يتخذ عيب الانحراف باستعمال سلطة الضبط الاداري, شكلاً اقل خطورة مقارنة مع الصورة السابقة, في هذه الحالة, كون مصدر القرار انما يهدف الى تحقيق المصلحة العامة, الا ان الانحراف يقع بسبب مخالفته للهدف المحدد له سلفاً من قبل المشرع والمتمثل في المحافظة على غاية الضبط الاداري (النظام العام) او اعادته لنصابه عند اختلاله, لذا فان ما يميز هذه الحالة عن الحالة السابقة هو توافر حسن النية لدى الجهة الادارية المختصة باصدار قرارات الضبط الاداري. واذا كان الهدف العام لكل القرارات الادارية يتمثل بتحقيق المصلحة العامة, الا ان المشرع قد يحدد لجهة الادارة هدفاً محدداً تقتضي عليها الالتزام به والتقيد بتنفيذه, وتحديد الهدف الخاص قد يكون صراحة بنص القانون, فان لم يتم تحديد الهدف بنص القانون, فانه لا يوجد ما يمنع من استخلاصه ضمناً من روح التشريع او من طبيعة الاختصاص الممنوح للجهة الادارية لتحقيق اهدافها, وهذا هو الحال بالنسبة لقرارات الضبط الاداري, ذلك ان غاية المحافظة على النظام العام يمكن ان تستشف من السلطات الممنوحة لجهة الادارة, بحيث يترتب على مخالفتها لتلك الغاية ان تكون قراراتها مشوبة بعيب الانحراف وجديرة بالالغاء.(1) ويقع الانحراف باستعمال سلطة الضبط الاداري لتحقيق المصلحة العامة غير النظام العام, في صورتين, اولهما الانحراف بسلطة الضبط لتحقيق المصلحة المالية للادارة, بينما تتمثل الثانية بانحراف سلطة الضبط باستعمال الاجراء.

اولاً: الانحراف بسلطة الضبط لتحقيق المصلحة المالية للادارة:

قد تسعى سلطة الضبط الاداري الى زيادة مواردها المالية او البحث عن مصادر جديدة لها, لغرض زيادة دخلها من اجل تحسين الخدمة المقدمة من قبلها للافراد, ورغم ان الغاية المذكورة مشروعة بحد ذاتها وتدخل ضمن المصلحة العامة, الا ان الاساليب المتبعة في مثل تلك الحالة والممنوحة لها قانوناً, لم تمنح للغرض المذكور بل من أجل المحافظة على النظام العام, الامر الذي يترتب عليه ان يكون تصرفها مشوباً بعيب الانحراف باستعمال السلطة, وجديراً بالالغاء.(2) وقد كان لمجلس الدولة الفرنسي, قصب السبق منذ فترة طويلة في الاقرار بعدم مشروعية قرارات الضبط الاداري الصادرة لتحقيق مصالح مالية للادارة, فقد قضى بالغاء القرار الاداري الذي اصدره احد العمد المتضمن الزام كل من يرغب بالاستحمام على شاطئ البحر بدفع رسماً مالياً لاحدى مؤسسات الدولة المستاجرة للاكشاش المقامة على الشاطئ, بعد ان تبين ان الغاية من القرار لم تكن هي المحافظة على الاخلاق العامة بل لغرض الحصول على موارد مالية للادارة(3). كما قضى ايضاً بالغاء القرار الاداري الصادر باغلاق ((مصانع عيدان الثقاب)) بعد احتكار الحكومة لهذه الصناعة, بعد ان تبين ان غاية القرار هي تحقيق موارد مالية من خلال عدم منافسة المصانع المذكورة لها(4).  