يشترط أن تتوافر في القرار المطعون فيه امام القضاء الإداري، أن يكون قراراً إدارياً صادراً عن سلطة إدارية وطنية، وان يكون نهائيا ومؤثر في المركز القانوني للطاعن، اذ يترتب على فقدان القرار الإداري لاحد هذه الشروط الحكم برد الدعوى شكل (1)، وعليه سنتناول هذا الموضوع فيما يأتي.
اولا ان يتم الطعن بقرار اداري
لقد حظي موضوع القرار الإداري بالاهتمام الكبير من قبل الفقه من حيث تعريفه وبيان أحكام نظامه القانوني ، ونورد من بين تلك التعريفات ما قال به الفقيه هوريو (Hauriou) بأنه " إعلان للإدارة بقص احد ان اثر قانوني إزاء الافراد يصدر عن سلطة إدارية في صورة تؤدي الى التنفيذ المباشر " ( 2 ) ، وعرفه العميد ( دوجي ) بأنه " كل عمل اداري يصدر بقصد تعديل الأوضاع القانونية كما هي قائمة وقت صدوره او كما تكون في لحظة مستقبلية معينة (3).
وذهب الفقه العربي الى تعريف القرار الإداري بأنه " افصاح عن إرادة منفردة يصدر عن سلطة إدارية بسند قانوني ويرتب آثار قانونية (4) ، فيما ذهب الدكتور سليمان الطماوي والدكتور طعيمة الجرف الى اعتماد التعريف الذي طالما ردده القضاء الإداري الذي عرف القرار الإداري بأنه "افصاح الإدارة عن ارادتها الملزمة بما لها من سلطة بمقتضى القوانين واللوائح وذلك بقصد احداث مركز قانوني معين متى كان ممكنا وجائز قانوناً وكان الباعث عليه ابتغاء مصلحة عامة ومن ثم لا يكون من القرارات الإدارية النهائية التي يختص مجلس الدولة بنظرها الاعمال المادية التي لا يقصد بها تحقيق آثار قانونية وان رتب عليها القانون آثار معينة لأن هذه الآثار يكون مصدرها إرادة المشرع مباشرة لا إرادة الإدارة (5) . وقد عرفه الدكتور شاب توما منصور "هو عمل قانوني يصدر عن السلطة الإدارية من جانب واحد ويحدث أثر قانونياً (6)، وعرفه الدكتور غازي غازي فيصل مهدي بأنه " أفصاح الإدارة عن إرادتها المنفردة الملزمة بقصد ترتيب آثار قانونية (7) قانونية (8)، كما عرفه الدكتور مازن ليلو راضي بانه عمل قانوني يصدر بالإرادة المنفردة للإدارة للإدارة بهدف احداث اثر قانوني(9)
عليه يتبين لنا أن القرار الإداري الذي يكون محلا للطعن في الدعوى الادارية لابد وان يكون عملاً قانونياً ينتج آثاراً قانونية ملزمة ويصدر بالإرادة المنفردة عن سلطة مختصة بموجب القانون، اصدرته بسبب واقعة معينة هادفة من ذلك لتحقيق غاية معينة. وان يكون للقرار الإداري موضوعا ينتج اثره في شخص معين أو في مركز عام يصدق على كل ما ينطبق عليه  (10) لذا يعد محلا للطعن كل من القرار الفردي والقرار التنظيمي وان كان قراراً صريحاً بالإيجاب او ضمنيا عن طريق سكوت الإدارة لمدة معينة او كان القرار سلبياً ناجم عن امتناع الإدارة عن اتخاذه متى ما كان مقرر عليها اتخاذه بموجب القانون (11).
اما العقود الادارية فبالرغم من كونها تصدر باتفاق ارادة الادارة مع شخص من اشخاص القانون العام او الخاص فإنها حيث الأصل انها تخضع لولاية القضاء الكامل لمحاكم مجلس الدولة الفرنسي والمصري واستثناء من ذلك تخضع لولاية قضاء الالغاء فيما يتعلق بالقرارات المنفصلة عن العقد الاداري (11)  ، اما في العراق فبحسب هذا المنطلق لا يجوز الطعن بالعقود الادارية لأنها تصدر باتفاق إرادة الإدارة مع شخص من اشخاص القانون العام أو الخاص ، الا انه بالإمكان الطعن بالقرارات الإدارية الصادرة بمناسبة العقود الإدارية متى ما كانت قابلة للانفصال عنها مثل قرار إحالة المزايدة او المناقصة كونها صادرة بالإدارة المنفردة للإدارة (12) .
