بالرغم من اختلاف الفقه في تحديد مفهوم النظام العام إلا ان هذا لم يحل دون تحديد عناصره ، فقد اتفق الفقه على ان العناصر التقليدية للنظام العام لا تخرج عن ثلاثة عناصر هي : الامن العام ، والصحة العامة ، والسكينة العامة (1). وعلى ذلك فإننا نتناول العناصر التقليدية للنظام العام وفقاً للآتي:

أولاً : الامن العام

يعد الامن العام العنصر الاول من عناصر النظام العام ، ويقصد به حماية الأرواح والأموال من كل خطر يهددها سواء كان مصدر هذا الخطر يرجع الى فعل الانسان او الى فعل الطبيعة أي تأمين الافراد في مالهم وأنفسهم(2) . ويترتب على ذلك ان يكون لسلطات الضبط الاداري الحق في منع التجمعات الخطرة في الطريق العام ، ومنع المظاهرات والاضطرابات التي تهدد الامن العام (3). ويدخل في عنصر الامن العام اتخاذ الإجراءات اللازمة لحماية المجتمع من أخطار الكوارث الطبيعية كالزلازل والبراكين والفيضانات والسيول ، والعمل على منع ارتكاب الجرائم المختلفة كالقتل والسرقة ، وحماية الافراد من الحيوانات الخطرة. وتملك سلطات الضبط الاداري-في سبيل صيانة وحماية الامن العام- ان تتخذ مجموعة من الإجراءات مثل تنظيم المرور في الشوارع ، ووضع حد أقصى للسرعة وتنظيم حق الانتظار ، وتنظيم دوريات لضبط مخالفات المرور (4) . والحقيقة ان كفالة حركة المرور وصيانتها في الشوارع سواء بالنسبة للسيارات او الافراد قد توسعت في الوقت الحاضر، ومن ثم لم تعد تقتصر على المرور بالمعنى الضيق بل شملت أيضاً عدداً من الصور الجديدة والتي من أهمها:

1.تنظيم الحرف والمهن التي تمارس في الطريق العام بقصد حماية حرية المرور (5 ).

2.مراقبة نشاط شركات النقل العام التي تزحم سياراتها الطريق العام الذي يعد ملكاً للجميع ، ومن ثم يجوز لسلطات الضبط الاداري ان تفرض أوامر معينة على هذه الشركات من حيث المواعيد وخطوط السير وأماكن الوقوف ، وذلك من اجل تسهيل حركة المرور في الشوارع (6) .

3.عدم عرض أشياء في النوافذ خوفاً من سقوطها على المارة في الطريق العام وعدم إلقاء أي شيء قد يعرض المارة لضرر او يسبب انبعاث الروائح الكريهة ، وفرض إجراءات وقائية على أصحاب العمارات كالحماية ضد الحريق (7).

 وأخيراً يدخل في مدلول الامن العام كذلك قيام سلطات الضبط الاداري باتخاذ كافة الإجراءات اللازمة للوقاية من أخطار الحوادث والحرائق ، وأيضاً إخلاء المباني الآيلة للسقوط خوفاً من الخطر الذي يهدد المارة في الشوارع(8) . وتطبيقاً لما تقدم قضى مجلس الدولة الفرنسي في حكم له بمشروعية القرار الذي أصدره العمدة ومنع بمقتضاه من ممارسة رياضة التزحلق في بعض الأماكن وبعض الأوقات لحين تحسن الظروف المناخية ، وذلك من اجل الوقاية من خطر الحوادث (9). كما قضى المجلس في حكم اخر بمشروعية القرار الذي أصدره المحافظ وحظر بموجبه بيع المشروبات الكحولية من الساعة العاشرة مساء حتى الساعة السادسة صباحاً في كل أنحاء المحافظة ، وذلك من اجل حوادث المرور ووقاية الامن العام في المحافظة (10).

