أن التحقيق الإداري يهدف إلى الكشف عن الحقيقة ، لذا نجد أن على اللجنة التحقيقية   التعرف على المخالفة المرتكبة ، وكشف حقيقتها وإيجاد الدليل المادي الملموس الكافي لثبوت المخالفة ، ويتم ذلك من خلال البحث والتحري عن أدلتها ، وهناك عدة قواعد واجراءات يجب على اللجنة أن تتبعها أثناء التحقيق ، وهي ما تعرف بقواعد التحقيق الإداري  ، ونقصد بقواعد التحقيق الإداري  هنا هي الدعائم أو الركائز التي يقوم عليها التحقيق الإداري ليكون تحقيقا سليما وغنيا بالضمانات التي يضمنها القانون، وهي  ضمانات عدة التي يستند إليها التحقيق ، ومنها على سبيل المثال ( الكتابة، والتسبيب، والتفتيش، والابتعاد عن الضغط والإكراه ، والحيدة و احترام كرامة الموظف و شرعية العقوبة ، و وحدة الجزاء والتناسب بين المخالفة والعقوبة) ونظرا لضيق المجال سنكتفي فقط ببحث أهم قواعد التحقيق ، وهي الكتابة ، والتسبيب ، والحيدة .

وعليه سنقوم ببحث هذه القواعد من خلال الآتي :

أولا: السلطة المختصة في إجراء التحقيق الإداري

ثانيا: قواعد التحقيق الإداري

ثالثا: المركز القانوني للموظف أثناء التحقيق ( سحب اليد)

اولا : السلطة المختصة بالتحقيق الإداري:

 مع أن قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم 14 لسنة 1991 العراقي لم يحدد الجهة التي تتولى إحالة الموظف إلى التحقيق (1) . إلا أنه حدد الجهة التي تقوم بتشكيل الجهة التحقيقية والتي تقوم بالتحقيق أيضا إذ نصت المادة العاشرة منه في الفقرة الأولى منه (على الوزير أو رئيس الدائرة تأليف لجنة تحقيقية من رئيس وعضوين من ذوي الخبرة على أن يكون أحدهم حاصلا على شهادة جامعية أولية في القانون) مما يعني من النص أعلاه أن سلطة الاحالة هي نفسها التي تشكل اللجنة القانونية، وهي إما الوزير أو رئيس الدائرة أو رئيس الدائرة غير المرتبطة بوزارة (2).

وتجدر الاشارة من الفقرة أعلاه أنها لم تبين الكيفية التي تتم فيها جلسات التحقيق في حين أن قانون 1936 الملغى كان ينص على أن تكون سرية ، كما أن القانون  الحالي لم ينص على إحضار ممثل الادعاء العام في جلسات التحقيق عكس ما كان ينص عليه القانون الملغي.(3) أما في مصر فأن السلطة التي تتولى التحقيق هي اما السلطة الرئاسية أو النيابة العامة ، ولاحتمال التعارض بينهما ولتجنب ازدواجية التحقيق غلب المشرع المصري في المادة 79 من قانون العامليين لسنة 1978 التحقيق التي تقوم به النيابة العامة على التحقيق التي تقوم به السلطة الرئاسية وذلك لحيدته في حالة التعارض بينهما (4).

أما في فرنسا تختلف السلطة التي تتولى التحقيق باختلاف مركز الموظف الذي يجري مع التحقيق، فأن الوزير هو المسؤول الأول عن وزارته، وبالتالي هو المختص بالتحقيق مع أي موظف وله الحق في تفويض أحد موظفيه بالتحقيق (5).

أما بخصوص التحقيق مع بعض الموظفين كالقضاة والتدريسين في الجامعات ، فقد أوكل التحقيق معهم إلى مجالس تأديب خاصة بهم ، وبالتالي فأن هذه المجالس هي  التي تتولى التحقيق معهم (6).

ثانيا: قواعد التحقيق الإداري:( الكتابة ، والتسبيب ،والحيدة  ).