ثانيا ان يكون القرار صادر عن سلطة إدارية وطنية
تعد السلطة إدارية متى ما كانت مختصة بموجب القانون بإصدار القرارات الإدارية وتابعة من السلطة التنفيذية بغض النظر عن كونها سلطة مركزية أو لا مركزية محلية أو مرفقية مما يترتب عليه ألا تكون اعمال السلطة التشريعية والسلطة القضائية من قبل القرارات الإدارية استثناء القرارات التي تتعلق بتنظيم عملها كما في قرارات تعيين الموظفين في البرلمان ونقلهم، وتأديب رجال القضاء وقرارات بتشكيل المحاكم فأنها تخضع لرقابة القضاء في فرنسا بينما لا تكون كذلك في كل من مصر والعراق (13) ، وتطبيقا على ذلك ما جاء في قرار الهيئة العامة لمجلس الدولة العراقي (سابقا) بصفتها التميزية اذ قضت .... ولدى عطف النظر في الحكم المميز وجد انه صحيح وموافق للقانون ذلك ان المدعي (المميز) قاض وانه يطالب (المميز عليه بصرف فروقات الراتب وفق الصنف الذي يستحقه . وحيث ان المميز هو قاض وان الذي ينظم امور خدمته هو قانون التنظيم القضائي رقم (160) لسنة 1979 الذي قضى في المادة (43) منه بان الدعاوى الناشئة عن تطبيق احكام هذا القانون تقام لدى لجنة شؤون القضاة عليه يكون مجلس الانضباط العام غير مختص بالنظر في هذه الدعوى وانما يكون من اختصاص لجنة شؤون القضاة...(14).
وبالنظر الى قانون مجلس الدولة العراقي رقم (71) لسنة 2017 نجده قد حدد اختصاص القضاء الاداري بالنظر في الطعون الخاصة بالأوامر والقرارات التي تصدر عن الموظفين والهيئات في الوزارات والجهات غير المرتبطة بوزارة والقطاع العام (15) ولذلك لا تعد القرارات الصادرة عن اشخاص القانون الخاص بأنها قرارات إدارية مع استثناء حالة صدورها عن الموظف الفعلي او الظاهر والقرارات التي يصدرها ملتزم المرفق العام (16) .
ولابد لنا من تسليط الضوء على القرارات الصادرة عن المنظمات المهنية كنقابة المحامين والأطباء والمهندسين التي يرى فيها مجلس الدولة الفرنسي بانها قرارات ادارية قابلة للطعن فيها بالإلغاء، على الرغم من ان هذه المنظمات لا تدخل في نطاق المؤسسات العامة ومع ذلك تعد  من اشخاص القانون العام ، في حين انه قد استبعد القرارات الصادرة عن المرافق العامة الاقتصادية الصناعية والتجارية من نطاق القرارات الإدارية وجعلها من اختصاص القضاء العادي (17).
اما القضاء الإداري المصري فقد عد قراراتها إدارية اذ جاء في حكم المحكمة الإدارية العليا قولها يخلص من استقراء نصوص القانون رقم 62 لسنة 1949 بإنشاء نقابات المهن الطبية انه قد اضفي على النقابة شخصية معنوية مستقلة وخولها حقوقا من نوع ما تختص به الهيئات الادارية العامة فخولها حق احتكار المهنة وهي مرفق عام ...ثم سلطة اصدار قرارات واجبة التنفيذ في شؤون الاطباء وسلطة تأديب اعضائها ... كما يدل على انها جمعت بين مقومات المؤسسات العامة وعناصرها من شخصية مستقلة ومرفق عام ... ومن ثم فهي شخص اداري من اشخاص القانون العام.. وقراراتها قرارات ادارية قابلة للطعن فيها بدعوى الالغاء امام محكمة القضاء الاداري (18).