ثانياً : الصحة العامة

وهي العنصر الثاني من عناصر النظام العام ، ويقصد بها المحافظة على صحة المواطنين ، وذلك عن طريق الوقاية من الأمراض ومنع انتشار الأوبئة والأمراض المعدية التي يسهل انتقالها من مكان الى اخر ، واتخاذ الإجراءات الوقائية مثل التطعيم الإجباري وإبادة الحشرات الناقلة للأمراض وعدم تلوث مياه الشرب ، ومراقبة الأغذية والمحلات العامة ، وتنظيف الطرق والاماكن العامة وغير ذلك من الإجراءات التي تكفل وقاية المجتمع من الأخطار التي تهدد صحة الجمهور (11). ويرى استاذنا الدكتور ماهر صالح علاوي الجبوري بانه يعني "اتخاذ الاجراءات اللازمة للمحافظة على الصحة العامة ومنع كل أسباب المرض والأوبئة فتقوم الجهات المختصة بمنع تجمع المياه أو الأوساخ بما يجعلها بؤرة لانتشار الامراض او الأوبئة او مضايقة المواطنين وكذلك تراقب مياه الشرب للتأكد من مراعاتها للشروط الصحية المطلوبة ومنها ايضا إجراءات الحجر الصحي لمنع انتشار الأوبئة" (12). وتطبيقاً لذلك اعترف مجلس الدولة الفرنسي لسلطات الضبط الاداري بالحق في اتخاذ الإجراءات اللازمة كافة للمحافظة على الصحة العامة للافراد.(13)  فعلى سبيل المثال قضى المجلس في حكم له بمشروعية القرار الذي اتخذه العمدة وحضر بمقتضاه على البائعين المتجولين بيع الأغذية والمشروبات على البلاج او الشاطئ ، وكذلك منع وقوف السيارات المعدة لهذا الأمر ، حيث تبين للمجلس ان العمدة اتخذ هذا القرار من اجل المحافظة على الصحة العامة لجمهور الافراد من مخاطر هذا  البيع ، ولاسيما تعرض المأكولات للتلوث نتيجة للطرق التي يستخدمها البائعون (14). وكذلك الآمر قضى المجلس في حكم اخر بمشروعية القرار الذي أصدره العمدة وحظر بموجبه ممارسة الاستحمام وأيضاً منع مرور المراكب ذات المحرك في إحدى البحيرات ، وذلك بسبب تلوث المياه وحالة التوحل التي توجد عليها هذه البحيرة فضلاً عن ضيق مساحتها ، وهذا يشكل خطراً كبيراً على صحة المستحمين مما يبرر الحظر العام للاستحمام في هذه البحيرة محافظة على الصحة العامة (15). ولقد ازدادت أهمية الصحة العامة في العصر الحديث وذلك نتيجة للكثافة السكانية المرتفعة واختلاط الحياة الحديثة وسهولة الاقتراب بين الناس ، وازدحام الشوارع والاماكن العامة ، ومن ثم سهولة انتقال العدوى وزيادة نسبة التلوث في الهواء نتيجة لعادم السيارات ودخان المصانع ، كما ان التطور الصناعي أدى الى ظهور أمراض جديدة لم تكن معروفة من قبل (16). ويلاحظ ان المحافظة على الصحة العامة وثيقة الصلة بالمحافظة على الامن العام ، لان المحافظة على الصحة العامة من شأنها زيادة الإنتاج القومي وارتفاع مستوى معيشة الافراد ، ومن ثم تقل نسبة ارتكاب الجرائم ولاسيما الجرائم الاقتصادية ، والصحة العامة تعتبر عامل سلام وهي شرط حتمي للنظام (17) .ولقد ابرز الفقيه الفرنسي Bernard اوجه حماية ووقاية الصحة العامة في ثلاث صور(18). هي :

1.حماية الصحة الجماعية.

2.الشروط الصحية للعقارات.

3.توافر الشروط الصحية للمنشآت الصناعية والتجارية.

