من خصائص الفساد الإداري استغلال الموظف العام سلطته لمصلحته الخاصة
المؤلف:
صباح عبد الكاظم شبيب الساعدي
المصدر:
دور السلطات العامة في مكافحة ظاهرة الفساد الإداري في العراق
الجزء والصفحة:
ص 70-75
2025-10-28
48
من خلال التعريفات التي مرت بنا يتبين لنا ان الفساد الإداري يرتكب من قبل موظف عام مستغلاً سلطته لمصلحته الخاصة، وهذا لا يعني أن الأفراد من غير الموظفين لا يرتكبون جرائم فساد إداري، ولكن لا بد أن يكون أحد الأطراف موظفاً وإلا لما قيل فساد إداري بل جريمة عادية (1) . لأن كلمة الفساد تعني (النخر أو التعفن) من داخل الجسم، لذلك يعتبر فعل الموظف المخالف للقانون والقيم الاخلاقية (تعفناً) في جسم الإدارة أو كما يسميه البعض (الجيوب العفنة Rotten Pockets ) (2) لذلك فجرائم الرشوة والاختلاس واستغلال الوظيفة هي جرائم مخلة بواجبات الوظيفة العامة، وهي من صور الفساد الإداري - كما سيأتي بيانه في المبحث القادم، ولأجل تحديد الموظف العام وبيان سلطته نعرف الموظف العام.
أولاً: تعريف الموظف العام:
يطلق على عمال الإدارة في أغلب الدول ( الموظفون العموميون) ولكن النظام القانوني الذي يحكم العلاقة التي تربطهم بالدولة تختلف من دولة الى أخرى، فبعض الدول تأخذ بمبدأ وحدة النظام القانوني الذي يسري على كافة الموظفين مع بعض الاستثناءات التي يراها المشرع ضرورية بطبيعة بعض الوظائف، ودول أخرى تأخذ بتعدد الأنظمة القانونية، اذ يوجد فيها نظام قانوني يطبق على موظفي الإدارة المركزية وآخر يخضع لها موظفو الهيئات العامة. وفي العراق ينظم قانون الخدمة المدنية رقم 24 لسنة 1960 المعدل القواعد والأحكام الخاصة بالموظف العام فضلا عن وجود قوانين خاصة ببعض الوظائف مثل القضاء، الخدمة العسكرية الخدمة الخارجية الخدمة الجامعية، إلا أن القواعد التي تضمنها قانون الخدمة المدنية تبقى العمود الفقري للوظيفة العامة، ولا شك في أن تعريف الموظف العام من المسائل التي لا يمكن تحققها بسهولة ولا يوجد تعريف شامل له يصلح في جميع الدول أو ينطبق على كل من يتصف بهذه الصفة في إطار البلد الواحد، ويمكن أن يعزى السبب في ذلك الى أن قوانين الخدمة في الدول المختلفة قد تحاشت وضع تعريف محدد للموظف العام، واقتصرت على تحديد الأشخاص الذين يخضعون لأحكامها، وبناءً على ذلك كان الفقه والقضاء هما المرجع الأساس في تحديد الموظف العام (3).
وقد جرى المشرع العراقي على إعطاء تعريف للموظف العام في قوانين الخدمة المدنية المتعاقبة (4). وأستقر على نفس التعريف في م/2 من قانون الخدمة المدنية رقم 24 لسنة 1960 المعدل التي نصت على أن الموظف العام هو ( كل شخص عهدت اليه وظيفة دائمة داخلة في الملاك الخاص بالموظفين). أما قانون انضباط موظفي الدولة رقم 69 لسنة 1936 فقد عرف الموظف في م /1 - ف / أ بأنه (كل شخص عهدت الى وظيفة في الحكومة لقاء راتب يتقاضاه من الميزانية العامة أو ميزانية خاصة وتابع لأحكام التقاعد). وقد أثارت هذه التعاريف تساؤلات الفقه حول إطلاق وصف الموظف على بعض عمال الدولة ومن الذين يشملهم التعريف المذكور، الأمر الذي جعل من الضروري بيان معيار الموظف العام، وسبب هذه التساؤلات والاهتمام بمعيار الموظف العام كان وجود فئات مختلفة من العاملين في خدمة المرافق العامة سواء كانت دوائر الدولة أو القطاع العام فالموظفون يخضعون لقواعد خدمة خاصة والعمال يخضعون لقانون العمل وهناك فئة ثالثة هم المستخدمون) إلا أن المشرع وبعد أن الغى فئة المستخدمين بموجب قراري مجلس قيادة الثورة (المنحل) 518 لسنة 1973 و 911 لسنة 1976 وحدد مركز العاملين في الدولة والقطاع العام بموجب قرار مجلس قيادة الثورة (المنحل) رقم 150 في 1987/3/19 المشهور باسم (قرار تحويل العمال الى موظفين)، قد حسم الخلاف الفقهي حول الموضوع واعتبر الموظف -هو الشخص الذي يعمل بصفة دائمة في مرافق الدولة أو القطاع العام (5) الا أن هناك موظفين لا يعملون بصفة دائمة وهم الموظفون المؤقتون الذين يتم التعاقد معهم بموجب قرار مجلس قيادة الثورة (المنحل) رقم 603 لسنة 1987.
