تعد رقابة المشروعية التي تخضع لها القرارات الإدارية من أكثر الضمانات قوةً في حماية الحقوق والحريات بصفة عامة وحماية الضمانات التي أقرتها القواعد القانونية للموظف العام بصفة خاصة، لذلك كان واجباً على السلطة الإدارية احترام المبادئ والقواعد الأساسية التي تحكم مساءلته وردعه انضباطيا (1). ومن أهمها مبدأ (شرعية العقوبات الانضباطية)، وذلك بعدم فرض أي عقوبة بحق الموظف لم تقرر بنص قانوني صريح، علاوةً على وجوب اتباع الإدارة للإجراءات القانونية كافة قبل إيقاع العقوبة الانضباطية بحقه، والنأي عن الانحراف باستعمال السلطة بما يُسلط النظام الانضباطي سيفاً على رقاب الموظفين دون مسوغ قانوني، وإلا كان قرارها باطلاً وجديراً بالإلغاء (2).

لكن الواقع العملي قد كشف عن وجود نوع من العقوبات تفرضها السلطة الإدارية على الموظف دون اتباع الإجراءات القانونية التي نظمها المشرع بموجب نصوص قانون الانضباط، وذلك بغية الانتقام منه والمساس بحقوقه بأيسر التكاليف، وللتخلص من إجراءات التأديب المعقدة التي يستغرق اتخاذها وقتاً طويلاً، ولتجنب الإلغاء والآثار المترتبة عليه الذي قد تتعرض له قراراتها الإدارية عن الطعن بها امام القضاء الإداري، وتُدعى (بالعقوبات المُقنعة) (3) التي يُمثل فرضها اعتداء واضحاً وخُروجاً صارخاً على مبدأ الشرعية المذكور آنفاً.

وقد صيغت( للعقوبة المقنعة )تعاريف عدة على الصعيدين الفقهي والقضائي، ونجد أن أبرز التعاريف التي وضعها فقهاء وشراح القانون لتحديد مفهوم هذه العقوبة ما وصفها يكونها (إجراء مؤلم تتخذه الإدارة ضد الموظف المذنب، دون أن توجه إليه اتهاما معيناً) (4)، وكذلك بأنها (الإجراءات الإدارية التي تبتغي الإدارة من اتخاذها معاقبة الموظف لمخالفته واجبات وظيفته ومهام عمله بعقوبات غير تلك المنصوص عليها قانوناً، وتدل على انحراف الإدارة في استخدام صلاحيتها لغير الأهداف التي قصد القانون تحقيقها)(5).

ويُستنتج من التعريفين المذكورين أن غاية الإدارة تكمن في التستر على إجراء يستجمع صفات العقوبات الواردة في قائمة العقوبات الانضباطية ولكن دون اسباغ الوصف الحقيقي عليه، فضلاً عن  ما يكشف عنه التعريف الأخير من اقتران العنصر الموضوعي للعقوبة المقنعة المتمثل بآثارها التي تنصب في حرمان الموظف من بعض المزايا والحقوق الوظيفية بعنصر آخر شخصي يتجسد في نية الإدارة التي اتخذت القرار بفرض الجزاء المُستتر، إذ تفصح عن إرادتها الضمنية بالمساس بجانب من مركز الموظف والإضرار به(6) ، وهذا ما أكده أيضاً التعريف الذي وضعه القضاء الإداري في مصر للعقوبة المذكورة والمستخلص من حكم المحكمة الإدارية العليا بكونها (اتجاه نية الإدارة إلى عقاب الموظف، دون اتباع الإجراءات والأوضاع المقررة قانوناً لذلك، انحرافا بسلطتها في اتخاذ القرار لتحقيق الغرض المُستتر، مما يجعل قرارها مشوباً بعيب إساءة استعمال السلطة ومخالفاً للقانون)(7). فقد وضح التعريف المذكور وجه الطعن بالقرار الإداري المتضمن فرض الجزاء المقنع وذلك لما يشوبه من عيب (إساءة استعمال السلطة او الانحراف بها )وهو أحد العيوب التي تشوب القرارات الإدارية وتستدعي الطعن بها.