ويجدر الاشارة الى مفهوم كل صورة من هذه الصور الثلاث السالفة الذكر على النحو التالي:

الصورة الأولى : حماية الصحة الجماعية

وتعني الإجراءات اللازمة لحماية صحة الجماعة وكفالة صحة البيئة ، ويتطلب ذلك مكافحة الأمراض والأوبئة وتطعيم الافراد إجبارياً ضد الأمراض المعدية وإبادة الحشرات ، والاهتمام بمياه الشرب النقية والتخلص من القمامة والفضلات (19)، واتخاذ التدابير اللازمة لوقاية المواد الغذائية المعروضة للبيع ، والإشراف الصحي على المنشآت التي يتم فيها بيع او استهلاك المواد الغذائية ومراقبة المجازر ، ورعاية نظافة الأماكن والطرق العامة ، والقضاء على الحيوانات الضالة وغيرها ، وتعتبر مكافحة الأمراض المعدية من أهم المسائل التي تشغل الرأي العام العالمي في الوقت الحاضر ، لدرجة ان الدول تعاونت فيما بينها وأنشأت هيئة دولية للإشراف على الصحة العالمية(20). وتسمى هذه الهيئة بمنظمة الصحة العالمية وتقوم هذه الهيئة بمساعدة الدول التي تنتشر فيها الأمراض والأوبئة الخطيرة ، والتي يخشى تفشيها في الدول المجاورة ، بل ان كثيرا من الدول تتخذ تدابير وقائية لمنع انتشار الأوبئة الخطيرة بها وذلك بمنع رعايا الدول التي انتشر فيها الوباء من الدخول في أراضيها (21). ونجد في اليمن ان قانون السلطة المحلية رقم 4 لسنة 2000 قد اعتبر المحافظ هو المسؤول عن الصحة العامة بالمحافظة ومن ثم يجوز للمحافظ ان يتخذ التدابير الضبطية اللازمة لوقاية الصحة العامة ، ومنع انتشار الأوبئة والأمراض المعدية ، كما له ان يتخذ الإجراءات اللازمة لمنع انتقال العدوى ، ومعاقبة المخالفين للوائح الصحة العامة.

الصورة الثانية : الشروط الصحية للعقارات

ويقصد بها اتخاذ الاجراءات اللازمة كافة لسلامة بناء المساكن بحيث تتوافر فيها الشروط الصحية للافراد الذين يسكنون بها، ولمنع تعرضهم للأمراض والأوبئة(22). ونجد في اليمن ان القانون يفرض على أي شخص عند قيامه بتشييد أي بناء الحصول على ترخيص بالبناء من الجهة المختصة ، وهذه الأخيرة  تقوم بمنح الترخيص لصاحب الشأن إلا بعد التأكد من توافر الشروط الصحية في البناء المراد تشييده ، من حيث المنافذ والمنطقة المراد اقامته فيها ، ومن ناحية أخرى تقوم لجان مختصة بعد تشييد البناء بالمعاينة والتأكد من مطابقته للشروط والأوصاف المطلوبة (23).

الصورة الثالثة :توافر الشروط الصحية في المنشآت الصناعية والتجارية

ويتطلب ذلك مراعاة الشروط الصحية في هذه المنشآت بحيث لا تضر العاملين بها او الأشخاص الذين يسكنون بجوارها ، فعلى سبيل المثال العادم الذي يخرج من المصانع وبقايا المواد الاولية قد يضر بالسكان المجاورين لهذه المنشآت ، ولذلك فانه يشترط في هذه المصانع ان تقوم على مسافة معينة من الأماكن السكنية . كما يشترط ايضا ان تقدم هذه المصانع باتخاذ الاجراءات السريعة لنقل بقايا المواد الاولية التي تساعد على زيادة الحشرات الناقلة للأمراض (24). وأخيراً يدخل في مفهوم الصحة العامة حماية البيئة من التلوث في أي عنصر من عناصرها اليابسة او المائية او الغازية ، الناشئ بفعل الانسان ووسائل مدنيه الحديثة ، والذي يعتبر من أهم العوامل التي تضر بالصحة العامة وتجلب الامراض ، ولذلك فان مكافحة التلوث تعد من أهم وسائل المحافظة على الصحة العامة ، ومن ثم  يقع على عاتق سلطات الضبط الاداري اتخاذ التدابير والإجراءات كافة التي تكفل حماية البيئة من التلوث (25).

