تسجيل الدخول

تسجيل

حل البرلمان وانتهاء دورته الانتخابية واثره على الحساب الختامي

المؤلف:  رواء كاطع مسعد عبد الرضا

المصدر:  الإشكالات التشريعية للحساب الختامي وأثرها في تحقيق الاستدامة المالية

الجزء والصفحة:  ص 161-166

2026-06-02

17

ومن الاشكالات الدستورية والقانونية التي تؤدي الى غياب الحساب الختامي والتأخر في إقراره بشأن مجلس النواب العراقي هي: حل المجلس، وإنتهاء دورته الانتخابية، ولبحث هذا الموضوع بصورة أكثر دقة، فسنعرضه في البندين الآتيين:
البند الأول الاثر القانوني لحل البرلمان بشأن الحساب الختامي في ضوء التشريع العراقي: إن حل البرلمان يقصد به إنهاء أعمال مجلسي البرلمان، أو أحدهما قبل إنتهاء الدورة الانتخابية له والمقررة دستورياً (1) ، وهذا التعريف يستغرق أنواع الحل جميعها (2)، ومن الجدير بالذكر ان المجلس النيابي الجديد والمنتخب لا تكون له مدة نيابية جديدة إنما يُكمل الدورة النيابية للمجلس المنحل، ومن ثم فأن قرار الحل لا يؤثر في المدة الطبيعية للمجالس النيابية، فقرار الحل يوقف المدة، ولا يقطعها (3).
أما نوع الحل الذي تبناه دستور جمهورية العراق لسنة 2005 وبالرجوع له نجد أن المشرع الدستوري استهل النص بعبارة [ يحل مجلس النواب بالأغلبية المطلقة لعدد اعضائة] في حالتين: (الأولى) طلب مقدم من ثلث أعضاء مجلس النواب العراقي (الثانية) طلب مقدم من رئيس مجلس الوزراء مقروناً بموافقة رئيس الجمهورية عليه (4) ويفهم من ذلك أن المشرع الدستوري العراقي أخذ بـ [الحل الذاتي (5) وان الحل الذاتي للمجلس يتنافى مع خصائص النظام البرلماني التقليدي ولاسيما (مبدأ التوازن بين السلطتين التشريعية والتنفيذية)، إذ كان الأجدر بالمشرع الدستوري الأخذ بالحل الوزاري الذي يتلاءم مع القواعد العامة للنظام البرلماني القائمة على التوازن، والتأثير المتبادل بين السلطتين التشريعية والتنفيذية (6).
أما الطبيعة القانونية لقرار حل مجلس النواب فأنه من اختصاص رئيس الجمهورية بإصدار مرسوم بذلك استناداً للمادة (73/سابعاً) من الدستور العراقي ويتم الطعن به أمام محكمة القضاء الإداري (7)، إذ أخضع قانون مجلس الدولة العراقي القرارات الإدارية جميعها سواء أكانت صادرة من رئيس الجمهورية، أم من رئيس الوزراء الى رقابة القضاء الإداري (8).
ويطرح التساؤل الآتي: ما هو الأثر القانوني لقرار الحل هل يتوقف البرلمان تماماً عن مباشرة إختصاصاته الدستورية؟ أم له أن يواصل عمله النيابي، وذلك لتفادي حدوث فراغ تشريعي ورقابي؟ وتتمثل الإجابة عن هذا التساؤل في اتجاهين من الفقه الدستوري:
الاتجاه الأول: إن الفقه الدستوري التقليدي ذهب الى أن المجلس المنحل يفقد صفته النيابيه ولا يمكنه مباشرة اختصاصاته الدستورية سواء التشريعية والرقابية كما يفقد إعضاءه حصانتهم وامتيازاتهم ويصبحون افراداً عاديين ويشمل هذا المنع اللجان البرلمانية للمجلس بمجرد صدور قرار الحل (9) وهو ما يُعرف بـ ( نظرية الموت المدني ) (10) ، وإن من النتائج المترتبة على هذه النظرية: سقوط مشروعات القوانين والاقتراحات والاسئلة والاستجوابات جميعها التي قدمت الى المجلس المنحل طالما لم يفصل فيها، ويستثنى من ذلك مسؤولية أحد الوزراء فهي تبقى قائمة حتى بعد صدور قرار الحل (11).