وقد استمرت احكام القضاء الاداري الفرنسي على السير بالاتجاه السابق لاحقاً, اذ قضى الى الغاء القرار الاداري الذي اصدرته سلطة الضبط الاداري, والذي منع المستحمين على البلاجات من وضع ملابسهم على الشاطئ وتقيدهم من القيام بوضعها في الاماكن المخصصة لذلك والتابعة للبلدية لقاء اجر مالي معين, بعد ان تبين ان الغاية من القرار لم تكن المحافظة على الاخلاق العامة بل للحصول على موارد مالية للادارة(5). كما الغى ايضاً القرار الاداري الصادر بمنع مرور العربات الثقيلة في احد الطرق العامة, بادعاء المحافظة على سلامة المرور فيه بعد ان تبين ان الغاية الحقيقية هي التقليل من صيانة الطريق بشكل يعود بالنفع المادي للجهة الادارية(6)  . ونتيجة للتغيرات السياسية والاقتصادية والاجتماعية الحاصلة بعد الحرب العالمية الاولى, وما ترتب على ذلك من ضمور المذهب الفردي, وزيادة تدخل الدولة في العديد من المجالات الاقتصادية للحصول على الموارد المالية اللازمة لادارة وتسيير المرافق العامة خاصة بعد الازمات المالية الحادة التي ظهرت في تلك الفترة, فقد ترتب على ذلك ان عمد مجلس الدولة الفرنسي الى تخفيف من اتجاهه السابق, وذلك من الاقرار بمشروعية قرارات الضبط الاداري الصادرة لغرض المحافظة على النظام العام, حتى وان ترتب على ذلك تحقيق مصلحة مالية لجهة الادارة, وتم ذلك منذ عام 1930(7). وقد تجلى موقف مجلس الدولة الفرنسي الجديد في العديد من احكامه اللاحقة, اذ اقتصرت احكامه على الغاء قرارات الضبط الاداري الصادرة لتحقيق مصلحة مالية للادارة فقط, بينما يتم اقرار تلك القرارات في حالة ما اذا كانت المصلحة المالية قد تحققت الى جانب المحافظة على النظام العام, اذ يستند قضاء مجلس الدولة الفرنسي في هذه الحالة على ان الباعث الدافع لاصدار القرار هو المحافظة على النظام العام, بغض النظر عن المصلحة المالية المتحققة لجهة الادارة(8).  وتطبيقاً للموقف الجديد لمجلس الدولة الفرنسي, فقد قضى بان ((... القرار الاداري الصادر بقصر المرور في احد الطرق العامة على عربات النقل العامة التي لا تزيد حمولتها على ثقل محدد لغرض الحفاظ على الطريق من الاضرار المادية التي يمكن ان تصيبه, يعد قراراً مشروعاً...)),(9) كما قضى ايضاً بان ((... مسعى الادارة لتحقيق اغراض مالية لهو غرض مشروع, لان موازنة الميزانية المحلية  من اغراض  المصلحة العامة...))(10).  كذلك  فقد الغى القرار الاداري المتضمن تقرير المنفعة العامة لقطعة ارض تعود لاحد الاشخاص لانـشـاء مـلاهـي  وحمـام  سبـاحـة عليـها  ,  بعد  ان  تبـيـن  ان  الـغايـة من القرار هي تحقيق موارد مالية للبلدية فقط.(11) .

وقد سارت احكام القضاء الاداري المصري, على ذات النهج المتبع من قبل مجلس الدولة الفرنسي, وذلك بالغاء قرارات الضبط الاداري المشوبة بعيب الانحراف لتحقيق المصلحة المالية للادارة, فقد قضت محكمة القضاء الاداري بالغاء القرار الاداري الصادر بالامتناع عن منح رخصة قيادة مركبة لاحد الاشخاص ما لم يقم بدفع ما بذمته من مبالغ مالية لجهة الادارة(12). كما قضت ايضاً بالغاء القرار الاداري الصادر برفض التراخيص باستيراد احدى السلع, كون الغاية من القرار لم تكن المحافظة على النظام العام, بل الخوف من بوار سلعة مماثلة كانت الجهة الادارية قد استوردتها سابقاً(13). كذلك فقد قضت بالغاء القرار الاداري الصادر برفض الترخيص بفتح دار للسينما في احدى المناطق, رغم توافر كافة شروط منح الترخيص بعدما تبين ان الغاية من القرار هي رغبة الجهة الادارية بشراء قطعة الارض المراد بناء دار السينما عليها بثمن بخس(14). وكما هو الحال بالنسبة