المحل هو الأثر القانوني الذي يترتب على القرار حالا مباشر. وهو لا يخرج   عن ثلاث صور فاما ينشئ مركزاً قانونياً او يعدله او يلغيه، ويعد الأثر صحيحا متى كان متفقا مع أحكام القانون ويكون باطلا متى كان مخالفا للقانون فعيب مخالفة القانون هو: (العيب الذي يشوب محل القرار سواء كانت المخالفة مباشرة ام لخطا في تفسيره ام خطأ في تطبيق القاعدة على الوقائع)(1) ويتحقق هذا العيب عندما يكون القرار مخالفاً لنص القانون او الشروط العقدية فاذا لم يأت المتعاقد الخطأ المنصوص عليه في العقد فلا يجوز للإدارة توقيع الجزاء عليه او ان يكون القرار الصادر مخالفا للقواعد القانونية العامة(2). والجدير بالاشارة إلى  ان المرجع الأساسي في عيب الاختصاص هو الاعتداء سلبا او إيجابيا على القانون الموزع للاختصاص بين الهيئات والسلطات العامة المختلفة اما إذا كان القانون او الدستور يخرج أمراً معيناً من دائرة الاختصاص المقررة لكل السلطات العامة فان مخالفة هذا المنع لا تدخل في دائرة عدم الاختصاص بقدر ما تدخل في دائرة مخالفة القانون وذلك لانها تمثل اعتداء موضوعيا على ما تقرر في القانون من منع(3) والسبب في ذلك يرجع الى كون عيب المخالفة له معينان (معنى واسع) ينصرف الى كل اوجه الإلغاء لان القانون هو الذي يحدد أركان القرار الإداري وهذا يؤدي الى نتيجة تتمثل بان تخلف واحد منها او اكثر تؤدي الى إيقاع جزاء البطلان على القرار اما (المعنى الضيق) فيتمثل الى الاثر القانوني الذي يترتب عليه حالا ومباشرة فعيب مخالفة القانون لا ينصرف في داخل نطاق هذا المعنى على مخالفة القواعد القانونية مكتوبة او غير مكتوبة بقدر ما ينصرف إلى مخالفة روح القانون(4) .فالإدارة تلتزم بتقدير خطورة الأفعال التي تبرر تدخلها ويكون ذلك حسب معايير موضوعية دقيقة حتى لا ينطوي قرارها على عدم مشروعية تؤدي الى إلغائه ويتمثل ذلك من خلال تحديد المخالفة الإدارية التي يرتكبها المتعاقد ووضعها في قالب لا إبهام فيه ولا غموض والا فان الجزاء يكون عن حدس وتخمين لا عن جزم ويقين وقيام الإدارة بهذا يكون انطلاقا من مسؤوليتها في مشاركة المشرع في تحديد أركان بعض المخالفات تحديد يخضع اعمالها لرقابة قضائية صارمة. وفي ضوء الكلام المتقدم أعلاه يتضح ان المشرع إزاء تحديد المخالفة الإدارية قد يأتي تحديده كاملا وقد يكون ناقصا والإدارة في كلتا الحالتين تمارس سلطتها في اتخاذ الجزاء حال ثبوت المخالفة تحت رقابة القاضي وكل ما يحدث ان مدى سلطتها يتغير تبعا لمدى او نطاق التحديد ورقابة القاضي تتفاوت وفقا لمداها او نطاقها         فالإدارة في حالة التحديد الكامل للمخالفة لا تملك سلطة التقدير لانها تكون مقيدة بعدم فرض الجزاء على المتعاقد إلا في حالة توافر المخالفة القانونية على الشكل الذي يحدده المشرع وحسب الحدود المرسومة له ويكون دور القاضي محصورا في التحقق إذا كانت الوقائع المدعي بها إداريا هي ذاتها المتطلبة قانونيا بالشكل الذي يبرر اتخاذ الجزاء ام لا. إذ ان القاضي من خلال رقابته يعقد مقارنة بين حالة واقعية وأخرى قانونية ويتأكد ما إذا كانت الأولى تتطابق مع الثانية من عدمه. وخلاف هذا الأمر يظهر في حالة التحديد الناقص للمخالفة الإدارية فسلطة الإدارة في هذه الحالة تكون تقديرية لأن المشرع حدد الواقعة ولكنه فسح مجالاً لاعمال سلطتها وذلك من اجل توفير المرونة اللازمة بما يضمن حسن القيام باعمالها في الردع وسلطة القاضي في هذه الحالة توضيح وإزالة ما غمض وسد ما نقص ثم يقدر الوقائع التي تذرعت بها الإدارة حق تقديرها ليتأكد ما إذا كانت فعلا هي التي حددها المشرع وجعلها مبرر لاتخاذ الجزاء أم لا فالقاضي في هذه الحالة لا يمارس عمل المشرع وانما سلطته تنحصر في تقدير الوقائع وازالة تقدير الإدارة الخاطئ وإلزامها بتقديره  الصحيح(5) لذلك فمن باب اولى ان لا يترك تحديد المخالفات الإدارية على عاتق الإدارة إلا في حالة التفويض التشريعي. وفي حالة ترك تحديدها لها فلا بد في هذه الحالة الالتزام بأمرين يجب الاخذ بهما بالحسبان وهما:

1- ان لا يكون النص التجريمي غير واضح ولا مبهم بشكل يترك لسلطة الإدارة مجالاً واسعا في التحديد يؤدي الى الاستبداد والتعسف.

2- ان تمارس الإدارة تحديد المخالفات الإدارية تحت رقابة القضاء.

ولقد عدل القضاء الإداري عن ترك تحديد المخالفات الإدارية إلى الإدارة وقضى بضرورة ان يكون النص محدداً واضحاً لعناصر الواقعة وبخلاف ذلك يرسم ويضع الخطوط العريضة التي في ضوئها تقوم الإدارة بمهمتها ويبرر الفقهاء ان المخالفة يترك تحديدها للإدارة وليس من أجل عدم اعفائها من الخضوع لمبدأ الشرعية وانما بسبب ان القانون الإداري في أكثرية مبادئه غير مقننة لذلك فمعظم أحكامه وغالب أصوله مستمدة من القضاء ذاته لا في نصوص القانون وهذا القول المتقدم أعلاه يعد رداً على القول بان مبدأ المشروعية لا تقتصر على نطاق واحد بل يتسع ليمثل القانون مكتوباً او غير مكتوب وهذا يرجع الى عدة أسباب يمكن أجمالها بما يأتي:

1- ان مبدأ الشرعية يحكم التصرفات الصادرة من الإدارة من دون الالتزام بالشكل المهيمن على قواعدها من حيث التدوين او عدمه.

2- ان اغلب موضوعات ومبادئ القانون الإداري اصبحت مقننة تحكمها قواعد مكتوبة.

3- ان قانون الوظيفة العامة في نطاقه الانضباطي يخضع لمبدأ المشروعية بشان الجزاءات الانضباطية استنادا الى ان القانون الإداري غير مكتوب حتى لا تخرج هذه الجزاءات من اطار الشرعية لذلك انه إذا كان المشرع في النص الجنائي يلتزم بان يحدد كل جريمة بدقة يوضح من خلالها الفعل المؤثم بأركانه وعناصره فانه في النطاق الإداري لا يلتزم بذلك(6). اذن ان المشرع لا يشتمل على التحديد وإنما نطاق التحديد وهذا يعني تحديد الفعل المؤثم وعدم تركه مبهماً وياتي بعد ذلك دور الإدارة التي تتولى بدورها من خلاله بيان حالات انطباقه تحت رقابة القضاء(7).

_______________

1- أنظر: د. نظرية التعسف في استعمال السلطة، دراسة مقارنة، ط3، مطبعة جامعة عين شمس، 1978، ص33 وانظر كذلك: حكم محكمة القضاء الإداري الصادر في 19 مارس سنة 1952، واشار اليه في المرجع نفسه، ص315 حيث تذهب فيه: (… المفروض في كل قرار إداري، حتى ولو صدر خلوا من ذكر الاسباب، ان يكون في الواقع الى دوافع قامت لدى الإدارة حين أصدرته والا كان القرار باطلا لفقدانه ركنا أساسيا هو سبب وجوده ومبرر إصداره. فاذا تكشفت هذه الدواعي بعد ذلك عن انها كانت هي السبب الذي دعا الإدارة الى إصداره كان للمحكمة بمقتضى رقابتها القضائية ان تتحرى مبلغها من الصحة فاذا ظهر انها غير صحيحة ولو ظنت الإدارة بحسن النية انها صحيحة فقد القرار أساسه القانوني الذي يجب ان يقوم عليه وكان مشوبا بعيب مخالفة القانون).