الاتجاه الثاني: أما الفقة الدستوري الحديث فقد وجهوا انتقاداً الى مؤيدي نظرية الموت المدني كونها لا تتلاءم مع النظم الديمقراطية الحديثة، كما حرصوا على بقاء الدور التشريعي والرقابي للمجلس النيابي المنحل تفادياً لحدوث فراغ دستوري (12) وتشمل المعالجات التشريعية على وفق هذا الاتجاه ما يأتي:
اولاً. استمرار البرلمان المنحل في أداء وظائفه : يقصد به استمرار المجلس المنحل في أداء وظائفه الدستورية سواء التشريعية والرقابية في اثناء مدة حل البرلمان لحين إنتخاب المجلس الجديد وإنعقاد اجتماعاته، ومن ثم فأن قرار الحل لا ينتج آثاره الا عند إجتماع المجلس الجديد، وتسعى هذه الوسيلة لمعالجة الفراغ التشريعي والرقابي عند غياب المجلس النيابي بصدور قرار الحل (13)، وتجدر الإشارة الى وجود نص متطور في مشروع دستور إقليم كوردستان- العراق، إذ نصت المادة (58) منه على في حالة حل البرلمان... أو انتهاء الدورة الانتخابية للبرلمان وتعذر اجراء انتخابات جديدة أو تأخرها لظروف قاهرة يبقى البرلمان قائماً ويستمر في أداء مهامه وسلطاته الدستورية حتى ينتخب برلمان جديد وانعقاد جلسته الأولى ويعتبر مرسوم الحل موقوفاً لحين اجراء انتخاب الجديد".
ثانياً. أسلوب اللجان البرلمانية الدائمة: يقصد به استمرار اللجان البرلمانية الدائمة في ممارسة أعمالها في مدة حل البرلمان ولاسيما رقابتها على أعمال الحكومة(14).
أما موقف النظام الدستوري العراقي من أثر حل البرلمان، وبالرجوع الى المادة (64 / اولاً و ثانياً) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005 نجد أنها لم تنص على أثر حل مجلس النواب العراقي في مدة ممتدة من صدور قرار الحل الى إجتماع المجلس الجديد، كما لم تتضح الصورة بشأن مجلس الاتحاد وما يقوم به من مهام في هذه المدة، إذ لم يشير الدستور العراقي الى ذلك. كما أن قانون ديوان الرقابة المالية الاتحادي رقم (31) لسنة 2011 المعدل اعتراه قصور التشريعي، إذ لم يحدد الجهة التي سيرتبط بها الديوان في مرحلة تدقيق الحساب الختامي الاتحادي من لدنه في حالة حل مجلس النواب العراقي، وتؤيد الباحثة ما أتجه اليه البعض بأرتباط ديوان الرقابة المالية الاتحادي مؤقتاً في مدة الحل بمجلس القضاء الأعلى (15). وبالرجوع الى النظام الداخلي لمجلس النواب رقم (1) لسنة 2022 نجد أن المادة (54) نصت على .... ويسقط السؤال بزوال صفة مقدمه أو من وجه اليه، والمادة (59) نصت على"... ويسقط الاستجواب بزوال صفة من تقدم به أو من وجه اليه، ويفهم من تلك النصوص القانونية تبني النظام الدستوري العراقي [نظرية الموت المدني].