وسار في الاتجاه نفسه قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم 14 لسنة 1991 ولكن بدون ذكر الصفة الدائمة حيث نصت -م -1 ثالثاً على أن الموظف هو - كل شخص عهدت اليه وظيفة داخل ملاك الوزارة أو الجهة غير المرتبطة بوزارة) (6) .
ورغم خضوع الموظفين لقوانين ونظم خدمة مختلفة في مقدمتها قانون الخدمة المدنية رقم 24 لسنة 1960 الذي يعد الشريعة العامة لقواعد الخدمة المدنية، إلا أن العناصر التي يمكن استخلاصها من التعريف الأخير تشمل كل موظف بغض النظر عن النظام القانوني الذي يخضع له وهذه العناصر هي :
1- أن يكون الشخص قد تم تعيينه بشكل اصولي من الجهة المختصة بالتعيين بوظيفة ودرجة من درجات الملاك.
2. أن يكون الموظف قد تم تعيينه بصفة دائمة في مرفق عام سواء كان هذا المرفق ادارياً أم اقتصادياً، اما اذا كان عمل الشخص في المرفق العام بصفة مؤقته او عارضة فأنه لا يكون موظفاً (7).
وطبقاً للنظرية التقليدية فأن الخدمة في عمل دائم يعتبر المعيار الثاني للتعرف على صفة الموظف العام، ويقصد بذلك أن يكون العمل بذاته دائماً ولازماً في مباشرة المرفق العام لنشاطه ويتمثل ذلك في استمرار الخدمة وليس استمرار الوظيفة، ويمكن أن تكون الخدمة مستمرة لكن الوظيفة منقطعة وتبدو هذه الظاهرة في حالة الإجازة، كما يمكن للإدارة أن تلغي الوظيفة دون أن يؤثر ذلك على استمرار المرفق وتعرف هذه الطريقة في العراق بتنسق الملاك. إن العمل في المرفق العام بصورة عرضية أو مؤقته لا تضفي صفة الموظف على من يقوم به، بيد أن الأمر قد تغير في العراق وخرج المشرع عن الفكرة التقليدية واعترف بوجود الوظائف المؤقتة بموجب قرار مجلس قيادة الثورة (المنحل) رقم 603 في 1987/8/12 الذي اجاز للوزير المختص ورئيس الدائرة غير المرتبطة بوزارة او من يخولانه تعيين الذين اكملوا الثامنة عشرة من العمر بصفة موظفين مؤقتين في الاعمال ذات الطبيعة المؤقتة) (8).
ونصت م/ سابعاً منه على أن : ( تطبق على الموظفين المؤقتين في التعيين وفي الحقوق والواجبات في غير ما ورد في هذا القرار قوانين وقواعد الخدمة والتقاعد وقرارات مجلس قيادة الثورة التي تطبق على الموظفين في الدوائر التي يعملون فيها) (9).
ومن ثم يمكن القول بأن الموظف العام هو من يشغل إحدى الوظائف في دوائر الدولة والقطاع العام سواء كانت دائمة أو مؤقتة (10).