كما بينا أن قواعد التحقيق الإداري عديدة وكثيرة ولقصر المجال سنبحث بعضها بصورة موجزة وذلك على النحو الآتي :

أ‌- الكتابة:

من القواعد المهمة التي تنظم التحقيق هي كتابته ونقصد بكتابته هنا هو أن يتم تحرير وتدوين جميع إجراءات التحقيق مع الموظف المراد اقصاءه (7) . والكتابة تعتبر من أقوى أدلة الاثبات وأكثرها استعمالا وتحظى أهمية التحقيق بأهمية خاصة ومهمة سواء أكان بالنسبة للموظف ام الإدارة ، لأنها تضفي على التحقيق الصفة الرسمية فضلا عن دورها  في الحفاظ على  إجراءات التحقيق كافة  من التشويه والتحريف  ، وكذلك تثبت جميع الوقائع والشهادات والإفادات التي  تم الاستماع إليها،  والتي لا يمكن الاحتفاظ بها إلا من خلال الكتابة وتعتبر الكتابة من الإجراءات الشكلية والتي يترتب على مخالفتها بطلان الجزاء الذي فرض على الموظف (8) وبالرجوع إلى قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم 14لسنة 1991 العراقي فقد نص على ضرورة إجراء التحقيق كتابة  من خلال الفقرة الثالثة من المادة العاشرة (9).

أما في مصر فقد اعتبر المشرع المصري أن كتابة التحقيق هو من القواعد الأساسية المتعلقة بالنظام العام  لورودها في نص ملزم ،وهو نص المادة 79 من قانون العاملين المدنيين لسنة 1978 والتي نصت أنه ((لا يجوز توقيع الجزاء على العامل الا بعد التحقيق معه كتابة )) (10).

وكذلك نص عليه في قانون العاملين بالقطاع العام رقم 48 لسنة 1978 (11).

ب : التسبيب :

ونقصد بالتسبيب في هذا المجال هو إيراد المبررات والأسباب والمسوغات القانونية التي بني عليها قرار فرض العقوبة الانضباطية على الموظف ،(12) ويعتبر التسبيب من الضمانات المهمة في كل مسألة تأديبية . كما يعرف التسبيب إيراد الحجج الواقعية والقانونية التي يبني عليها قرار العقوبة والذي يستخلص من وقائع الدعوى وظروفها وملابساتها ، ويختلف تسبيب القرار عن سببه رغم اتحادهما في الاشتقاق اللغوي  (13).

وقد نص المشرع  العراقي على التسبيب من خلال نص الفقرة الثانية من المادة العاشرة من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم 14 لسنة 1991 والتي نصت ((تحرر أي اللجنة التحقيقية محضراً  تثبت فيه ما اتخذته من إجراءات وما سمعته من أقوال مع توصياتها المسببة)) يتبين من النص أعلاه أن التسبيب هو للتوصية المقترحة لا للقرار النهائي والذي يجب أن يكون مسببا ، والتسبيب هو أمر لابد منه حتى في حالة غياب النص عليه قانونا ،لأنه يعتبر من المبادئ العامة للقانون (14).

أما في مصر فقد نص المشرع على التسبيب صراحة من خلال نص المادة 79 من قانون العاملين المدنيين لسنة 1978، وكذلك المادة 81 من قانون العاملين في القطاع العام رقم  48 من قانون 1978 ، وكذلك في نص المادة 28 من القانون رقم 117 لسنة 1958 والخاص بإعادة تنظيم النيابة الادارية والمحاكمات التأديبية  على أن تصدر الأحكام مسببة (15).

اما في فرنسا  فقد نص المشرع على التسبيب في قوانين التوظيف ، وقد اشترط في القانون رقم (634 ) والصادر في 13/7/1983 أن يكون الرأي والقرار الصادر بالعقوبة مسببين (16).

ج : الحيدة في التحقيق :

من الضمانات الأساسية التي تجب كفالتها في كل مرحلة التحقيق،  هو ضمان حيدة الجهة التي تتولى التحقيق حتى يطمئن الموظف المتهم من نزاهة وعدالة الذي يحاكمه ، وهذه من القواعد المستقرة في الضمير الانساني ولا تحتاج إلى نص يقررها.(17) ومن أبرز صور الحيدة في التحقيق هو ضرورة أن تتخلى السلطة التحقيقية عن الاعتبارات التي تخل بحيادتها ، كالاعتبارات الوظيفية والشخصية  التي تجعل من عملها غير  متجرد من اعتبارات العدالة وانحرافها عن مسارها الصحيح ، كما أن الحيدة لها اساسان تقوم عليها وهما :

أ – الجانب الشكلي : الذي يتعلق بشكل السلطة أو الجهة التي تتولى التحقيق ولا بد من وجود فصل تام   ومطلق ما بين سلطة الاتهام والسلطة التي تنطق بالحكم .

ب- الجانب الموضوعي: أي ما يخص المحقق وصفاته التي يجب ان تتوفر فيه وهي تتعلق  بصفات شخصية وموضوعية ووظيفية تجعله محايدة في التحقيق (18).