وهذا ما أكدت عليه المحكمة الاتحادية العليا في قراريها المرقمين (121 / اتحادية / 2022) و (97/ اتحادية / 2022 الصادرين في 2022/5/15 والذين تضمنا ... الاثر الطبيعي المترتب على قرار حل مجلس النواب هو توقف المجلس عن مباشرة إختصاصاته التي خولت له من قبل الدستور ... فالحل يمثل النهاية غير الطبيعية للمجلس فيوقف الدورة التشريعية ولا يقطعها وتتوقف جميع أعمال مجلس النواب بمجرد صدور قرار الحل وبالتالي يفقد مجلس النواب المنحل صفته النيابية وما يتبع ذلك أن أعضاء مجلس النواب المنحل يفقدون حصاناتهم وامتيارزاتهم التي كانوا يتمتعون بها قبل حل المجلس ويصبح أعضاء مجلس النواب افراداً عاديين...(16)، وباستجلاء رأي المحكمة نجد أن مجلس النواب الجديد المنتخب لا تكون له مدة تشريعية جديدة، وإنما يكمل الدورة التشريعية التي بدأها المجلس السابق، كما يتضح من توجه المحكمة الاتحادية العليا الاخذ بنظرية الموت المدني، ومن ثم فأن حل البرلمان في العراق يسقط مشاريع القوانين المعروضة جميعها على المجلس المنحل، وبضمنها مشروع قانون الحساب الختامي.
أما المُعالجة التشريعية لذلك فيرى البعض (17) أن يتولى مجلس الاتحاد ممارسة إختصاصات مجلس النواب العراقي التشريعية والرقابية في مدة حله، ولغاية اجتماع مجلس النواب الجديد، وتعتقد الباحثة أن هذا الرأي غير وجيه في حالة حل مجلسي السلطة التشريعية الاتحادية فما حكم الاعمال المعروضة عليهم ومن ثم يؤدي الامر الى فراغ دستوري على صعيد التشريعي والرقابي فيما يتعلق بالحساب الختامي، بينما يرى البعض (18) تبني أسلوب اللجان الدائمة، إذ تستمر بعض اللجان في عملها لضمان الرقابة البرلمانية على أعمال حكومة تصريف الأمور اليومية لحين إجتماع المجلس الجديد. أما الباحثة فترى أن تمكين بعض لجان المجلس الدائمة وبضمنها اللجنة المالية في النظر بمشروع قانون الحساب الختامي المعروض على المجلس المنحل ودراسته من لدنها، لحين إجتماع المجلس الجديد للمصادقة عليه بصيغة قانون، وبذلك يحد من غياب الحساب الختامي .
البند الثاني / إنتهاء الدورة الانتخابية للبرلمان من دون إقرار الحساب الختامي : تحدد الدساتير الدورة الانتخابية للبرلمان فقد تكون سنتين أو أربع سنوات أو خمس بحسب التنظيم الدستوري لها وتبدأ الدورة الانتخابية ابتداءً من أول جلسة يعقدها البرلمان وتنتهي بإنتهاء المدة المقررة بالدستور ولا يجوز للبرلمان إطالة مدة الفصل التشريعي (19)، فبعد انتهاء هذه المدة وضع الدستور ضابطاً زمنياً لممارسة السلطة التشريعية لاختصاصها وهذا الضابط الزمني محدداً تحديداً قطعياً، والا يعد قانون الحساب الختامي معيب بعيب عدم الدستورية لعدم الاختصاص الزماني لمجلس النواب (20).
إذ نص الدستور العراقي النافذ على أنّه " تكون مدة الدورة الانتخابية لمجلس النواب أربع سنوات تقويمية تبدأ بأول جلسة له وتنتهي بنهاية السنة الرابعة (21) .
كما أن المشرع الدستوري العراقي لم يبين في نصوصه الوضع القانوني لأعمال مجلس النواب العراقي عند انتهاء الفصل التشريعي (الدورة الانتخابية البرلمانية)، ولتلافي القصور الدستوري وفي ذلك تقترح الباحثة على السلطة التأسيسية المشتقة النص الآتي (لمجلس النواب دورة انعقاد سنوية بفصلين تشريعين امدهما ثمانية أشهر يحدد النظام الداخلي كيفية انعقادهما ولا ينتهي فصل الانعقاد والفصل التشريعي الذي تعرض فيه الموازنة العامة والحساب الختامي الا بعد الموافقة عليهما)، وبهذا النص المقترح يكون اقرار الحساب الختامي بعد انتهاء السنة الرابعة ضمن الاختصاص الزماني لمجلس النواب.