لذلك فأن الفعل الفاسد الذي يقوم به أي شخص ينطبق عليه هذا التعريف هو فساد إداري، وقد أكدت اتفاقية الامم المتحدة لمكافحة الفساد لسنة 2003 في م/ 2 ف 1 هذا التوجه فقد عرفت الموظف العمومي بأنه: (أي شخص يشغل منصباً تشريعياً أو تنفيذياً او ادارياً او قضائياً لدى دولة طرف سواء أكان معيناً ام منتخباً دائماً أم مؤقتاً، مدفوع الأجرام غير مدفوع الأجر بصرف النظر عن أقدمية ذلك الشخص)(11).
3. أن يكون الشخص قد تم تعيينه في خدمة مرفق عام ويشمل ذلك جميع العاملين في دوائر الدولة والقطاع العام اذا توفرت العناصر الأخرى بكونهم موظفين ولا فرق بين ان يكون المرفق العام اقليمياً أو مركزياً، ولكن يشترط أن يدار المرفق العام ادارة مباشرة من قبل أحد اشخاص القانون العام اما اذا كانت الإدارة غير مباشرة كأسلوب التزام المرافق العامة فأن العاملين فيه لا يعدون موظفين عموميين (12).
ثانياً: السلطة التي يتمتع بها الموظف العام:
ان السلطة التي يمارسها الموظف العام هي الاختصاص الذي خوله اياه القانون، والاختصاص هو: الصلاحية القانونية التي تمنح لهيئة عامة أو موظف لمباشرة عمل من الأعمال القانونية، والقاعدة ان المشرع هو الذي يحدد اختصاص كل شخص اداري عام، وقد يحصر المشرع اختصاصاً معيناً بجهة ادارية واحدة ويسمى الاختصاص المانع، وقد يشرك أكثر من جهة في الاختصاص فيكون اتخاذ القرار عملاً مشتركاً من جميع المختصين، أو يجيز لكل جهة مباشرة الاختصاص بمفردها (13) .
فالموظف العام في ممارسته لسلطته يقوم بنوعين من الأعمال هما الأعمال المادية والأعمال القانونية وتقسم الأخيرة الى نوعين هما أعمال بالإرادة المنفردة للإدارة وهي القرارات الإدارية وأعمال بتوافق ارادتين وهي العقود الإدارية، وفي الحالات جميعها فأنه يستخدم القرار الإداري حتى في مجال العقود الإدارية، والقرار الإداري: عمل قانوني يصدر بالإرادة المنفردة لجهة ادارية عامة ويحدث أثراً في المراكز القانونية، ولكي يكون القرار سليما من الناحية القانونية ينبغي أن تتوافر فيه الأركان التالية (الاختصاص، السبب، الشكل، المحل الغاية) فاذا ما كان احد الأركان غير سليماً أعتبر القرار الإداري معيباً(14).
لذلك برأينا أن الموظف الفاسد هو الذي يصدر قراراً معيبا بأحد عيوب القرار الإداري اذا كان متعمداً، أو يكون القرار الإداري مستوفيا الاركان الأخرى لكنه معيب بعيب ركن الغاية، فركن الغاية يتصل اتصالاً وثيقاً بالمضمون الاجتماعي لوظيفة الإدارة العامة، فكل نشاط تقوم به الإدارة يجب أن تكون غايته خدمة المجتمع وتحقيق صالحه العام.
