القرار الإداري هو التعبير عن إرادة الإدارة الملزمة، ويعد من قبيل الأعمال القانونية التي يجب أن يكون لها مظهراً خارجياً تفضح فيه الإدارة عن إرادتها حتي يعلم بها الأفراد كي يرتبوا تصرفاتهم  وفقاً لأحكامها ومقتضياتها(1).

لذلك يفرض المشرع علي الإدارة قواعد شكلية إجرائية لإصدار قراراتها. وهذه القواعد الشكلية والإجرائية وإنما هي قيود رسمت لكي تلزم الإدارة في تصرفاتها من أجل حماية الصالح العام.  ويمكن تعريف عيب الشكل في دعوي الطعن في القرار الإداري بأنه عدم إحترام القواعد الإجرائية أو الشكلية المحددة لإصدار القرارات الإدارية وفقاً للقوانين واللوائح.  ويقوم فرض هذه القواعد الشكلية والإجرائية في إصدار قرارات الإدارة كموازنة لسلطات الإدارة الخطيرة في مجال القرارات الإدارية ولما  كانت الإدارة تتمتع بسلطات لا مثيل لها عند الأفراد،  فإن عليها أن تسلك السبيل الذي ترسمه القوانين لإصدار قراراتها وإن تتجنب مواطن الذلل والتسرع وأن تبتعد عن القرارات الطائشة.

صور عيب الشكل:

أولاً: عدم مراعاة قواعد العدالة الطبيعية (حق السماع):

مقتضي قواعد العدالة التي تنشأ من المبادئ الدستورية إلا  يمس المرء في شخصه أو ماله إلا وفق القانون أو بموجب الوسائل القانون السليمة(2).

وقد يفرض المشرع علي الإدارة قبل إصدار قرار معين القيام بإجراءات تمهيدية كإعلان ذي الشأن وسماع أقواله حتي يجابه بالشئ المأخوذ عليه، وأن يعطي الفرصة الكافية لتقديم دفاعه أو محاولة الإتفاق الودي معه وإتمام بعض الإجراءات العلنية، وهذا ما يعرف في الفقه الإنجليزي بحق السماع. وللمحكمة العليا في السودان قضاء غني فيما يتعلق بالتمسك بحق السماع فالقرار يكون باطلاً إذا لم يجد الشخص الفرصة لتقديم دفاعه بإعتبار إن ذلك من عيوب الشكل ، فقرر قضاء المحكمة العليا في هذا المبدأ في قضية الهيئة المركزية للمياه والكهرباء – ضد- محمد حامد احمد، والتي تتلخص وقائعها بأن الطاعن قدم كمتهم لمجلس محاسبة وأن إجراءات مجلس المحاسبة كانت مختصرة بشكل أهدر حق المتهم في الدفاع عن نفسه مما يعد عيباً شكلياً في القرار(3). وقضت المحكمة العليا في سابقة -أحمد محمد الحسن- ضد -عبد الله الخليفة محمد، أن الفصل في التظلم من القرار الإداري دون سماع الطرف الآخر يعد مخالفة للشكل مما يؤدي إلي بطلان القرار.

وجاء في قضاء المحكمة العليا في سابقة لجنة  مسجد الفكي خليل بالجريف شرق – ضد – قرار نائب والي ولاية الخرطوم، إن قرار الوالي المطعون فيه جاء مخالفاً للقاعدة العدل الطبيعي حيث إنه لم يسمع الطرف الآخر، أشارت المحكمة العليا إلي أن هذه القاعدة راسخة في الشريعة الإسلامية، ويظهر ذلك في حديث الرسول صلي الله عليه واله وسلم لعلي كرم الله وجهة عندما أرسله قاضياً إلي اليمن (لا تقض لأحد الخصمين حتي تسمع الآخر)(4).

وفي القانون الأمريكي تستند رقابة المحاكم القضائية علي التصرفات الإدارية إلي النصوص الدستورية التي تستلزم في التقاضي ضمانات خاصة "Due process” of law – والتي أهمها أن لا يحرم شخص من حريته أو ملكه إلا بناء علي دعوى عادلة، وتطبيق هذا المبدأ في القانون الإداري أدي ضرورة سماع الأفراد ومناقشتهم قبل إصدار  قرارات إدارية تتعلق بهم، وصدر بناء علي ذلك قانون يحكم التصرفات الإدارية في سنة 1946م Administrative procedure وكل مخالفة لهذا القانون يجعل التصرف الإداري باطلاً.