اما عن تطبيقات (العُقوبات المُقنعة ) في المجال الانضباطي التي ابتدعتها السلطة الإدارية خُروجاً على صور العقوبات المحددة حصراً ونوعاً بموجب النصوص القانونية للتشريعات الانضباطية فقد تعددت وتباينت حتى أصبحت ظاهرة شائعة في مجال الانضباط، ومن ثم تستدعي البحث بغية وضع الحلول اللازمة لمعالجتها (8)، إذ تتمثل أهم تطبيقاتها في الجانب العملي لاسيما في مصر والكويت والجزائر في (الإحالة على التقاعد المُسبق) (إلغاء الوظيفة  ) (الوقف الاحتياطي)، (تسريح الموظف لعدم الكفاءة المهنية) و (النقل الإجباري المقرر للمصلحة العامة) (9) ، ولكن يبقى الإجراء الأخير (النقل) هو المجال الخصب لتوقيع العقوبة المقنعة في أغلب البلدان ومنها العراق ويُعلل ذلك لما للسلطة الإدارية من اختصاص تقديري واسع في هذا المجال، مما تنهض معه إمكانية تعسفها باستعمال اختصاصها المذكور فتحيد عن غايتها في تحقيق المصلحة العامة (10).

ولما ذكر آنفاً فقد بسط القضاء الإداري رقابته الفعالة في مختلف البلدان على مشروعية القرارات الإدارية المتضمنة نقل الموظف العام، وذلك من أجل التأكد من سلامة الهدف الذي تتوخاه السلطة الإدارية من الإجراء المذكور الذي يجب أن ينصب في تحقيق المصلحة العامة بغية تلبية متطلبات العمل في المرفق العام ضماناً لاستمرار سير العمل فيه وانتظامه، ومن ثم يخرج القرار الإداري من نطاق المشروعية ويقضى بعدم مشروعيته عند ثبوت انحراف الإدارة باستعمال سلطتها نحو تحقيق غاية أخرى تتجسد بمعاقبة الموظف وحرمانه من الضمانات المقررة له قانوناً، مع أعطاء أسباب ظاهرية تتمثل بتحقيق المصلحة العامة فتخفي وراءها الهدف غير المشروع (11) ، ويتبع القضاء المذكور جملة من المعايير للكشف عن الغاية الحقيقية للإدارة والتي استقر في اغلب البلدان على الجمع بينها إذ يُكمل بعضها بعضاً، وتتمثل بكلُّ من معيار البحث عن نية (الإدارة من خلال البحث في الظروف والملابسات التي صدر قرار إجراء النقل خلالها، والوثائق التي جرى تبادلها بين الإدارة والموظف، وفيما إذا كانت هنالك إشكالات قائمة بينهما سبقت صدور القرار المذكور، وشكلية القرار من ناحية تسبيبه فضلاً عن معياري (جسامة الأثر المترتب على الإجراء ) و ( تحليل أسباب الأجراء) (12).

وتجدر الإشارة إلى أن بعض التشريعات الانضباطية قد تضمنت تحديد (النقل التلقائي التأديبي) بوصفه أحد صور العقوبات الانضباطية كالتشريع (الفرنسي) (الألماني)، و(الجزائري) فضلاً عن  كونه إجراء داخلياً تنظيمياً تستدعيه مصلحة المرفق العام أحياناً، لذلك يبرز دور الأسلوب المتبع في اتخاذه لتحديد طبيعته، فقد تلجأ السلطة الإدارية إلى فرض عقوبة مقررة قانوناً أو تتخذ أجراء تنظيمياً وتبتغي في الحالتين تحقيق أهداف لم تشرع العقوبة أو الإجراء المذكور لتحقيقها، فضلاً. عن امتناعها عن اتخاذ الإجراءات القانونية الملزمة فتكون الإدارة بصدد فرض عقوبة مقنعة (13).

ولا يفوتنا أن ننوه إلى ما يشهده الواقع العملي من قيام بعض اللجان التحقيقية بتضمين توصياتها فقرة تتعلق بنقل الموظف سواء أوصت بغلق التحقيق في المُخالفة الموجهة إليه أو بفرض أحدى العقوبات الانضباطية بحقه، مما يؤدي إلى الخروج عن الاختصاصات المقررة لها قانوناً في الحالة الأُولى، وفرض عقوبتين في الحالة الثانية إحداهما صريحة ومقررة قانوناً والأخرى مقنعة تؤدي إلى الحاق الضرر بالموظف معنوياً ومادياً، لاسيما إذا كانت طبيعة المهام الوظيفة المكلف بها بعد نقله تتباين كثيراً عن سابقتها سواء من ناحية الأعباء الملقاة على عاتقه أو من ناحية موقع المكان المخصص لأداء عمله سواء جرى النقل إلى جهة أخرى داخل الدائرة الحكومية نفسها أو خارجها.

