كانت الطبيعة القانونية لعقود الصلح التي تبرمها الإدارة في فرنسا غير واضحة المعالم من خضوعها للقضاء الإداري، إذ جرت العادة ولمدة طويلة على أن يكون شكل معاملات الصلح الذي يبرمه الأشخاص العامة من عقود القانون الخاص تخضع لاختصاص القاضي العادي، ففي دراسة أعدها مجلس الدولة الفرنسي بعنوان (حل المنازعات بطريقة مختلفة ) أوضح فيه " إن الصلح عقد مدني، دون استثناء ومنازعاته تخضع لإحكام القضاء العادي (1)، وبعد سنتين من هذه الدراسة صدر التعميم الصادر من الوزير الأول والخاص بشأن تطوير استخدام الصلح لتسوية النزاعات وديا ) الذي أوضح فيه (( إن عقود أبرام الصلح في الأصل تخضع لإحكام القانون الخاص لكن لطالما إن المنازعة التي انتهت عن طريق الصلح أدت أو كانت من الممكن أن تؤدي إلى وجود دعوى تخضع لاختصاص القضاء الإداري ، فإن هذا الصلح يأخذ طابع العقود الخاضعة للقانون العام )) (2) ، ومع تقرير مجلس الدولة الفرنسي بشأن تكييف عقد الصلح إلا أنه كان هناك استثناء من خضوع المنازعات المتعلقة بعقود الأشغال العامة لإحكام القضاء العادي، دأبت التشريعات الفرنسية بعد الثورة الفرنسية على أن المنازعات المتعلقة في مسائل الأشغال العامة تخضع لاختصاص القاضي الإداري فقط،  يقع في اختصاص الأخير المسائل المتعلقة بتفسير محتوى العقد أو تقييم انتظامه، أو لتسوية المنازعات المتعلقة بتنفيذه (3).

وضع مجلس الدولة الفرنسي بعد الدراسة التي أعدها عام 1993 مجموعة من المعايير محاولة منه في تكييف عقد الصلح بأنه إداري قبل أن يصدر رأيه بشكل نهائي، فمن هذه المعايير:-

1- إلا يكون هناك نص تشريعي خاص يجيز عرض عقد الصلح على القضاء العادي (4) .

2- أن يتم تحديد الطبيعة القضائية لعقد الصلح من خلال موضوعها المباشر، فإذا كان متصلاً بالمرفق العام عد عقداً يخضع لاختصاص القضاء الإداري ((5).

3- أن يكون الغرض من إبرام الصلح الإداري هو تقديم خدمة عامة للجمهور، فمتى ما كانت الغاية من الصلح هو استمرار عمل المرفق العام وضمان ديمومته دون توقف أجاز للإدارة إبرام الصلح (6).

وأنهى مجلس الدولة الفرنسي الجدل الحاصل حول تكييف عقد الصلح، إذ أصدر حكما في (2002/12/6) أكد فيه وبوضوح على " اختصاص القاضي الإداري بالنظر في المنازعات المتعلقة بالصلح، والتي تهدف إلى تسوية المنازعات القائمة أو تجنب المنازعات التي يختص القاضي الإداري بالحكم فيها (7) " ، وفي السياق ذاته أوضحت محكمة التنازع في حكم لها " إن عقد الصلح المبرم من أي شخص معنوي من أشخاص القانون العام من إذا لمبدأ عقد ذا طبيعة مدنية، إلا إذا تضمن العقد صلاحية الإدارة بممارسة امتيازات السلطة العامة، أو أدى إلى إشراك المتعاقد في تنفيذ احدى مهام المرفق العام، أو من المنازعات التي يكون فيها بشكل واضح خضوعها لاختصاص القاضي الإداري بشكل أساسي (8).

مما تقدم حدد الاجتهاد القضائي الفرنسي موقفه من تكييف عقد الصلح بعد تردد بشأن اختصاص القضاء الإداري بنظره، إذ نرى إنه كان على صواب في إدراجه تحت اختصاص القاضي الإداري؛ لما تتمتع بها الإدارة من صلاحيات وامتيازات غير قابلة للتجاهل.

أما عن القضاء الإداري المصري فلم يبين موقفه صراحة من طبيعة عقد الصلح الذي تبرمه الإدارة ، إلا أن هناك كثيراً من الدعاوي التي نظرت بها المحكمة الإدارية العليا المصرية بشأن عقد الصلح، والتي تمثل أحد أطرافه جهة إدارية، فمن بين الأحكام التي أصدرتها " إذا كان ثابت من استظهار الأوراق ما يقطع في تلاقي إرادتي طرفي الدعوى أثناء نظرها أمام محكمة القضاء الإداري في حسم النزاع صلحاً وذلك بنزول كلا منهما على وجه التقابل عن جزء من ادعائه بأن تنازلت الجهة الإدارية عن تمسكها ، وتنازل المتعهد عن دعواه والفوائد المطالب بها ، لا يجوز لأي من الطرفين أن يمضي في دعواه ..." (9) ، مما يدل وفق لما تقدم على أن عقود الصلح التي تنظرها المحاكم الإدارية المصرية تكييف بأنها عقود إدارية يختص بنظرها القاضي الإداري دون المدني (10).