ثانياً : تسبيب القرارات الإدارية:

قد جرت لغة الأحكام علي أن الإجراءات والشكل مصطلحاً لمدلول واحد ، وقد يكون هذا الاتجاه صحيحاً عندما نقصد بالاجراءات معناها الواسع بحيث تشمل شكل القرار، غير أن ذلك لا ينفي أن للشكل مدلوله الخاص الذي أستقل به، فشكل القرار هو صورته التي يظهر فيها، فصدوره شفاهة أو كتابة ، مسبباً أو غير مسبب، موقعاً عليه، مثبتاً فيه تاريخ الصدور وتضمينه النصوص التي يستند إليها من الناحية القانونية كلها أمور تعني شكل القرار، وتتميز في ذاتها عن الإجراءات التي تسبق إصدار القرار أو تلي هذا الإصدار،  فالتسبيب إذن هو  أحد مظاهر الشكل الذي يظهر فيه القرار الإداري(5).

ويجب التنبيه للتفرقة بين السبب والتسبيب، فالتسبيب شرط شكلي في القرار وإذا إنعدم هذا الشرط يكون معيباً لعيب شكلي ،ولكنه يمكن أن يقوم علي سبب صحيح، فالسبب هو حالة واقعية أو قانونية تحمل الإدارة علي التدخل بقصد أحداث أثر قانوني، والسبب بهذا المعني عنصر من عناصر القرار الإداري ذاته أما التسبيب فهو شرط شكلي يجب توافرة لصحة القرار.

أخذت القوانين الوضعية مواقف مختلفة حول مدي وجوب تسبيب   القرار

الإداري(6).

أ.بعض هذه القوانين يوجب التسبيب بنص تشريعي عام ، ويجعل منه الأصل في القرارات الإدارية، وذلك علي الأقل بالنسبة للقرارات التي تمس مصالح الأفراد(7)

ب.بعض النظم القانونية لا يقتضي المشرع بوجوب تسبيب القرار دائماً أو بوجوب صدوره مسبباً إذا ما ورد في حالات عامة يعددها ولكن القضاء يغطي هذا النقص ويجعل التسبيب في القرار هو الأصل(8).

ج. وغالب النظم القانونية الأصل فيها تشريعياً وقضاءً هو إن تسبيب القرار أمرا جوازياً للسلطة الإدارية  وما لم يلزمها المشرع أو القضاء بالتسبيب في حالات خاصة محددة تستخلص من مفردات النصوص التشريعية أو من مفردات الأحكام القضائية(9).  أهتم القانون الانجليزي بتسبيب القرارات الإدارية وكان من ضمن الموضوعات التي بحثتها اللجان المشكلة للنظر في السلطات الوزارية لسنة 1932م و استجابة للتوصية بأن تخول قرارات المسجل المسماه في القائمة في ذلك القانون أسباب تلك القرارات . وبالنظر الي التشريعات السودانية نجدها قد نهجت منهجاً وسطاً، فهي لا تجعل السلطات مطلقة بدرجة تؤدي إلي القرارات الجزافية، ولكنها  في نفس الوقت لا تمعن في الإكثار من الشروط الد يوانية(10).

      أما المحكمة العليا في السودان فقد انتهي قضائها إلي أن تسبيب القرار الاداري أمرا وجوبياً  وذلك في معرض نظرة في قضية محافظ مديرية الخرطوم-ضد – بشير عبد الله السلمابي، وتتلخص وقائع هذه الدعوى في أن محافظ مديرية الخرطوم  رفض الموافقة علي بيع قطعة أرض من اراضي ذوي الدخل المحدود، منحت له بموجب عقد حكر وهو صاحبها الأول وقضت المحكمة العليا ببطلان قرار المحافظ الذي لم يبدأ أسباباً لذلك(11).

   كما قررت المحكمة العليا في سابقة أحمد محمد حسن – ضد – عبد الله الخليفة محمد(12) "يبطل القرار إن لم يحتو علي اسبابه"، إلا أننا نري أن المحكمة العليا قد خلطت خلطاً واضحاً. بين تسبيب القرار كشرط شكلي، والإفصاح عن الأسباب التي دعت مصدر القرار لإصداره، وهو السبب كعنصر من عناصر القرار الإداري، فإذا لم تسبب الإدارة قراراتها فهذا ليس معناه أن قراراتها تقوم علي أسباب صحيحة(13).

الحكمة من تسبيب القرار الاداري:

  تظهر حكمة تسبيب القرار الاداري فيما يلي:

1.بالنسبة لجهة الادارة مصدرة القرار، يقوم التسبيب بذات الوظيفة التي يقوم بها تسبيب الحكم بالنسبة للقاضي، فهو مدعاة إلي التأني والروية وضمان السلامة في لحظات الغضب والثورة(14).

2. إن التسبيب يُعرف بالأسباب الحقيقية التي دفعت إلي إصدار القرار الاداري.

3. إن التسبيب يضمن تناسق سلوك الإدارة في المواقف المشابهة، ذلك إنها  متي سببت قراراتها تكون قد ألزمت نفسها بإصدار القرار ذاته إذا ما ظهرت مستقبلاً ذات الأسباب.