فعندما يمنح المشرع الموظف اختصاصاً ما فأنه يجب أن يستخدمه لتحقيق المصلحة العامة ولا يجوز مطلقاً أن يستخدم موظف أو هيئة اختصاصا ما لغاية غير الغاية المحددة قانوناً والتي تتصل بجانب المصلحة العامة، وقد اختلف الفقه حول طبيعة الغاية من القرار الإداري، فذهب غالبية الفقهاء الى وصفه بأنه عنصر ذاتي شخصي يتمثل فيما دار في خلد مصدر القرار وما أراد تحقيقه لحظة اتخاذه وما توخى من هدف أو اهداف من إصداره، وذهب جانب آخر من الفقه الى أن الغاية أو الغرض ركن موضوعي في كل قرار إداري يتمثل في هدف تحقيق المصلحة العامة التي اعطي متخذ القرار اختصاصه هذا لتحقيقه (15) . ويرى استاذنا الدكتور ماهر الجبوري بأن كلا الرأيين قد أخذ بجانب من الحقيقة المتعلقة بغرض القرار الإداري وأغفل جانباً آخر منها، فالقول بأن القرار الإداري وغايته هو ما اراد رجل الإدارة وما كان يبغي من أهداف لحظة اصدار القرار قول صحيح في جانب منه ذلك أن رجل الإدارة مكلف بواجب خدمة المجتمع وقد خول صلاحيات لهذا الغرض، كما أن القول بأن ركن الغرض في القرار الاداري هو عنصر موضوعي بحت لا علاقة له برجل الإدارة وما يتملكه من احاسيس وتصورات ذاتية قول فيه سيء من عدم الواقعية، اذ إن الغرض الذي حدده المشرع للإدارة لا يتحقق الا بتدخل الموظفين الذين يتصرفون كل حسب اختصاصه باسم الادارة ولحسابها، لذلك فأن غرض القرار الإداري لا بد أن يمر في لحظة اتخاذه او قبيل ذلك في ذهن رجل الإدارة المختص الي ترتسم في ذهنه صورة هذا الغرض فيصدر القرار لتحقيق الصورة التي رسمت في ذهنه. وعلى هذا الأساس فأن لركن الغاية وجهان الوجه الأول هو تلك الصورة التي رسمها رجل الإدارة المختص لحطة اصدار القرار وما تصور من هدف او أهداف اراد تحقيقها بأصدار القرار وهذا الامر سابق لكل نتيجة او غرض يترتب على القرار وهو الجانب الشخصي أو الذاتي. اما الوجه الثاني فهو النتيجة النهائية كما حددها القانون أي المصلحة العامة التي منح الموظف اختصاصاته لتحقيقها سواء كانت محددة ( حالة تخصيص الأهداف ) او كانت تدخل ضمن تحديد الهدف العام الذي تسعى الادارة لتحقيقه وهو المصلحة العامة. وهذا الجانب موضوعي لا علاقة له بمتخذ القرار انما حالة موضوعية خارجية حددها المشرع تحديدا عاماً أو خاصا حسب الاحوال، وهذا الجانب لاحق في تحققه على لحظة اتخاذ القرار اذ هو النتيجة النهائية التي سيرتبها القرار والتي فيها تحقيق الصالح العام على وجه من الوجوه ولصحة القرار يجب ان تتطابق الصورتان (النفسية) (الذاتية) و(الموضوعية) اما اذا اختلف جانبا الغاية ولم يتطابقا اي ان الامور التي اراد متخذ القرار في قرارة نفسه لم تتحد مع الجانب الموضوعي وهو تحقيق المصلحة العامة، كان القرار معيبا بعيب التعسف او اساءة استخدام السلطة) وهو احد العيوب التي تفتح باب الطعن بالقرار والتي يستطيع القاضي في حالة ثبوت عدم تطابق غاية متخذ القرار مع المصلحة العام الغاء القرار بسببه (16) . لذلك نستطيع القول بأن الموظف الفاسد هو الذي يتخذ في أكثر الحالات قراراً معيب بعيب ركن الغاية يهدف من وراءه الى تحقيق مصلحته الخاصة على حساب المصلحة العامة مستغلاً اختصاصه، ويكون في الغالب مستوفيا الأركان الأخرى.
وتشير بعض الأبحاث الى انتشار مفهوم (السوق) بصدد الموظف الفاسد فهو أما أن يبيع . خدماته لسوق موجودة أصلاً، وأما أن يخلق بنفسه سوقاً غير قانوني وذلك من خلال استغلال سلطاته، وفي حالة الرشوة مثلاً هناك طرفان: الموظف والزبون الذي يسمى أحياناً (الضحية) ويكون زبائنه في هذه الحالة أحد أثنين: زبون يقوم بشراء خدمات ليس له الحق في الحصول عليها، وزبون يقوم بشراء خدمات له الحق في الحصول عليها، لذلك يجب التفريق بين الإثنين فالأول مستغل (بكسر الغين) للبيروقراطية الفاسدة والثاني مستغل (بفتح الغين) من قبلها (17)
ومثلما تنص التشريعات الجنائية على حماية المصلحة العامة وحماية الموظف العام، فإن المشرع في معظم الدول يمد الحماية الجنائية للوظيفة العامة لحمايتها من عدة جوانب بنصوص متعددة (18)، منها حمايتها من أعمال الموظف العام الذي يستغل الوظيفة لمصلحته الخاصة، والواقع إن تجريم حصول الموظف على منفعة أو ربح من اعمال وظيفته أو محاولته ذلك سواء لنفسه أو لغيره الذي هو استغلال وظيفته لمصلحته الخاصة لا يعبر فقط عن ارادة المشرع بسط الحماية لمصلحة جوهرية في مجال الوظيفة العامة، لكنه يعكس ايضاً حاجة الأفراد وحمايتهم من هذا الاستغلال، وتحقيق المساواة بين المواطنين التي تنص عليها الدساتير كضمانة أساسية للأفراد(19).