ولدى الرجوع إلى أحكام قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام النافذ والقواعد الانضباطية الواردة في مشروع قانون الخدمة المدنية الاتحادي فقد لوحظ خلوهما من النص صراحةً على (حظر فرض العقوبات المُقنعة )، وللاعتبارات السابق ذكرها نرى ضرورة احتواء نصوص قانون الانضباط على حكم قانوني يتضمن الإشارة بصورة صريحة على حظر فرض العقوبات المقنعة كالنقل، وعدم جواز التوصية بنقل الموظف المخالف ضمن توصيات اللجنة التحقيقية، وذلك حماية للضمانات المقررة للموظف التي ينبغي مراعاتها باتخاذ الإجراءات الانضباطية كافة، ومنعاً لازدواج الجزاء المفروض بحقه من ناحية، ولمواجهة انحراف السلطة الإدارية باستعمال اختصاصها التقديري في مجال النقل من ناحية أخرى، ولاسيما مع تضاؤل القواعد القانونية التي يستوجب أن تحكم الاجراء المذكور وتضع الضوابط اللازمة لتنظيمه في التشريعات الوظيفية.

_____________

1-  مريم محمد المازمي و سيمون ،بدران نقل الموظف العام بين المصلحة العامة والجزاء التأديبي، بحث منشور في مجلة الشارقة للعلوم القانونية الصادرة عن كلية القانون - جامعة الشارقة، الامارات العربية المتحدة، المجلد 19، العدد 2، 2022، ص 316

2 - م.م.أحمد طالب حسين الجعيفري، العقوبات الوظيفية المقنعة التي تفرض على الموظف العام، بحث منشور في مجلة واسط للعلوم الإنسانية، المجلد 8، العدد 20، 2012، ص 348

3-  د. حسن محمد على البنان و وليد أمين طاهر العقوبات الانضباطية المقنعة (دراسة مقارنة)، بحث منشور في مجلة الرافدين للقانون المجلد 19 ، العدد 67، 2021، ص 390

4- د. سليمان محمد الطماوي، القضاء الاداري قضاء التأديب دراسة مقارنة – القسم الأول، دار الفكر العربي، القاهرة، 1987  ، ص 335.

5- د. عثمان سلمان غيلان العبودي، المرشد العملي في مهارات التحقيق الإداري، الطبعة الأولى، الناشر: صباح صادق جعفر الأنباري، بغداد ، 2008، ص (153، 154) .

6-  محمد ماجد ياقوت شرح القانون التأديبي للوظيفة العامة، ط1 دار الجامعة الجديدة الإسكندرية 2009   ص 581 .

7- حكم المحكمة الإدارية العليا في مصر في الطعن رقم (1141) لسنة 2 ق الصادر في 23 /6 / 1956، ، نقلاً . . أحمد طالب حسين الجعيفري، العقوبات الوظيفية المقنعة التي تفرض على الموظف العام، بحث منشور في مجلة واسط للعلوم الإنسانية، المجلد 8، العدد 20، 2012 ، ص 351

8- المُستشار جلال أحمد الأدغم، التأديب في ضوء قضاء محكمتي الطعن النقض - الإدارية العليا، ط1 دار الكتب القانونية مصر  2009  ص 30

9-  د بوادي مصطفى تطبيقات العقوبة المقنعة في المجال التأديبي، بحث منشور في مجلة القانون والمجتمع، جامعة أدرار الجزائر، 2014، ص (91، 96،99، 101،104) .

10- د. حسن محمد على البنان و وليد أمين طاهر العقوبات الانضباطية المقنعة (دراسة مقارنة)، بحث منشور في مجلة الرافدين للقانون المجلد 19 ، العدد 67، 2021 ص 405

11- د. عبد الله طلبه الرقابة القضائية على أعمال الإدارة، ط2، مديرية الكتب والمطبوعات الجامعية، سوريا، 1997، ص 146

12- مريم محمد المازمي و سيمون ،بدران نقل الموظف العام بين المصلحة العامة والجزاء التأديبي، بحث منشور في مجلة الشارقة للعلوم القانونية الصادرة عن كلية القانون - جامعة الشارقة، الامارات العربية المتحدة، المجلد 19، العدد 2، 2022 ، ص (312، 313، 315 )

13-  م.م. . أحمد طالب حسين الجعيفري، العقوبات الوظيفية المقنعة التي تفرض على الموظف العام، مرجع سابق، ص354