ومما تقدم كله نستنتج ان حل البرلمان وانتهاء دورته الانتخابية سبباً لتوقف المناقشات البرلمانية بشأن الحساب الختامي، وتعطل المداولات الجارية بشأنه ومن ثم غياب الحساب الختامي وعدم إقراره، كما أن تبني النظام الدستوري العراقي نظرية الموت المدني وهي سقوط الاعمال المعروضة على البرلمان كأنها لم تكن تؤدي الى غياب الرقابة البرلمانية، ففي مرحلة حل البرلمان، أو إنتهاء دورته الانتخابية تتحول الحكومة كاملة الصلاحيات الى حكومة تصريف الامور اليومية، والتي تخضع الى رقابة القضائية سواء أكانت رقابة القضاء الدستوري أم رقابة القضاء العادي أم رقابة القضاء الاداري، ولكن يُعاب على هذه الرقابة أنها لا تمارس الرقابة من تلقاء نفسها إنما بناء على دعوى مقدمة اليها.
وترى الباحثة أن من الأولى تنظيم الوضع القانوني للاعمال المعروضة على السلطة التشريعية الاتحادية مجلس النواب العراقي ومجلس (الاتحاد دستورياً عند حل البرلمان أو إنتهاء دورته الانتخابية، كي لا يكون ذلك مدعاة للاجتهاد، والاختلاف في المستقبل.
______________
1- ينظر : د. خالد عباس ،مسلم حق الحل في النظام النيابي البرلماني ( دراسة مقارنة)، مكتبة الثقافة الدينية، القاهرة، 1997، ص 47 ، وينظر : د. احمد عبد اللطيف إبراهيم السيد حل البرلمان (دراسة مقارنة، ط1، مكتبة القانون والاقتصاد الرياض، 2014، ص 11.
2- وتشمل أنواع الحل (الحل الرئاسي، الحل الوزاري، الحل الشعبي، الحل الذاتي، والحل بقوة القانون) للمزيد من التفاصيل يراجع كلاً من: د. علاء عبد العال حل البرلمان في الأنظمة الدستورية المقارنة، دار النهضة العربية مصر، 2004 ، ص 86-181 . وأيضاً ينظر : د. محمد عبد الحميد أبو زيد، توازن السلطات ورقابتها (دراسة مقارنة)، بلا ذكر دار للنشر، القاهرة، 2003، ص202-203
3- ينظر: د ميثم حنظل شريف الحل الذاتي للبرلمان في بعض الأنظمة الدستورية، بحث منشور في مجلة المحقق الحلي للعلوم القانونية والسياسية كلية القانون جامعة بابل السنة الثامنة، المجلد (8)، العدد (3) 2016، ص 554.
4- المادة (64 / اولاً) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005.
5- يقصد بالحل الذاتي: إصدار البرلمان قرار الحل بنفسه. ينظر : د. عادل الطبطبائي، اختصاصات الحكومة المستقيلة دراسة مقارنة، ط1، مؤسسة الكويت للتقدم العلمي، الكويت، 1986 ، ص 162 هامش رقم (2)
6- ينظر: د. ميثم حنظل شريف الحل الذاتي للبرلمان في بعض الأنظمة الدستورية، بحث منشور في مجلة المحقق الحلي للعلوم القانونية والسياسية كلية القانون جامعة بابل السنة الثامنة، المجلد (8)، العدد (3) 2016، ص 553.
7- ميثم حنظل شريف الحل الذاتي للبرلمان في بعض الأنظمة الدستورية، بحث منشور في مجلة المحقق الحلي للعلوم القانونية والسياسية كلية القانون جامعة بابل السنة الثامنة، المجلد (8)، العدد (3) 2016، ص 561.
8- نصت المادة (7- رابعاً) من قانون مجلس الدولة رقم (65) لسنة 1979 المعدل على تختص محكمة القضاء الإداري بالفصل في صحة الأوامر والقرارات الإدارية الفردية والتنظيمية.....
9- ينظر : د. جعفر عبد السادة بهير، اثار حل مجلس النواب في دستور جمهورية العراق لسنة 2005، بحث منشور في مجلة القانون للبحوث القانونية، كلية القانون، جامعة البصرة، المجلد (7)، العدد (18)، 2019، ص 97.