ثالثاً : السكينة العامة

وهي العنصر الثالث من عناصر النظام العام ، ويقصد به اتخاذ الاجراءات الكفيلة بالمحافظة على الهدوء العام ، ومنع مظاهر الإزعاج والمضايقات بشرط ان تتجاوز هذه المضايقات الحد المألوف الذي تفرضه الحياة داخل المجتمع ، وتكون على درجة من الجسامة تستدعي تدخل سلطات الضبط الاداري لمنعها(26) ، ومن أمثلة هذه المضايقات الضوضاء المقلقة لراحة الناس مثل الأصوات المنبعثة من أجهزة الراديو والتلفزيون ومكبرات الصوت ولعب كرة القدم في الاحياء السكنية ، او المضايقات التي قد يسببها المتسولون والباعة المتجولون في الطرق والاماكن العامة ودق أجراس الكنائس في أوقات متأخرة من الليل (27) .وقد ذهب رأي في الفقه المصري الى القول بانه "نتيجة للتقدم التكنولوجي أصبحت محاربة الضوضاء تتجاوز فكرة السكينة العامة ، بحيث أصبحت تتلاقى مع العناية بالصحة العامة والأمن العام"(28) ، ولقد أدى ذلك الى ان عنصر حسن النظام أصبح يشمل السكينة العامة ، وان كان من حيث الواقع يتميز حسن النظام عن السكينة العامة ، لان حسن النظام يعني عدم تعكير المظاهرات والتجمعات الخطرة لهدوء الدولة ، أما السكينة العامة فتعني عدم تعكير راحة المواطنين ، فالتجمعات الخطرة أصبحت الان تمس الامن العام ، كما انها تمس السكينة العامة في الدولة ،فعناصر النظام العام اصبحت متداخلة الى حد كبير (29). ومن قبيل المحافظة على السكينة العامة ان تعمل الادارة على تخصيص أماكن معينة للأسواق الكبرى او المنشآت الصناعية بعيداً عن المناطق السكنية وذلك من اجل المحافظة على الهدوء في هذه الأماكن (30). وتطبيقاً لذلك قضى مجلس الدولة الفرنسي في حكم له بمشروعية القرار الذي أصدره العمدة وألغى بمقتضاه سوقاً عمومياً يقام يوم الاثنين من كل أسبوع ، واستند العمدة في إصداره لهذا القرار الى ان المحافظة على السكينة العامة في الاقليم تقتضي إلغاء هذا السوق ، وذكر المجلس في حيثيات الحكم ان هذا القرار لا يشكل اعتداء على  حرية التجارة والصناعة كما انه لا ينطوي على أي تجاوز للسلطة (31). وتجدر الإشارة هنا الى ان المحافظة على السكينة العامة تعتبر مطلباً عزيز المنال في الدول غير المتقدمة حيث تتزايد معدلات الضوضاء فيها الى درجة عالية تؤثر بالضرورة في الصحة العامة وخاصة من الناحية النفسية والعصبية ، لان السلطات الادارية في الدول النامية لا تعتني بعنصر السكينة العامة(32) ، وإنما توجه كل اهتمامها وجهودها الى المحافظة على عنصر الامن العام بالرغم من ان عناصر النظام العام اصبحت متداخلة الى حد كبير ، ومن ثم فان عدم الاهتمام بعنصر السكينة العامة من جانب هذه السلطات يؤدي ولو بعد حين الى المساس بعنصر الامن العام او الصحة العامة وخاصة اذا اعتبرنا الضوضاء من قبيل تلوث البيئة فهو تلوث سمعي يتسلل الى الاذان فيصيبها بالضعف والصمم (33). ولقد أكدت منظمة الصحة العالمية في دراسة لها ان الضوضاء تصيب الانسان بالإرهاق النفسي والجسدي وتجعله عرضة للضغط والتوتر والقلق العصبي ، بل اكثر من ذلك فان للضوضاء آثارها الضارة البالغة بالأطفال واتجاههم الى نهج السلوك العدواني تجاه بعضهم البعض ، ولاسيما مع تقلص دور المدارس بل وانعدامه تجاه    تربية وتكوين الطلاب من الناحيتين النفسية والأخلاقية (34). ويلاحظ في هذا الصدد ان هناك أسباباً عديدة للضوضاء والضجيج منها افتقاد الحس الراقي وانخفاض مستوى الوعي لدى الافراد ومنها ايضا عدم اهتمام السلطة براحة المواطنين وسلامتهم بمقدار ما تهتم بسلامة رجالها وراحتهم ، هذا فضلاً عن أسباب أخرى ترجع الى المدنية الحديثة ، وما يتصل بها من تقدم تكنولوجي ونمو الحركة وكثافة السكان في المدن الكبرى (35) . وأخيراً قد يكون من أسباب الضوضاء انتشار الأمية وقلة الأماكن المخصصة للرياضة واللهو مما يجعل الشارع متنفساً وبديلاً للملاعب وأماكن اللهو وتجمعات الأصدقاء ، هذا بالإضافة الى بعض الاعراف والتقاليد التي تأخذ طابعاً دينياً كإقامة المآتم والأفراح في سرادقات عامة واستخدام مكبرات الصوت ، وما جرى عليه العرف في المدن الكبرى من مواكب السيارات لزفاف العروسين او إطلاق الأعيرة النارية ابتهاجاً بالمناسبات السعيدة (36) .