وبالرجوع إلى قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم 14 لسنة 1991 فأنه لم يشر أو ينص على ضمانه الحيدة ، إلا أن ذلك لا يمنع من تطبيق القواعد الإجرائية الواردة في قانون المرافعات المدنية العراقي بشأن رد القضاة وتنحيهم (19). وعليه يجوز للموظف المتهم أن يرد أي عضو في اللجنة التحقيقية متى توافرت الخصومة أو منافسه معه، كما  أنه يجوز لأي عضو في اللجنة التحقيقية أن يطلب تنحيه متى توافرت أسباب التنحي مثل وجود صلة شخصية أو مصلحة بينه وبين الموظف المحال إلى التحقيق (20).

ثالثا : المركز القانوني للموظف أثناء التحقيق ((سحب اليد)):

 يعرف سحب اليد أنه إبعاد الموظف عن عمله جبراً وبصورة مؤقته، وذلك لدواعي التحقيق أو المصلحة العامة أو بسبب توقيفه من جهة ذات اختصاص، وهو إجراء  تتخذه الإدارة إذا تبين لها أن بقاء الموظف يضر بالمصلحة العامة (21).

يتبين لنا من هذا المفهوم أن سحب اليد هو ليس بعقوبة تأديبية ، وإنما هو إجراء وقائي يهدف إلى حماية مجريات التحقيق مما قد يعتريه من مؤثرات (22).

 وبالرجوع إلى قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم 14 لسنة 1991 العراقي فقد نص على سحب اليد ، وهو على نوعين وجوبي في حالة  إذا تم توقيف الموظف من جهة ذات اختصاص فعلى دائرته أن تسحب يده من العمل  لمدة توقيفه، مما يعني أنه ليس محدداً بمدة، وهذا ما نصت عليه المادة (16) من القانون أعلاه في حين أن سحب اليد الجوازي يكون متروكا أمره للوزير أو رئيس الدائرة متى ما تبين لهم أن بقاء الموظف في الوظيفة مضر بالمصلحة العامة، ويكون لمدة (60) يوما استنادا الى احكام المادة (17) من القانون أعلاه ، ويتقاضى الموظف مسحوب اليد نصف راتبه خلال مدة سحب اليد (23).

على الرغم من عدم النص على سحب اليد في المادة 62 من قانون الخدمة العراقي رقم 24 لسنة 1960 المعدل الذي عالجت موضوعنا الإقصاء إلا أننا نرى من خلال ماجرت عليه أحكام وقرارات مجلس الانضباط العام لابد من سحب اليد الوجوبي للموظف الذي يتم التحقيق معه والمتهم بعدم توفر شروط التعيين فيه ، لأنه باعتقادنا ان بقاءه في الوظيفة أثناء التحقيق يضر بالمصلحة العامة .

 كل ما تقدم لنا في موضوع ضمانات الموظف السابقة على جزاء الإقصاء فأنه نجد أن قانون الخدمة المدنية في العراق رقم 24 لسنة 1960  عالج موضوع اقصاء الموظف في المادة (62) منه ، إلا أن هذه المادة كانت مشوبة بعدة عيوب وغموض  لأنها لم تحدد ماهي الضمانات أو الإجراءات التي يجب اتباعها قبل الإقصاء ، وهذا يعد نقصا يجب على مشرعنا تلافيه، وأن يبين ماهي الآلية التي يجب تتبع قبل الإقصاء .

وعليه الذي يستبان من هذا القانون أنه ترك ذلك الأمر، إلى قانون انضباط موظفي الدولة، وهذا ما يشير إليه الواقع العملي والمتبع في جميع دوائر الدولة ، وبغض النظر عما إذا كان قرار التعيين هو مشروع أو غير مشروع ، وبالتالي تسري عليه جميع الأحكام  التي تسري على الموظفين الآخرين ولاسيما ما يتعلق بضمانات التحقيق  ، وعليه تسري عليه أحكام التحقيق الإداري وضمانة المواجهة طالما لم يتم اقصاءه بعد .

____________

1- ينظر: د. عمار عباس الحسيني ، دليل الموظف والادارة في التحقيق الاداري واجراءاته ، بغداد ، مكتبة السنهوري ، 2014 ،ص43.

2- ينظر: المادة 19 من قانون الملغي لعام 1936 لم تشترط  أن يكون احد أعضاء الجنة التحقيقية هو رجل قانوني.

3- ينظر : أحمد محمود أحمد الربيعي ، التحقيق الإداري في الوظيفة العامة ، رسالة ماجستير مقدمة إلى كلية القانون ، جامعة الموصل، 2003 ، ص43 و44 و45.