10- يرجع أصل هذه النظرية الى القانون الروماني ومفادها أي انسان يتمتع بالشخصية القانونية أن يكون رب اسرة مستقلاً بحقوقه فيستبعد الخاضعون للسلطة غيرهم مثل أبناء الاسرة، وان يكون حراً فيستبعد الارقاء، وان يكون مواطناً رومانياً فيستبعد الأجانب، فأذا فقد المواطن الروماني صفة من هذه الصفات فقد الشخصية القانونية رغم بقائه على قيد الحياة ويسمى ( بالموت المدني). للمزيد من التفاصيل يراجع: د. علاء عبد العال حل البرلمان في الأنظمة الدستورية المقارنة، دار النهضة العربية مصر، 2004 ص 304.
11- ينظر: د. علاء عبد العال حل البرلمان في الأنظمة الدستورية المقارنة، دار النهضة العربية مصر، 2004 ، ص323.
12- ينظر : د. جعفر عبد السادة بهير، اثار حل مجلس النواب في دستور جمهورية العراق لسنة 2005، بحث منشور في مجلة القانون للبحوث القانونية، كلية القانون، جامعة البصرة، المجلد (7)، العدد (18)، 2019، ص 104.
13- ينظر: د. خالد عباس ، مسلم حق الحل في النظام النيابي البرلماني ( دراسة مقارنة)، مكتبة الثقافة الدينية، القاهرة، 1997 ، ص138-139.
14- ينظر : د. عادل الطبطبائي، اختصاصات الحكومة المستقيلة دراسة مقارنة، ط1، مؤسسة الكويت للتقدم العلمي، الكويت، 1986، ص 163 وما بعدها.
15- ينظر : حامد جسوم حمزة ، دور ديوان الرقابة المالية الاتحادي في حماية المال العام (دراسة مقارنة)، رسالة ماجستير مقدمة الى كلية القانون، جامعة بابل ، 2015 ، ص 105.
16- ينظر: الفقرة (رابعاً) من الحكم الصادر من المحكمة الاتحادية العليا رقم (97/ اتحادية /2022) في 2022/5/15، ص 5-6 ، سبق الإشارة اليه، وينظر : الفقرة (ثالثاً) من الحكم الصادر من المحكمة الاتحادية العليا رقم (121/ اتحادية / 2022 في (2022/5/15، ص 4 ، سبق الإشارة اليه.
17- د. ميثم حنظل شريف الحل الذاتي للبرلمان في بعض الأنظمة الدستورية، بحث منشور في مجلة المحقق الحلي للعلوم القانونية والسياسية كلية القانون جامعة بابل السنة الثامنة، المجلد (8)، العدد (3) 2016، ص 563.
18- د. جعفر عبد السادة بهير، مصدر سابق، ص 117.
19- د. عبد الفتاح حسن، مبادئ النظام الدستوري في الكويت، دار النهضة العربية، بيروت ، 1968، ص 255.
20- فقد كان أحد أسباب عدم إقرار الموازنة العامة للسنة المالية 2014 هو انتهاء مدة الدورة الانتخابية الثانية للبرلمان من دون التصويت على الموازنة العامة مما قرر مجلس النواب للدورة الانتخابية الثالثة بإبطال القراءة الأولى لمشروع قانون الموازنة العامة لسنة المالية 2014 التي تمت قراءتها في الدورة الانتخابية الثانية على اعتبار أن القراءة الأولى لمشروع قانون الموازنة لم يبق لها أي أثر قانوني ، إذ تم تشكيل لجنة مالية مؤقته لإعادة إجراءات مناقشة مشروع قانون الموازنة للسنة المالية 2014 من جديد، ينظر مجلس النواب العراقي ارشيف الدورات التشريعية السابقة الدورة التشريعية الثالثة محضر الجلسة الثانية في 2014/7/23، منشورة على موقعه الرسمي الالكتروني http://www.parliament.iq تاريخ زيارة الموقع 2024/8/22.
21- المادة (56) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005.