________________________

1- ينظر في هذا الموضوع : د.سليمان الطماوي : الوجيز في القانون الاداري-مصدر سابق –ص570 وما بعدها وايضا د.محمد فؤاد مهنا-مصدر سابق-ص633 وما بعدها ، د.توفيق شحاته-مصدر سابق-ص333 وما بعدها ، د. سامي جمال الدين – اللوائح الادارية وضمانة الرقابة عليها-منشأ المعارف ، الاسكندرية-ص308 وما بعدها ، د. عبد المجيد سليمان-مبادئ القانون الاداري المصري-دار الثقافة العربية-سنة النشر غير مذكورة-ص570 وما بعدها ، د. منيب محمد ربيع-رسالته السابقة-ص60 وما بعدها ، د. محمد شريف إسماعيل-رسالته السابقة-ص61 وما بعدها وايضا ينظر استاذنا د. ماهر صالح علاوي الجبوري – مبادئ القانون الاداري – مصدر سابق – ص76. وايضا ينظر  .

J.Moreau : theorie generale de la police Adm, ed 1967, P.32 ets, CHAPUS (RENE) : droit administratif generale, montchrestien, Tome 1, 9e-ed , 1995. P.616.

2- ينظر في ذلك :د.احمد عبد الرحمن شرف الدين – مبادئ القانون الاداري – مصدر سابق – ص108

3- ينظر في ذلك : د. فؤاد العطار-مصدر سابق-ص335 ، د.محمد حسنين عبد العال-مبادئ القانون الاداري-الكتاب الثاني (صور النشاط الاداري) –دار النشر غير مذكورة-ط 1992 –ص9-10.

وكذلك ينظر :    

TEITGEN (pierre-Henri):la poblice municipale:etude del, interpretation juris prudentielle des articles 91, 94 e97 de la loidu 5 A vril 1884, these Nancy 1934 p.36. Richer (Daniel), le mair et le police municipale, litce ed 1994, p.11, AUBERT (Jaques) et PETIT (raphael) la policie en france , service pupliaque berger le, vrault, 1981, p.49.

4- ينظر في ذلك : د.عبد المجيد سليمان و د.انس جعفر-القضاء الاداري –دون دار نشر –الطبعة الثالثة-1996-ص296 ، ود.محمد شريف اسماعيل-رسالته السابقة-ص62.

5- ينظر في ذلك :د.محمد محمد بدران – مضمون فكرة النظام العام – مصدر سابق – ص72-73.

6- ينظر في ذلك : د.محمد محمد بدران – مضمون فكرة النظام العام – مصر سابق – ص73.

7- ينظر لمزيد من التفاصيل اللواء بهاء الدين ابراهيم محمود – الشرطة والامن الداخلي في مصر القديمة – وزارة الثقافة المصرية – القاهرة – 1986 – ص3 . وايضا اللواء عبد العزيز علي – الامن العام ومقوماته – مجلة الامن العام – العدد 1 – ص8 . وكذلك صلاح مجاهد – المدخل لادارة الشرطة – من المقررات على الطلاب السنة الاولى- كلية الشرطة المصرية – 1976 –ص171.

8- ينظر في ذلك :C.E.22 Jan 1982 , association foyer de ski de found de crevaux rec, p.30.