2- د. حسان عبد السميع هاشم، الجزاءات المالية في العقود الادارية، دار النهضة العربية،القاهرة، 2002، ص44 ، ص106 والتي تشير الى حكم المحكمة الإدارية العليا المؤرخ في 1/2/1986 في طعن المرقم 1157 لسنة 26 ق عليا والذي تذهب فيه إلى ان (حق الإدارة في مصادرة التامين النهائي عند قيام أسبابه يرتبط بسلطتها التقديرية ويقتضي لاعماله صدور قرار صريح منها… ومصادره التامين النهائي عند قيام أسبابه يرتبط بسلطتها التقديرية، ويقتضي لاعمال صدور قرار صريح منها يرتب هذا الاثر في حق المتعاقد معها جزاء اخلاله بشروط التعاقد..) وانظر كذلك:

    Jean Marie auby  and Robert ducos: Ader  op, cit, p. 418- 419.

3- د. عثمان خليل عثمان، مجلس الدولة، القاهرة، 1956، ص352.

4- د. غازي فيصل مهدي، الحدود القانونية لسلطات محكمة القضاء الاداري في العراق، بحث منشور في مجلة العدالة، العدد الثاني (نيسان – مايس – حزيران)، 2001، ص200.

5- د. محمد باهي ابو يونس، الرقابة القضائية على شرعية الجزاءات الادارية العامة، دار الجامعة الجديدة للنشر، الاسكندرية، 2000، ص100 وما بعدها وانظر: حكم المحكمة الإدارية العليا في 8/4/1967 حيث تقرر فيه بانه: (إذا توقع المتعاقد ان في العقد الإداري خطأ معينا ووضع له جزاء بعينه فيجب ان تتقيد جهة الإدارة بما جاء في العقد ولا يجوز لها كقاعدة عامة ان تخالفه او تطبق في شانه نصوص لائحة المناقصات المشار اليها، لان الأحكام التي تتضمنها اللائحة كانت مماثلة أمامها عند ابرام العقد) وانظر كذلك:

Prosper weil : op. Cit, P. 91.

الذي أوضح العلاقة بين القاعدة القانونية والعمل الإداري.

6- انظر: د. محمد باهي أبو يونس، مرجع سابق، ص104-105 وانظر كذلك: د. عبد المجيد فياض، نظرية الجزاءات في العقد الاداري، ط1، دار الفكر العربي القاهرة، 1975، ص104، الذي يذهب بالقول الى (لا يجوز ان تتخذ الإدارة قرار الغرامة التأخيرية بالمخالفة الى قاعدة الشيء المقضي به وإلا عد عملها غير مشروع) وهذا ما اكدته المحكمة الإدارية العليا في حكمها الصادر بتاريخ 6/1/1968 الذي تذهب فيه (بان غرامة التأخير التي تطالب بها المحافظة لا حق لها في المطالبة…. ولا محل لاستناد المحافظة على نص المادتين (28) و(31) من العقد المحرر معها ولا استنادا الى المادة (93) من لائحة المناقصات والمزايدات لان توقيع الغرامة بالتطبيق لاحكام هذه المواد لا يكون إلا بالنسبة للمتعاقد المتراخي في تنفيذ العمل وفي تسليمه في الميعاد المحدد) اشار اليه د. حسان عبد السميع هاشم، الجزاءات المالية في العقود الادارية، دار النهضة العربية،القاهرة، 2002، ص83.

7- د. محمد باهي أبو يونس، المرجع نفسه، ص105، وانظر كذلك:

Michel de forges: ledroit de la fonction puplique presses universitataires de france, Paris, 1986, P. 202.

الذي يذهب ((ان عيب مخالفة القانون قد ينحدر بالقرار الى مرتبة الانعدام وذلك في حالتين يشير اليهما الفقه، الأولى حالة انعدام محل القرار الإداري كصدور قرار تعيين موظف في وظيفة غير موجودة وحالة خروج الإدارة عن وظيفتها الإدارية للقانون مخالفة صارخة يتعذر معها القول بان القرار الإداري صدر تطبيقا لقانون او لائحة)) نقلا عن د. غازي فيصل مهدي، اوجه الطعن بالالغاء والطعن بالنقض في مجال القضاء الاداري، بحث منشور في مجلة جامعة صدام، 2001، ص201.