انه لمن الصعوبة بمكان وضع مفهوم جامع ومانع لنظرية أعمال السيادة فهي نظرية غير محددة وتتسم بالمرونة ، ولذا نجد عدم وجود اتفاق فقهي أو قضائي حول مفهوم هذه النظرية فبالنسبة للفقه الفرنسي فان الفقيه هوريو حدد مفهوم أعمال السيادة بأنها (الأعمال السياسية الصادرة عن السلطة التنفيذية)(1) ونأخذ على هذا التعريف تحديده لأعمال السيادة بالأعمال السياسية فقط في حين أن هناك أعمال يعتبرها القضاء ذات صفة سيادية دون أن تكون من الأعمال السياسية فالقول الصحيح أن اغلب وليس جميع أعمال السيادة هي أعمال سياسية .
أما بالنسبة للفقه المصري فقد عرف البعض أعمال السيادة بأنها (طائفة من أعمال السلطة التنفيذية تتمتع بحصانة ضد رقابة القضاء بجميع صورها ومظاهرها فلا تكون محلاً لإلغاء أو تعويض أو وقف تنفيذ أو فحص مشروعية)(2) . ويلاحظ على هذا التعريف انه يركز على الآثار التي ترتب على اعتبار عمل ما من أعمال السيادة دون أن يتطرق إلى طبيعة ذاته أو حتى الهدف منه .
أما في العراق فان الدكتور عصام البرزنجي يحدد مفهوم أعمال السيادة ( بتلك الأعمال التي تصدر عن السلطة التنفيذية ولكنها مستبعدة من الرقابة القضائية لأنها تتميز بصفات معينة تتمثل بأنها تتناول موضوعات مهمة وحيوية تتعلق بمصالح وطنية علية ويكون لها في الغالب صفة سياسية)(3) .
ومن خلال الآراء المتقدمة يمكننا أن نحدد مفهوم أعمال السيادة بتلك الأعمال التي تأتيها السلطة التنفيذية وتكون في الغالب ذات صبغة سياسية وتتعلق بمصالح الدولة العليا ويتولى القضاء تقديرها ويترتب عليها امتناعه عن التعرض لها ومراقبتها.
أما بالنسبة للقضاء الإداري فان مجلس الدولة الفرنسي اخذ يتحاشى ومنذ نهاية القرن التاسع عشر استعمال تعبير أعمال السيادة فهو لا يقبل هذا الطعن أو ذاك لأنه يتعلق بعلاقة الحكومة بالبرلمان، دون أن يقوم بتكيفه أو وصفه بأنه عمل سيادة(4) . وهذا الموقف لمجلس الدولة الفرنسي إنما يعود إلى أن هذا المجلس ومنذ نشأته دأب على الاهتمام بالحلول العملية للمنازعات دون أن يحاول الخوض في النظريات الفقهية من اجل أن يتجنب تقيد نفسه بقيود يمكن أن تقيد حريته في تغير قضائه في المستقبل ووفقاً لمقتضيات التطور. أما في مصر فان محكمة القضاء الإداري أقرت بالطبيعة المرنة والمتغيرة لمفهوم أعمال السيادة وذلك في حكمها الصادر بتاريخ 19/1/1956 بقولها (فأعمال السيادة هي تلك التي تباشرها الحكومة باعتبارها سلطة عامة في نطاق وظيفتها السياسية ، والأعمال الإدارية هي تلك التي تقوم بها عادة في حدود وظيفتها الإدارية إلا انه بالرغم من ذلك لم يتم وضع تعريف حاسم أو حصر دقيق لأعمال السيادة، إذ انه ما يعتبر عملاً إداريا قد يرقى في ظروف وملابسات سياسية في دولة ما إلى مرتبة أعمال السيادة. كما أن ما يعتبر عملاً من أعمال السيادة قد يهبط في ظروف أخرى إلى مستوى الأعمال الإدارية، وهذا النظر جميعه هو ما اتجه إليه الفقه والقضاء الإداريين في فرنسا ومصر…)(5) .
أما في العراق فإننا ومن خلال تتبع أحكام القضاء القليلة بصدد أعمال السيادة نجد أن هذا القضاء لم يصل أيضا إلى مفهوم واحد لأعمال السيادة وإنما نجده يلجأ إلى أسس وتبريرات متعددة بغية إضفاء صفة أعمال السيادة على عمل معين من أعمال الإدارة وهذا ما يتضح بجلاء في حكم محكمة التميز الصادر في 6/5/1966 حيث جاء فيه (… فانه وان كانت أعمال السيادة حسبما جرى الفقه والقضاء من أنها تلك الأعمال التي تصدر من الحكومة باعتبارها سلطة حكم لا سلطة إدارة فتباشرها بمقتضى هذه السلطة العليا لتنظيم علاقتها بالسلطات الأخرى داخلية كانت أو خارجية أو تتخذها اضطراراً للمحافظة على كيان الدولة في الداخل أو في الذود عن سيادتها في الخارج إما لتنظيم علاقات الحكومة بالسلطة العامة وإما لدفع الأذى عن الدولة في الداخل أو في الخارج وهي تارة أعمالا منظمة لعلاقة الحكومة بالمجلس الوطني أو مجلس الدفاع وهي طوراً تكون تدابير تتخذ للدفاع عن الأمن العام من اضطراب داخلي بإعلان الأحكام العرفية أو إعلان حالة الطوارئ …)(6) . ويتضح من هذا القرار وقرارات أخرى أن محكمة التميز لم تستقر على مفهوم محدد لأعمال السيادة فهي بعد أن قسمت أعمال الحكومة إلى أعمال الإدارة العادية وأعمال تتخذها بصفتها سلطة حكم لتنظيم علاقاتها بالسلطات الأخرى أو علاقاتها الخارجية أو تتخذها اضطراراً للمحافظة على كيان الدولة، نجد أن المحكمة تعود وتفصل هذه الأعمال من خلال إيراد قائمة بالأعمال التي تعد من قبيل أعمال السيادة ، كما أن محكمة التميز غالباً ما تخلط بين أعمال السيادة وأعمال الضرورة وهذا أمر ما كان يجوز لها الوقوع به لان الفرق بين الاثنين واضح . وأما بالنسبة للقضاء الإداري العراقي فإننا لم نجد قرارات صادرة منه بصدد أعمال السيادة منذ نشأته ولحد الآن.