__________
1- أنظر د ناصر عبيد الناصر، الفساد الإداري ما له وما عليه مقال منشور على الموقع :- thisissyria.net www
2- إنظر pll op.cit Robert Williams .
3- د. علي محمد بدير ود عصام عبد الوهاب البرزنجي ود مهدي ياسين السلامي مبادئ وأحكام القانون الإداري، جامعة بغداد، كلية القانون 1993، ص 289 وما بعدها.
4- أنظر- م 2 من قانون الخدمة المدنية رقم 103 لسنة 1931 و م 2 من قانون الخدمة المدنية رقم 64 لسنة 1939.
5- للمزيد، أنظر:- أستاذنا الدكتور ماهر صالح علاوي الجبوري، مبادئ القانون الإداري، كلية القانون / جامعة بغداد، 1996، ص 103 وما بعدها.
6- ابدلت عبارة القطاع الاشتراكي بعبارة القطاع العام الواردة في هذا القانون وذلك بموجب م 1 من قانون تعديل قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم / 5 لسنة 2008.
7- د. ماهر صالح علاوي الجبوري، مبادىء القانون الإداري، المصدر السابق، ص 104
8- د. علي محمد بدير ود عصام عبد الوهاب البرزنجي ود مهدي ياسين السلامي مبادئ وأحكام القانون الإداري، جامعة بغداد، كلية القانون 1993، ، ص 295
9- منشور في جريدة الوقائع العراقية، العدد / 3164 في 24 / 8 / 1987.
10- د. علي محمد بدير ود عصام عبد الوهاب البرزنجي ود مهدي ياسين السلامي مبادئ وأحكام القانون الإداري، جامعة بغداد، كلية القانون 1993 ، ص 296.
11- واضافت المادة في ف2 أي شخص آخر يؤدي وظيفة عمومية بما في ذلك لصالح جهاز عمومي او منشأة عمومية او يقدم خدمة عمومية حسب التعريف الوارد في القانون الداخلي للدولة الطرف وحسب ما هو مطبق في المجال القانوني ذي الصلة لدى تلك الدولة الطرف، وفي ف 3 أي شخص آخر معرف بأنه (موظف عمومي) في القانون الداخلي للدولة الطرف.
12- أنظر د. ماهر صالح علاوي الجبوري، مبادئ القانون الإداري، كلية القانون / جامعة بغداد، 1996 ، ص106.
13- أنظر استاذنا الدكتور ماهر صالح علاوي الجبوري، القرار الإداري، جامعة الموصل، 1990، ص65.
14- أنظر د. ماهر صالح علاوي الجبوري، القرار الإداري، جامعة الموصل، 1990 ، ص 19 وما بعدها.
15- أنظر د. ماهر صالح علاوي الجبوري، القرار الإداري، جامعة الموصل، 1990 ، ص 138.
16- أنظر د. ماهر صالح علاوي الجبوري، القرار الإداري، جامعة الموصل، 1990 ، ص 139 وما بعدها.
17- الفساد في الحكومة، ندوة الامم المتحدة ، مصدر سابق، ص 129
18- أنظر الباب السادس من قانون العقوبات العراقي المعدل الجرائم المخلة بواجبات الوظيفة العامة.
19- يطلق الفقه على هذه الجرائم في مصر التربح من أعمال الوظيفة وفي ايطاليا (جريمة المصلحة الخاصة في أعمال الوظيفة) للمزيد، أنظر:- د. سلوى توفيق بكير، جريمة التربح من أعمال الوظيفة دراسة مقارنة، القاهرة، دار النهضة العربية، 2001، ص 6.
الاكثر قراءة في القانون الاداري
اخر الاخبار
اخبار العتبة العباسية المقدسة