أما على صعيد القضاء الإداري العراقي لم نجد لمجلس الدولة حكمًا صريحًا على أن عقود الصلح المبرمة من جانب الإدارة تخضع لولاية القضاء الإداري بل العكس تخضع لولاية القضاء العادي، ومن ذلك حكم المحكمة الإدارية العليا بالنظر في الطعن التمييزي المعروض أمامها على أن " لا تختص محكمة القضاء الإداري بالمنازعات العقدية بل يقتصر عملها على النظر بالفصل في صحة الأوامر والقرارات الإدارية الفردية والتنظيمية  ... (11)، ويرجع السبب في ذلك من وجهة نظر الباحث إلى عدم وجود النصوص القانونية التي تلزم عرض العقود الإدارية أمام المحاكم الإدارية . أما فيما يخص تعليمات تنفيذ العقود الحكومية الصادرة من وزارة التخطيط أو الوثائق القياسية الصادرة منها لم تشر إلى موقف صريح بشأن اللجوء إلى الصلح ، بل عمدت اللجوء إلى إدراج وسيلة التوفيق وهي ما تكون أقرب إلى الصلح من تشكيل لجنة بين الطرفين لحل النزاع وديا (12) ، وهناك من التطبيقات العملية التي تؤكد لنا بإدراج العقود الحكومية لاسيما في عقود المقاولة بنود تتضمن اللجوء إلى التسوية الودية في حال الاختلاف ، وفي حال عدم التوصل إلى اتفاق تكون المحاكم المدنية هي المختصة بالنظر في النزاع القضائي (13) ، كما هناك من القرارات القضائية التي حسمتها المحاكم المدنية بطريق الصلح بين جهتين تمثل أحدهما الشخص العام (14).

وبهذا يتضح لنا إن المنازعات التي تكون الإدارة طرفاً فيها بالعراق يكون القضاء العادي هو المختص بنظرها بما فيها النظر في مسائل الصلح التي يبرهما الطرفان المتخاصمان أمامها، ولا نتفق مع هذا التوجه التشريعي ونرى أهمية تعديل قانون مجلس الدولة وإسناد مهمة النظر بالمنازعات الناشئة عن العقود الإدارية إلى محكمة القضاء الإداري؛ كونها الأقرب إلى الإدارة ومنازعاتها والأقدر على مراعاة طبيعة الخصومة الإدارية.

_____________

1- دراسة أجراها قسم التقارير في مجلس الدولة الفرنسي والمؤرخ في (1993/2/4) ، والمنشور على الرابط الآتي:

https://ulysse.univ-lorraine.fr/discovery/fulldisplay

تاريخ الزيارة 2022/3/11 مشار إليه أيضاً .د. من منصور محمد أحمد الصلح في القانون الإداري، دار النهضة العربية للنشر والتوزيع، بدون سنة طبع  ، ص25.

2- التعميم الدوري الصادر من الوزير الأول المؤرخ في (1995/2/6) ينظر الملحق رقم (1) من الرسالة.

3-  Anne laure ponsardsous, la transaction administration, these pour le doctorate drort, ecole doctorale de droit et de sciences politiques, universite paris quest Nanterre al defense ,2015. p.87.

4- A. noury, les alternatives au règlement par les juridictions étatiques des litiges intéressant l'administration, étude Faculté de droit de Lille-CNRS, 2006, p.94

5- د مهند مختار نوح، الصلح كوسيلة لحل المنازعات الإدارية، بحث منشور في المجلة الدولية للقانون، جامعة قطر، بدون مجلد أو عدد، 2017 ، ص31

6- Anne Laure Ponsardsous, la Transaction Administration, op.cit. p.89.

7- حكم مجلس الدولة الفرنسي في قضية CDI 2000 – DE L’HAY-LES-ROSES الصادر في (2002/12/6) والمتعلق بشأن الموافقة على عقود الصلح بالنسبة للنقابات العامة، والمنشور على قاعدة التشريعات الوطنية عبر الرابط الآتي:

تاريخ الزيارة 2022/3/11

https://www-legifrance-gouv-fr                                          

8- أصدرت محكمة التنازع الفرنسية في الدعوى رقم (3600) الواقعة بين بلدية  (Briancon وشركة Semitub و (mr.x-Briançon Bus) الصادرة في 2007/6/18)، والتي تتلخص وقائعها برفع السيد X وشركة Bus Briançon قضايا عديدة على رئيس البلدية وشركة Semitub أمام المحاكم الإدارية بشأن الأخلال بتنفيذ عقد الصلح المبرم بينهما دون أن يكون هنالك استجابة من المحاكم الإدارية التى تحفظت على اختصاصها، مما دفع محكمة التنازع بوضع حد للإجراءات العديدة التي رفعتها شركة  Briancon Bus والسيد X عقب قرار رئيس البلدية بوضع خطين من ركاب نقل العام في الخدمة خلافاً لعقد الصلح المبرم بين الطرفان في (1992/12/15) مما أصدرت اجتهادها باختصاص القضاء الإداري بشروط عدة. ينظر الملحق رقم (4) من الرسالة.