ولابد من الإشارة إلى أن عدم الاتفاق على مفهوم محدد لأعمال السيادة يجب أن لا يؤدي إلى الخلط بينهما وبين أنواع أخرى من الامتيازات التي تتمتع بها الإدارة كالسلطة التقديرية وحالات الضرورة حيث تختلف أعمال السيادة عن هذه الامتيازات سواء من حيث الطبيعة أم من حيث النتائج . فبالنسبة للسلطة التقديرية ذهب بعض الفقهاء ومنهم العلامة لون إلى أن أعمال السيادة ليست في الواقع سوى جزء من الأعمال التي تتخذها السلطة التنفيذية بموجب اختصاصها التقديري مبرراً رأيه هذا بأن المشرع لا يستطيع حصر أعمال السيادة(7) في حين ذهب اغلب الفقهاء إلى وجوب عدم الخلط بين السلطة التقديرية للإدارة وأعمال السيادة والحقيقة أن الفرق واضح وكبير بين الاثنين فالسلطة التقديرية هي امتياز يقرر القانون منحه للإدارة لاعتبارات مختلفة منها ما يتعلق بضمان سير وانتظام سير المرفق العام ومنها يعود إلى مسائل فنية يرى المشرع أن الإدارة هي القادرة على مواجهتها . والسلطة التقديرية لا تعني إعطاء حصانة مطلقة للإدارة تجاه القضاء وإنما تتعلق فقط بسلطات الإدارة ومدى رقابة القضاء على تلك السلطات ، في حين أن أعمال السيادة أعمال تقوم بها الإدارة ويقرر القضاء لما لها من خصائص معينة أنها تخرج عن نطاق اختصاصه ويرد الدعوى بشأنها. بمعنى أن القاضي الإداري متى ما توصل إلى أن العمل المطعون فيه يدخل في مفهوم السيادة فانه يقرر رد الدعوى شكلاً دون الدخول في موضوعها.
وبالنسبة لأعمال الضرورة فهي أعمال إدارية صرفة تقوم بها الإدارة عندما تجد نفسها في ظروف تضطرها إلى اتخاذ إجراءات ضارة بحقوق الأفراد ومخالفة للقوانين، فهي أعمال غير مشروعة ولكن الظروف التي أحاطت بها تبرر للإدارة اتخاذها، وهذه الأعمال تخضع لرقابة القاضي الإداري الذي يملك سلطة التحقق من توافر شروط حالة الضرورة كما يراقب فيما إذا كانت الإدارة قد تجاوزت حدود الضرورة أم لا(8) . في حين أن أعمال السيادة لا ترتبط بالظروف والحالات الاضطرارية كم انه لا يفترض في اعمل السيادة عدم مشروعيتها وإنما هي أعمال محصنة ضد رقابة القضاء لاعتبارات خاصة يقررها القضاء نفسه.
___________
1- صالح ابراهيم احمد المتيوتي ، شروط الطعن امام محكمة القضاء الاداري في العراق، رسالة ماجستير مقدمة الى كلية القانون ، جامعة بغداد ، 1994،ص100
2- د. سعيد الحكيم، الرقابة على أعمال الإدارة في الشريعة الإسلامية والنظم الوضعية، الطبعة الثانية، دار الفكر العربي، القاهرة، 1987، ص43.
3- د. عصام عبد الوهاب البرزنجي، مجلس شورى الدولة وميلاد القضاء الإداري العراقي، مجلة العلوم القانونية ، المجلد التاسع، العدد الأول، 1990، ص153.
4- د. عبد الحميد كمال حشيش، مبادئ القضاء الإداري، المجلد الأول، دار النهضة العربية، القاهرة، 1977، ص121.
5- أورده : د. سعيد الحكيم، مصدر سابق، ص47-48.
6- أورده محمود خلف حسين، الحماية القانونية للأفراد في مواجهة أعمال الإدارة في العراق، دراسة مقارنة، رسالة دكتوراه مقدمة إلى كلية القانون، جامعة بغداد، 1986، ص184.
7- د. حافظ هريدي، أعمال السيادة في القانون المصري المقارن، الطبعة الأولى، مطبعة لجنة التأليف والترجمة والنشر، القاهرة،1952 ، ص114
8- د. وحيد رأفت، القانون الإداري، رقابة القضاء لأعمال الدولة، مطبعة الشرق الإسلامية، القاهرة، 1940، ص153.