون الإدارة المالية الاتحادية رقم (6) لسنة 2019 المعدل.
3- ينظر : د. احمد فارس عبد العزاوي شفافية الموازنة العامة في القانون العراقي، بحث منشور، مجلة جامعة الانبار للعلوم القانونية والسياسية كلية القانون والعلوم السياسية جامعة الانبار، مجلد 10، العدد2، 2020، ص198.
4- ينظر : المادة (23) من قانون المالية العامة الموحد رقم (6) لسنة 2022.
5- ينظر : المادة (11) من القانون الإدارة المالية الاتحادية رقم (6) لسنة 2019 المعدل.
6- ينظر : د. نزيه عبد المقصود محمد مبروك، المرجع السابق، ص789.
7- ينظر : المادة (15) من قانون المالية العامة الموحد المصري رقم (6) لسنة 2022.
8- ينظر : المادة (3/أولا) من الإدارة المالية الاتحادية رقم (6) لسنة 2019.
9- ينظر: د. محمد عادل الهامي، د. السيد احمد السقاء المحاسبة الحكومية والمحاسبة الاقتصادية القومية مدخل معاصر، المكتبة العصرية، القاهرة، 2009، ص 87.
10- ينظر : المادة (4) من قانون المالية العامة الموحد المصري رقم (6) لسنة 2022 .
11- ينظر : المادة (50/أ ، ب) من قانون الإدارة المالية الاتحادية رقم (6) لسنة 2019 المعدل.
12- ينظر : المادة (2) من قانون الإدارة المالية الاتحادية رقم (6) لسنة 2019 المعدل.
13- ينظر : المادة (4 /ثانيا) من قانون الإدارة المالية الاتحادية رقم (6) لسنة 2019 المعدل.
14- ينظر : احمد فارس عبد العزاوي شفافية الموازنة العامة في القانون العراقي، بحث منشور، مجلة جامعة الانبار للعلوم القانونية والسياسية كلية القانون والعلوم السياسية جامعة الانبار، مجلد 10، العدد2، 2020 ، 158.
15- ان السند التشريعي لاختصاص مجلس النواب العراقي بتشريع قانون الموازنة العامة الاتحادية يكون بالنصوص القانونية التالية: المادة (61) والمادة (62) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005 ، وكذلك المادة (17) من قانون مجلس النواب وتشكيلاته رقم (13) لسنة ،2018 ، بالإضافة الى المادة (31) من النظام الداخلي لمجلس النواب العراقي رقم (1) لسنة 2022
16- ينظر زين العابدین ،ناصر مبادئ علم المالية العامة والنظام الضريبي المصري، دار النهضة العربية، القاهرة، 1983، ص 53.
17- ينظر: المادة (44) من اللائحة الداخلية لمجلس النواب المصري رقم (1) لسنة 2016، المنشورة في جريدة الرسمية، العدد 14 مكرر (ب)، في 13 نيسان لسنة 2016.
18- ينظر : المادة (46) من اللائحة الداخلية لمجلس النواب المصري رقم (1) لسنة 2016.
19- ينظر : المادة (47) من اللائحة ذاتها.
20- ينظر : المادة (50) من اللائحة الداخلية لمجلس النواب المصري رقم (1) لسنة 2016.
21- ينظر : المادة (57) من اللائحة ذاتها.
22- حيث نصت المادة (120) من دستور جمهورية مصر لسنة 2014 المعدل على ان تكون (جلسات مجلس النواب علنية. ويجوز انعقاد المجلس في جلسة سرية، بناء على طلب رئيس الجمهورية أو رئيس مجلس الوزراء، أو رئيس المجلس، أو عشرين من أعضائه على الأقل، ثم يقرر المجلس بأغلبية أعضائه ما إذا كانت المناقشة في الموضوع المطروح امامه تجري في جلسة علنية او سرية).
23- ينظر : المادة (89/أولا) من النظام الداخلي لمجلس النواب العراقي رقم (1) لسنة 2022.
24- ينظر: المادة (76/أولا) من النظام الداخلي لمجلس النواب العراقي رقم (1) لسنة 2022.
25- ينظر : المادة (77/ أولا - ثانيا) من النظام الداخلي لمجلس النواب العراقي رقم (1) لسنة 2022.
26- ينظر : المادة (78) من النظام الداخلي لمجلس النواب العراقي رقم (1) لسنة 2022.
27- ينظر : المادة (114) من النظام الداخلي لمجلس النواب العراقي رقم (1) لسنة 2022.
28- ينظر : المادة (131) من النظام الداخلي لمجلس النواب العراقي رقم (1) لسنة 2022
29- وينبغي الإشارة هنا الى ان المشرع العراقي في دستور 2005، قد التزم بمبدأ الشفافية فيما يتعلق بإجراءات تشريع القوانين حيث جعل الأصل في جلسات مجلس النواب لمناقشة مشروعات ومقترحات القوانين ان تكون علنية الا إذا رأى المجلس ان تكون سرية وذلك لضرورة تقتضي ذلك وهذا بدلالة المادة (53/أولا) من الدستور، الا ان النظام الداخلي لمجلس النواب العراقي رقم (1) لسنة 2022 لم يلتزم بهذا التوجه الدستوري حيث جعلت المادة (115) من النظام جلسات اللجان غير علنية بما في ذلك اللجنة المالية ومنعت حضور وسائل الاعلام اجتماعات اللجنة الا بموافقة رئيسها، وهذا الأمر يتعارض مع مبدأ الشفافية فضلاً عن كونه يتعارض مع الدستور ومع مبدأ تدرج القواعد القانونية، الذي يقضي بسمو القواعد الدستورية على غيرها من القواعد القانونية الأخرى، اذ تعد القواعد الدستورية مصدر لجميع القواعد القانونية في الدولة، لذا ينبغي عدم وجود نص قانوني يتعارض مع القواعد الدستورية.
30- تناولت هذه الإجراءات التشريعية المواد (129 - 137) من القانون النظام الداخلي لمجلس النواب العراقي رقم (1) لسنة 2022.