لموقف مجلس الدولة الفرنسي, فان مجلس الدولة المصري قد عَدَلَ من موقفه السابق, وذلك بالاقرار بمشروعية قرارات الضبط الاداري الصادرة لتحقيق المصلحة المالية للادارة, فقد قضت محكمة القضاء الاداري بان ((... المحكمة ترى ان الاسباب المالية التي دعت الى سحب التراخيص لامتناع المدعين عن دفع الاتاوة تدخل ضمن المصلحة العامة, ومن ثم فان المجلس البلدي اذا استهدف من الغائها ان يفيد مالياً ليتسنى له مواجهة  نفقات اصلاح شوارع البلدية ... انما استهدف هدفاً مشروعاً, وليس ثمة شك في ان موازنة الميزانية المحلية من اغراض المصلحة العامة...))(15). ويلاحظ ان ما يميز موقف مجلس الدولة الفرنسي عن موقف مجلس الدولة المصري, ان الاول انما يشترط توافر المصلحة المالية للادارة الى جانب حماية النظام العام من اجل الاقرار بمشروعية التصرف, بينما لا يشترط مجلس الدولة المصري توافر ذلك الاقتران بينهما, اذ يقر مجلس الدولة المصري بقرارات الضبط الاداري المتخذة لتحقيق المصلحة المالية للادارة, دون اشتراط توافر مصلحة عامة اخرى(16). وقدر تعلق البحث باحكام القضاء العراقي, فقد قضت الهيئة العامة لمجلس شورى الدولة بانه ((... وجد ان وحدة الرشيد التابعة لامانة بغداد ((المميز عليها)) تمنع المميز من استعمال محله وقامت بغلقه بحجة ان الشاغل السابق للمحل كان مديناً لها, وحيث لا علاقة للمميز بالشاغل السابق للمحل وان لامانة بغداد اتباع الطرق القانونية لاستحصال ديونها وفق قانون تحصيل الديون الحكومية رقم 56 لسنة 1977, ولهذا يكون تصرف المميز عليه امين بغداد مخالفاً للقانون وفيه تعسف في استعمال السلطة...)),(17) كما قضت محكمة القضاء الاداري, بانه ((... ليس للمحافظ حجز متعهد علوة مخضر بحجه عدم تسديده مستحقات الدولة من ايجار العلوة, لمخالفة قرار الحجز للقانون ويستحق المحجوز التعويض عن الضرر المادي والادبي الذي اصابه عن حجز حريته طوال مدة الحجز وما فاته من كسب)),(18) كذلك فقد  قضت بان ((... حجز  المدعي  قد  تم بالاستناد الى قانوني تحصيل الديون الحكومية والتنفيذ, وحيث ان القانونين المذكورين لا يتضمنان اي نص يخول الوزير المختص او اية جهة اخرى صلاحية حجز الاشخاص المدنين... مما يتبين ان القرار المطعون فيه قد صدر خلافاً للقانونين المذكورين... عليه قرر الحكم بالغاء القرار المطعون فيه...))(19).  ويستشف من احكام القضاء الاداري العراقي, ان النهج المتبع يختلف عما استقر عليه الحال في احكام القضاء الاداري الفرنسي والمصري, وذلك بعدم الاقرار بمشروعية قرارات الضبط الاداري الصادرة لتحقيق المصلحة المالية للادارة, طالما كان لها الحق باتباع الطرق القانونية المتاحة لتحقيق تلك الغاية, وفي ذلك ميزة حسنة تكتب لاحكام القضاء الاداري العراقي, وذلك بسبب خطورة التصرف الاداري الصادر من سلطة الضبط الاداري لتحقيق المصلحة المالية للادارة على حساب الهدف المخصص لها في التقييد بالمحافظة على النظام العام  او اعادته لنصابه عند اختلاله, اذ ان فسح المجال بذلك قد يرتب اثاره السلبية على حقوق وحريات الافراد, من خلال انحراف سلطة الضبط الاداري بالوسائل المتاحة امامها, بغض النظر عما اذا كان الغرض من ذلك يعد قبيل المصلحة العامة من عدمه .