9- ينظر في ذلك : C.E 3MARS 1993, s, a, carmag, rec, p.51-52..

10- ينظر في ذلك : C,E.3 MARS 1993, S.A.Carmag, rec, P.52.

11- ينظر د.عبد المجيد سليمان-مبادئ القانون الاداري المصري-مصدر سابق -ص571

12- ينظر في ذلك : استاذنا د. ماهر صالح علاوي الجبوري – مبادى القانون الاداري –مصدر سابق – ص77.

13- ينظر في ذلك : د. أحمد عبد الرحمن شرف الدين – مصدر سابق – ص108.

14- ينظر في ذلك :      C.E.14 Mars 1979, Auclair, Rec: P.112. وايضا ينظر : محمد مصطفى العقاربة –لوائح الضبط الاداري – دراسة مقارنة رسالة ماجستير – كلية الدراسات العليا – الجامعة الاردنية – 1992 – ص70.

15- ينظر في ذلك :C.E.28 November 1980 , communed ordres, Rec, P.449.

وايضا د. محمود ابو السعود حبيب – القانون الاداري – دار الثقافة الجامعية – جامعة عين شمس – القاهرة – 1991 – ص194 . وايضا د.احمد رسلان – القانون الاداري – دار النهضة العربية – القاهرة – 1993 – ص169. وكذلك عقيد عمر عدس – دور جهاز الشرطة في مواجهة الكوارث – مقال في مجلة الامن العام – القاهرة – العدد 77 – ص112.

16- ينظر في ذلك : د.محمد محمد بدران – مضمون فكرة النظام العام – مصدر سابق –ص79.

17- ينظر في ذلك : د. محمود ابو السعود حبيب – مصدر سابق – ص188.

18- ينظر في ذلك : P .Bernard : OP.Cit , P.22-23 

19- ينظر في ذلك : د. موسى بن جعفر حسن – مصدر سابق – ص34.

20- ينظر في ذلك : د.محمد شريف إسماعيل-رسالته السابقة-ص65.

21- ينظر في ذلك :د. ابراهيم رشيد العبادلة – مصدر سابق – ص116.

22- ينظر في ذلك : د. علي علي المصري – مصدر سابق – ص30.

23- ينظر على سبيل المثال : م4 –م11 من قانون رقم 106 لسنة 1996 في شأن تنظيم اعمال البناء او القوانين المعدلة له.

24- ينظرفي ذلك : P.Bernard : Op.Cit: P.23.

25- ينظر في ذلك : د. ماجد راغب الحلو: القانون الاداري-مصدر سابق-ص442.

26- ينظر في ذلك : د. داود الباز : حماية السكينة العامة –معالجة لمشكلة العصر في فرنسا ومصر- دراسة تأصيلية مقارنة في القانون الاداري البيئي والشريعة الاسلامية-دار النهضة العربية-1996-1997-ص128-135.

27- ينظر في ذلك : د. داود الباز : حماية السكينة العامة –ص128-135.

28- ينظر في ذلك :د.محمد احمد فتح الباب السيد – مصدر سابق – ص96.

29-ينظر في ذلك : د. داود الباز – المصدر السابق – ص130.

30- ينظر في ذلك :عقيد عمر عدس – مصدر سابق – ص55.

31- ينظر في ذلك :

               C.E. 5 Mai 1995’ S.yndicat des commer cants non sedentaires del, orne , Rec: P.191-192.

32- ينظر في ذلك :د. داود الباز – المصدر السابق – ص131.

33- ينظر في ذلك :د. داود الباز – المصدر السابق – ص132.

34- ينظر في ذلك :د. سامي جمال الدين-أصول القانون الاداري (نظرية العمل الاداري)-القاهرة – ط1 – مطابع الطوبجي التجارية – 1993 –ص157-158. وكذلك د. داود الباز – مصدر سابق – ص137.           

35- ينظر في ذلك :د. محمود عاطف البنا-الوسيط في القانون الاداري-مصدر سابق-ص359.

36- ينظر في ذلك :د.محمد محمد بدران : مضمون فكرة النظام العام-مصدر سابق-ص77-78 ، وكذلك د. داود الباز-مصدر سابق-ص166 وما بعدها.