4- ينظر : عدنان عاجل عبيد ، ضمانات الموظف السابقة لفرض العقوبة ، رسالة ماجستير مقدمة إلى كلية القانون ، جامعة النهرين ، 2002 ،ص126.

5- ينظر: نوفان العقيل العجارمة ، سلطة التأديب الموظف العام ، دراسة مقارنة ، الكتاب الاول ، ط1، عمان دار الثقافة للنشر والتوزيع ،2007،ص180.

6- ينظر: نوفان العقيل العجارمة ، سلطة التأديب الموظف العام ، دراسة مقارنة ، الكتاب الاول ، ط1، عمان دار الثقافة للنشر والتوزيع ،2007، ص193 و194.

7- ينظر:  د. عمار عباس الحسيني، مرجع سابق،ص20و21.

8- ينظر: أحمد محمود أحمد الربيعي ، التحقيق الإداري في الوظيفة العامة ، رسالة ماجستير مقدمة إلى كلية القانون ، جامعة الموصل، 2003  ، ص96.

9- نصت الفقرة الثالثة من المادة العاشرة من القانون أعلاه مرتين على الكتابة من خلال ((تتولى اللجنة التحقيق تحريرياً مع الموظف المحال  اليها)) وكذلك من خلال ((وتحرر أي اللجنة محضرا تثبت  فيه ما اتخذته من إجراءات وما سمعته من أقوال))

10- ينظر: د. سليمان الطماوي ، قضاء التأديب ، مرجع سابق، ص 531.وكذلك د. عبد العظيم عبد السلام عبد الحميد، تأديب الموظف العام في مصر، جزء2،دار النهضة العربية ،القاهرة،2000 ، ص506.

11- ينظر: المادة 81 من قانون العاملين في القطاع العام رقم 48 لسنة 1978. .

12- ينظر: د. عمار عباس الحسيني، مرجع سابق، ص22.

13- ثمة فرق جوهري بين التسبيب قرار وسببه فالتسبيب هو قيام الإدارة ببيان مبررات اصداره ، أما السبب فأنه يتمثل في الحالة الواقعية والقانونية التي دفعت الإدارة لإصدار قرارها كما أن التسبيب هو لاحق عن القرار عكس السبب فهو سابق، نقلا عن د. عبد العزيز عبد المنعم خليفة ، الموسوعة الإدارية الشاملة ، الجزء الثاني، ضمانات تأديب الموظف العام ، منشاة المعارف ، الاسكندرية ، بلا تاريخ  ، ص239.

14- ينظر: أحمد محمود أحمد الربيعي ، التحقيق الإداري في الوظيفة العامة ، رسالة ماجستير مقدمة إلى كلية القانون ، جامعة الموصل، 2003 ، ص100

15- ينظر: نواف كنعان  تسبيب القرار التأديبي  كضمانة أساسية  في الضمانات التأديبية ، بحث منشور في مجلة مؤتة للبحوث والدراسات ، المجلد السابع، العدد السادس ،1992، ص133.

16- ينظر : د. عبد الفتاح حسن، التأديب في الوظيفة العامة ، دار النهضة العربية ، القاهرة، 1964،ص 248.

17- ينظر: د. نوفان العقيل العجارمة ، سلطة التأديب الموظف العام ، دراسة مقارنة ، الكتاب الاول ، ط1، عمان دار الثقافة للنشر والتوزيع ،2007 ،ص207. د. عبد الفتاح حسن ، التأديب في الوظيفة العامة ، دار النهضة العربية ، القاهرة ، 1964 ، ص 249.

18- ينظر: أحمد محمود أحمد الربيعي، مرجع سابق ، ص106.

19- ينظر: الى المواد (( 91- 97)) من قانون المرافعات المدنية العراقي الذي نظم احكام رد القضاة.

20- ينظر: د. عمار عباس الحسيني، مرجع سابق، ص23.

21- ينظر: د. عمار عباس الحسيني ، مرجع سابق، ص164 .

22- استخدم المشرع المصري والفرنسي هذا المصطلح (وقف العمل )على عكس المشرع العراقي الذي استخدم مصطلح سحب اليد في قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم 14 لسنة 1991. نقلا عن عدنان عاجل عبيد ، ضمانات الموظف السابقة لفرض العقوبة ، رسالة ماجستير مقدمة إلى كلية القانون ، جامعة النهرين ، 2002، ص133.

23-  ينظر: إلى المواد ( 16-17-18-19) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام في العراق رقم 14 لسنة 1991.