9- الطعن - رقم (920) لسنة 14 قضائية، الصادرة في تاريخ 1976/1/24 ، المستشار - حمدي ياسين عكاشة، موسوعة المرافعات الإدارية والأثبات في قضاء مجلس الدولة - الجزء الثالث منشأة المعارف للنشر والتوزيع، الإسكندرية 2010 ، ص933.

10- فضلاً عن ذلك هناك من الأسانيد القانونية التي أحسن المشرع المصري في إدراجها التي تدل على اختصاص الهيئات القضائية الإدارية بإمكانية تسوية النزاع صلحاً، إذ نصت المادة (196) من الدستور المصري لسنة 2014 علي " قضايا الدولة هيئة قضائية مستقلة، تنوب عن الدولة فيما يرفع منها أو عليها من دعاوي، وفي اقتراح تسويتها وديا في أي مرحلة من مراحل التقاضي ..." ، كما ونصت المادة (28) من قانون مجلس الدولة رقم (47) لسنة 1972 على " لمفوض الدولة أن يعرض على الطرفين تسوية النزاع على أساس المبادئ القانونية التي تبت عليها قضاء المحكمة الإدارية العليا في خلال أجل يحدده فإن تمت التسوية أثبت في محضر يوقع من الخصوم أو وكلائهم.....

11- الطعن - رقم (804/ قضاء إداري تمييز / 2018 الصادر 2019/1/28، والمنشور في مجموعة قرارات وفتاوي مجلس الدولة لعام 2019، ص606

12- أوضحت المادة (8/ أولاً) من تعليمات تنفيذ العقود الحكومية رقم (2) لسنة 2014 على إمكانية تسوية النزاعات الناشئة بعد إبرام العقد وديا بدلاً من اللجوء إلى القضاء، إذ نصت المادة " يتم تسوية المنازعات بعد توقيع العقد بالتوافق ودياً، ويكون من خلال تشكيل لجنة مشتركة بين طرفي النزاع المتمثلين بجهة التعاقد والمتعاقد معها وفق أحكام القانون والتعليمات المعنية وبنود العقد ويعد محضر بذلك الاتفاق بين الطرفين يصادق عليه من رئيس جهة التعاقد"، وعملاً بهذه المادة أوضحت وثائق العطاء النموذجية للمناقصات التنافسية العامة لعقود تصميم وتنفيذ الأشغال العامة في الفقرة (20 – 2) من الوثيقة آلية فض النزاع وديًا من خلال تعيين مجلس لفض الخلافات ، إذ نصت الفقرة " يتم إحالة الخلافات إلى مجلس فض الخلافات لإصدار قرار بها وفقاً لأحكام الفقرة (20) ويتعين على الطرفين أن يقوما بتسمية أعضاء المجلس بصورة مشتركة خلال 28 يوما من أشعار أحد الطرفين للطرف الأخر بأنه سيلجأ إلى تقديم شكواه إلى مجلس فض النزاعات عملا بأحكام الفقرة (420) من الوثيقة .. ص 163. كما وأوضحت الوثيقة في الفقرة (520) في حال عدم رضا أحد الأطراف لما توصل إليه المجلس جاز للأطراف أن يتفقا بصورة مباشرة على تسوية الخلاف بشكل ودي بما فيه من إمكانية تسوية النزاع ،صلحاً، إذ نصت الفقرة " إذا صدر أشعار بعدم الرضا إعمالاً للفقرة (2-4)، فأنه يتعين على الطرفين محاولة تسوية الخلاف بشكل ودي قبل المباشرة بإجراءات التحكيم..." ص165.

13- أنشئ عقد مقاولة في قسم التعاقدات - مديرية العقود الحكومية - محافظة بابل بين طرف يمثل الشخص العام، وهو محافظ بابل أضافة إلى وظيفته، وبين شركة مقاولات تنتمي إلى القطاع الخاص بشأن أنشاء وتعبيد الطريق الرابط بين محافظتي بابل وكربلاء، بأمر الإحالة رقم (3226) ، في تاريخ 2013/4/28، إذ تضمنت البند 37 من العقد على " في حالة نشوب خلاف بين الطرفين يتم حله وديا وفي حالة عدم التوصل إلى اتفاق تكون محكمة البداءة هي ا المختصة بالنظر في النزاع القضائي " (غير منشور).

14- حكم محكمة بداءة الحلة - رقم (20/ مدنية /2017) الصادر في تاريخ 2017/12/18، والخاص بتسوية النزاع أ بين بلدية الحلة، وإحدى شركات القطاع الخاص بموضوع المنازعة الناشئة عن تأجير إحدى القطع العائدة إلى البلدية. (غير منشور)