اما في العراق فأن قرارات المنظمات المهنية لا تدخل في اختصاصها القضاء الإداري العراقي لتعارضها مع نص المادة (7) الفقرة (ثانياً) البند (د) من قانون مجلس الدولة رقم 65 لسنة 1979 ،المعدل حيث اعتبرها هيأت مستقلة عن الإدارة وليست تابعة للحكومة، وهذا ما يراه البعض محلاً للانتقاد كون هذه الهيئات مؤسسة بقوانين خاصة وتمول من قبل الموازنة العامة للدولة وهذا ما يمنحها صفة دوائر دولة (19) . ويشترط ان تكون السلطة التي تقوم بإصدار القرار الاداري هي سلطة ادارية وطنية والمعيار في تحديد ذلك هو مصدر السلطة التي تستمد منها ولايتها في اصدار القرارات الادارية القوانين واللوائح من دون الاعتداء بجنسية أعضاء هذه السلطة او بمكان تواجدها داخل حدود الدولة وخارجها (20).
ثالثا: ان يكون القرار نهائياً
تعني نهائية القرار الإداري هي قابليته للتنفيذ من دون حاجة الى أي اجراء لاحق لاتخاذه، وهذا ما استقر عليه الفقه، أي أن لا يكون هناك ما يمنع تنفيذه كحالة الاعتماد او التصديق على القرار من قبل الرئيس المختص أو حالة اشترط تنفيذ القرار على صدور قرار او اذن من سلطة اعلى كما في حالة القرارات التي ترتب أعباء مالية على الموازنة مع عدم وجود الاعتماد المالي اللازم وهو ما يجعل آثر القرار الإداري من الغير ممكن قانوناً ما لم يصدر الاذن بالاعتماد ما الجهة المختصة بإصداره فمن حيث الواقع لا يعدوا ان يكون عمل تحضيري لا يأخذ صفة القرار الإداري الا بعد اعتماده او التصديق عليه(21).
لذلك فأن القرار الاداري النهائي الذي يكون محلا للطعن أمام القضاء الاداري هو القرار الغير قابل للتعقيب او التصديق عليه من سلطة إدارية اعلى من السلطة التي قامت بإصداره وهو بهذا المعنى يكون قد انتهت بشأنه مراحل التوجيه والاقتراح والمناقشة واعداد المشروعات والاعتماد او التصديق من قبل السلطة التي تملك صلاحية إصداره بموجب القانون، أي انه القرار الأخير الصادر من الإدارة في الموضوع والنافذ من دون حاجة الى صدور قرار أخر من سلطة إدارية اعلى  (22). الذي تأكد في حكم المحكمة الإدارية العليا في مصر عندما قضت بان .... ليس يكفي لتوافر صفة النهائية للقرار الإداري أن يكون صادر من صاحب اختصاص بإصداره بل ينبغي أن يقصد مصدره الذي يملك إصداره تحقيق اثره القانوني فوراً او مباشرة بمجرد صدوره والا تكون ثمة سلطة إدارية للتعقيب عليه والا كان بمثابة اقتراح او ابداء رأي لا يترتب عليه الأثر القانوني للقرار النهائي الإداري  (19) وبناء على ذلك لا يكون محلاً للطعن في الإجراءات السابقة على اتخاذ القرار والتي تعد من قبل الاعمال التمهيدية والتحضيرية وهي ما يصدر عن الإدارة من قرارات تتضمن رغبات واستشارات وتحقيقات لا تولد آثاراً قانونية وانما تكون الغاية منها التمهيد لا صدار القرار الإداري ومن الملاحظ في هذا الشأن أن الصفة النهائية للقرار الإداري تختلط بنفاذه من حيث ان القرار النهائي هو الذي يكون نافذ بمجرد صدوره مع ان ذلك لا يحول دون سحبه او وفق تنفيذه من قبل الجهة الإدارية التي قامت بإصداره .
وتطبيقا على ذلك ما قضت به المحكمة الإدارية العليا في العراق بقضائها ان " ... لدى عطف النظر على الحكم المميز وجد أنه غير صحيح ومخالف للقانون ... ولدى اطلاع المحكمة الادارية العليا على الأمر المذكور وجدت ان هذا الكتاب لا يرقى الى مستوى الأمر الاداري النهائي القابل للطعن فيها امام محكمة قضاء الموظفين ذلك ان هذا الكتاب تضمن مفاتحة وزارة المالية دائرة الموازنة القطاع العام للموافقة على اجراء الحذف الاحداث للدرجات الوظيفية المذكور في محضر لجنة تغيير العناوين الوظيفية لمنتسبي الهيئة العامة للأنواء الجوية والرصد الزلزالي بعد مصادقة وزير النقل على محضر الجلسة ، فلم يرتب هذا الكتاب اثر قانوني حال ومباشر في المركز القانوني للمدعي مما يجعله غير صالح للطعن فيه امام محكمة قضاء الموظفين كونها محكمة الغاء وبالتالي فأنها تختص بالنظر بالقرارات الادارية النهائية المتعلقة بشؤون الموظفين ... (20).