4. أما بالنسبة للشخص الذي يواجه بالقرار الاداري فإن التسبيب يتيح له الفرصة لمعرفة سبب القرار مما يجعله يستطيع معالجته في المستقبل لتدارك ما فاته إن كان لذلك سبيل، كما يسهل له إذا لم يقتنع بالقرار الطعن للجهة التي رسم القانون حق الطعن لها علاوة علي أن معرفة الأسباب تسهل  مهمة الإثبات أمام القضاء وذلك بالتدليل علي أن القرار مبيناً علي أسباب واهية.

5.التسبيب يساعد القاضي في تركيز رقابته علي مشروعية القرار.

كيف يكون التسبيب :

1. ليس للتسبيب صورة محددة فإن صياغة القرار الاداري لا تمثل بأي حالة من الأحوال صياغة الحكم القضائي، فالإدارة لا تلزم بذلك – يكفي أن يؤشر الموظف المختص بإصدار القرار علي مذكرة مسببه بما يفيد اعتماد الرأي الوارد بها ويعد هذا تسبيباً للقرار(15).

2.يجب توافر التسبيب عند إصدار القرار، فإذا ما صدر القرار فعلاً غير مسبب كان معيباً في شكله ولا يغطي هذا العيب ذكر أسباب القرار بعد ذلك عند إخطار صاحب الشأن، كما لا يصحح القرار غير المسبب عودة الادارة في قرار تكميلي إلي ذكر أسبابه، فيعد هذا القرار التكميلي قرار إدارياً جديد سليماً في شكله ويترتب آثاره من تاريخ صدوره، ولكنه لا يصح القرار بأثر رجعي.

3.   يجب أن يكون التسبيب كافياً بحيث يسمح بتحقيق الغرض منه ، فالتسبيب الناقص مثله مثل عدم التسبيب.

غالب الأنظمة القانونية تنص تشريعاتها علي وجوب تسبيب بعض القرارات الإدارية والسكوت عن بعضها الآخر، إلا أننا نجد  في القانون السوداني التزاماً قانونياً يفرضه القضاء علي الادارة لكي تسبب قراراتها الادارية  ويقرر بطلان القرارات غير المسببه تسبيباً كافياً، وفي رأينا يجب أن يكون ذلك الالتزام القانوني مبيناً علي نص تشريعي يفرض علي الادارة تسبيب قراراتها بالرغم من أن ذلك سوف يجد معارضة من السلطات الادارية، فإن عدم التسبيب يترك للإدارة مجالاً مفتوحاً تتبختر فيه كما تشاء، فالتسبيب يفرض علي الإدارة الترتيب والنظام في الحركة والأداء، كما إن التسبيب يجعل القرار عند الكافة واضحاً ومفهوماً ومبرراً.

________________

1- د. طلعة الجرف ، قضاء الإلغاء دار النهضة العربية 1977م ، ص 271.

2-  النظرية العامة للقرارات الإدارية .،د. سليمان الطماوي الطبعة الأولي لسنة 1957م ، دار النهضة العربية القاهرة . ، ص 87.

3-   مولانا / محمد محمود أبو قصيصة نائب رئيس القضاء في السودان -مبادئ القانون الإداري، دار جامعة أم درمان الإسلامية للطباعة والنشر ،  ط. 1990م  ، ص 73.

4-  رواه الترمذي في تاربع الأحكام ، ج 56 راجع الطعن م ع / ط أ س / 20/ 1996م غير منشورة .

5-   عبد الفتاح حسن التسبب كشرط شكلي ، تعليق قيم علي حكم المحكمة الإدارية العليا في مصر الصادر في 30/3/1963م ، مجلة العلوم الإدارية ، السنة الثامنة العدد الثاني – أغسطس سنة 1966م ، ص 169 .

6-   عبد الفتاح حسن التسبب كشرط شكلي المرجع السابق ، ص 181.

7-   عبد الفتاح – التسبب كشرط شكلي ن المرجع السابق 181.

8-  عبد الفتاح – التسبب كشرط شكلي ن المرجع السابق 172.

9-  القانون التشيكي ، حيث توجد محموعة من الإجراءات تستلزم تسبيب كافة القرارات الإدارية . د. عبد الفاتح حسن ، مرجع سابق ، ص 173 .

10-   مولانا/ محمد محمود أبو قصيصة . مبادئ القانون الاداري السوداني / مرجع سابق ، ص 73. 

11-  مجلة الاحكام القضائية 1981م ، ص 192.

12-    مجلة الاحكام القضائية 1981م ، ص 354.

13-  عبد الفتاح حسن، مرجع سابق، ص 181 .

14- د. عبد الفتاح حسن، التسبيب كشرط شكلي، مرجع سابق .ص 175.

15- د. عبد الفتاح حسن، التسبيب كشرط شكلي، مرجع سابق .ص 184.