رابعا: ان يكون القرار مؤثر في المركز القانوني للطاعن.
يشترط أن يكون القرار الإداري المطعون فيه قد احدث اثاراً قانونية في المركز القانوني للطاعن ، بمعنى انه قد الحق به الاذى او الضرر من جراء ما تولد عن القرار الإداري من اثار قانونية قد طالت المركز القانوني، وهذا ما يشترط في القرار الإداري المطعون فيه لقبول الدعوى الإدارية، و يتحقق ذلك من خلال توافر امرين الاول ان يكون القرار الإداري من شأنه ان يولد آثار قانونية، وبذلك تستبعد جميع القرارات التي لا تولد آثاراً قانونية من الطعن بالإلغاء. وثانياً :
ان يكون القرار الإداري مولداً للآثار بذاته. أي ان تكون الاثار القانونية المطلوب الغائها متصلة مباشرة بالقرار الإداري المطعون فيه (21) وبذلك لا تعد قرارات ادارية جميع التصرفات القانونية الصادرة عن الإدارة التي لا ترتب آثار قانونية في المراكز القانوية من حيث الانشاء والتعديل والالغاء وانما تعد ضمن الاعمال المادية التي تصدر عن الإدارة التي تناط مهمة الفصل فيما ينشأ عنها من منازعات الى اختصاص القضاء العادي (22).
وبناء على ذلك لا يجوز الطعن بالأعمال التمهيدية والتقارير والمذكرات التحضيرية التي تسبق اتخاذ القرار الإداري كونها تعد من قبل التوصيات ، والمنشورات والاوامر المصلحية الصادرة من الرئيس الإداري الى المرؤوس على شكل تعليمات وتوجيهات من قبله لتفسير القانون ما دامت لم تحدث أثر والا عدت قرارات إدارية اذا ما أحدثت اثاراً قانونية . وكذلك الاعمال اللاحقة لصدور القرار الإداري كونها تعتبر اما إجراءات تنفيذية للقرار الإداري السابق على صدورها مثل قرار تأخير الترفيع بسبب عقوبة لفت نظر، اذ لا يجوز الطعن بقرار تأخير الترفيع لكونه يعد من قبيل آثار القرار بعقوبة لفت النظر. او ان تكون قرارات كاشفة لحالة موجودة او مركز قانوني قائم مثل القرارات التي تفسر قرارات سابقة من دون الاضافة عليها.
وكذلك الإجراءات الداخلية لتي تنظيم المرافق العامة ومنها الاعمامات والتوجيهات الداخلية التي توجه الموظفين بالطريقة الأمثل لأداء الوظيفة (23) ، وقد اكدت المحكمة الإدارية العليا في العراق على ان القرارات التي تصدر عن الإدارة دون ترتيب اثراً قانونياً حالاً ومباشراً على المراكز القانونية لحظة صدورها لا تدخل ضمن مفهوم القرارات الإدارية القابلة للطعن أمام القضاء الإداري (24). 
______________ 
1- د. غازي فيصل ،مهدي د. عدنان عاجل عبيد القضاء الاداري ،ط 2 ، مؤسسة النبراس للطباعة والنشر والتوزيع، النجف الاشرف، 2013،  ص164
2-  د. ماهر صالح علاوي القرار الاداري، دار الحكمة للطباعة والنشر ، بغداد، 1991، ص 14.
3- د. مازن ليلو راضي دعاوى الموظفين، دار المطبوعات الجامعية الاسكندرية، 2016 ، ص 455. 
4-  د. ماجد راغب الحلو، الدعاوى الادارية، دار الجامعة الجديدة، الاسكندرية، 2015 ، ص 50.
5-  ينظر : حكم المحكمة الإدارية العليا في مصر، الطعن رقم (1042) لسنة 9 ق، عليا، في تاريخ 1966/2/12، موسوعة أحكام المحكمة الإدارية العليا، مصدر سابق، ج ، البند رقم (5638)، ص 2944. 
6- د. مازن ليلو راضي القانون الإداري، مطبعة جامعة دهوك، ط3، 2007، ، ص197.
7-  د. غازي فيصل مهدي، مصدر سابق، ص 164.
8-  د. مازن ليلو راضي، القانون الاداري، ص 197
9- حامد مصطفی، مبادئ القانون الاداري العراقي شركة الطبع والنشر الاهلية، بغداد، 1968، ص 243. 
10- ينظر : المادة رقم (7) الفقرة (سادسا) من قانون التعديل الخامس لقانون مجلس الدولة رقم (65) لسنة 1979.
11- د. عبد العزيز عبد المنعم خليفة أصول إجراءات الإثبات في الخصومة الإدارية، منشاة المعارف، الإسكندرية، 2016 ، ص28. 
12- د. غازي فيصل مهدي، مصدر سابق، ص 165
13-  المصدر نفسه، ص 167.
14-  ينظر: قرار الهيئة العامة لمجلس شورى الدولة في العراق بصفتها التمييزية (سابقا) ، رقم (178/ انضباط تمييز /(2008)، الصادر في 2008/9/14 ، قرارات وفتاوی مجلس شورى الدولة لعام 2008. 
15- ينظر : المادة رقم (7) الفقرة (رابعا) من قانون التعديل الخامس لقانون مجلس الدولة رقم (65) لسنة 1979.
16- د. مازن ليلو راضي دعاوى الموظفين، مصدر سابق، ص 458. 
17- صعب ناجي عبود الدفوع الشكلية امام القضاء الاداري في العراق، اطروحة دكتوراه مقدمة الى كلية القانون بجامعة بغداد، 2005 ، ص 47 و 48 
18- ينظر حكم المحكمة الإدارية العليا في مصر، الطعن رقم (608) لسنة 3 ق في تاريخ 1958/4/12، موسوعة أحكام المحكمة الإدارية العليا، مصدر سابق، ج ، البند رقم (6422) ص 3349.
19- د. غازي فيصل مهدي، مصدر سابق، ص 169.
20-  د. مازن ليلو راضي، موسوعة القضاء الإداري، ط 1 ، المؤسسة الحديثة للكتاب، لبنان، 2016 ، ص158. 
21- د. ماجد راغب الحلو، الدعاوى الادارية، دار الجامعة الجديدة، الاسكندرية، 2015، ص 52.
22-  د. أنور احمد رسلان، وسيط القضاء الإداري، دار النهضة العربية، القاهرة، 2000 ص52 
19- ينظر: حكم المحكمة الإدارية العليا في مصر ، الطعن رقم (234) لسنة 9 ،ق، في تاريخ 1966/11/20، موسوعة أحكام المحكمة الإدارية العليا ، مصدر سابق، ج ، البند رقم (5659) ص 2952. 
23- ينظر حكم المحكمة الإدارية العليا في العراق الطعن رقم (137/136) قضاء موظفين تمييز | 2014 في تاريخ 2015/4/5، قرارات وفتاوى مجلس شورى الدولة لعام 2015، ص 303.
24- د. أنور احمد رسلان، وسيط القضاء الإداري، دار النهضة العربية، القاهرة، 2000 ص 401.
25-  د. عبد العزيز عبد المنعم خليفة، الاصول الاجرائية في الدعاوى والاحكام الادارية، مصدر سابق، ص 21 
26- د. مازن ليلو راضي دعاوى الموظفين، مصدر سابق، ص 460 وما بعدها.
27- جاء في حكم المحكمة الادارية العراقية ذي الرقم (596) اداري | تمييز | 2014) في 2015/11/23 * .. لدى عطف النظر على الحكم المميز وجد أن المميز ( المدعي) يطعن بقرار اقالته من منصب محافظ نينوى المتخذ من مجلس النواب ... وحيث ان الاجراءات الخاصة بعمل اللجان او المجالس مثل اكتمال النصاب او التصويت الإصدار قرار ما تعد من الاعمال التحضيرية والتمهيدية التي تسبق صدور القرار الاداري ولا تدخل ضمن مفهوم القرارات الادارية النهائية القابلة للطعن اما القضاء الإداري كون هذه الاعمال لا تنتج اثرا حالا ومباشرا على المراكز القانونية لحظة صدورها وبذلك فان الطعن بجلسة مجلس النواب لإلغاء التصويت على قرار اقالة المحافظ يكون فاقدا لشرط من شروط اقامة دعوى الالغاء التي ينبغي توافرها في الدعوى لكي تكون مقبولة  امام محكمة القضاء الاداري وهي شروط تتصل بالقرار الاداري والتي كان على المحكمة التأكد من توافرها قبل الانتقال الى فحص موضوع الدعوى...".