ثانياً: الانحراف باستعمال الاجراء:

يقتضي على سلطة الضبط الاداري, التقيد بالوسائل القانونية المحددة سلفاً, فان لم يكن المشرع قد حدد لها تلك الوسائل فان لها حرية الاختيار باتخاذ الوسائل المناسبة لتحقيق تلك الغاية, الا ان سلطة الضبط قد تستخدم وسائل لا يجوز لها استخدامها, الامر الذي يجعل من تصرفها مشوباً بعيب الانحراف وجديراً بالالغاء.(20) وقد تعمد سلطة الضبط الاداري الى الانحراف بالاجراءات وذلك متى ما كان اتباع الاجراءات المتاحة امامها للوصول الى الغاية المراد تحقيقها قد تتطلب شكليات معينة يجب التقييد بها, الامر الذي يدفع سلطة الضبط الى التخلص من ذلك بالانحراف عنه, واستخدام وسائل اكثر سهولة ويسراً عما هو محدد قانوناً اختصاراً للوقت, الا ان الغاية لاتبرر الوسيلة في هذه الحالات, اذ يجب على سلطة الضبط ان تتقيد بالاجراءات القانونية لتحقيق غايتها(21). ان انحراف سلطة الضبط بالاجراءات, تتمثل عادة باستخدامها لوسائل الضبط القضائي لتحقيق غاية الضبط الاداري, على اعتبار ان المحافظة على النظام العام يتطلب من سلطة الضبط الاداري اتباع اجراءات الضبط الاداري فقط من جهة, ومن جهة ثانية فان ذلك الانحراف يتحقق باستخدام الجهة الادارية لاجراءات الضبط الاداري لتحقيق غاية اخرى غير النظام العام, باعتبار ان تلك الاجراءات ما وجدت الا لتحقيق تلك الغاية, بينما يكون تحقيق غاية اخرى غيرها بالوسائل المعدة لذلك(22). وقد استقرت احكام القضاء الاداري على عدم الاعتداد بمشروعية قرارات الضبط الاداري الصادرة استناداً لاجراءات الضبط القضائي, فقد قضى مجلس الدولة الفرنسي بقراره المؤرخ 21/ديسمبر/1956 بعدم مشروعية ((... استخدام المدير اجراءات الضبط الاداري العام والخاص بحجز تراخيص القيادة مؤقتاً... دون ان يكون حجزها من لجنة سحب ترخيص القيادة...))(23). كما قضى ايضاً بقراره المؤرخ 24/6/1960 بالغاء القرار الاداري الصادر من مدير ادارة الجزائر والمتضمن حجز اعداد من صحيفة ((فراس دي سوار)) بعد ان تبين للمجلس ان سلطة الضبط الاداري قد استخدمت اجراءات الضبط القضائي لغرض  المحافظة على النظام العام(24).  اما في احكام القضاء الاداري المصري, فقد قضت محكمة القضاء الاداري بانه ((... وان كان هذا التصرف قد يؤدي الى فض المنازعة والتزاحم بين الجارين بشان شراء الارض والانتفاع بها, فانها لا تعدو ان تكون مصلحة خاصة لا يصح ان تضحى من اجلها المصلحة العامة, وهي تنظيم الشارع وتخليصه من الانبعاج والعيوب الشكلية, علاوة على ذلك فانه لا يدخل ضمن وظيفة البلدية واختصاصاتها فض المنازعات الخاصة ولا صيانة الامن, بل ان وظيفتها في هذا الشأن هو التنظيم الهندسي للمدينة...))(25).

وفي احكام القضاء الاداري العراقي, فقد قضت الهيئة العامة لمجلس شورى الدولة بالغاء القرار الاداري الصادر استناداً لاجراءات الضبط القضائي لغرض المحافظة على النظام العام, باعتبار ان ((... اصدار المدعي عليه اضافة لوظيفته لقراره المتضمن مفاتحة الجهة التحقيقية المختصة ومديرية المرور العامة لوضع اشارة الحجز على السيارة هو غير صحيح ومخالف للقانون اذ ليس للمدعي عليه سلطة بذلك, وانما له حق اقامة الدعوى المدنية...))(26). كما قضت محكمة القضاء الاداري ((... ان الغرامات التي يفرضها امين بغداد على المخالفين للتصميم الاساسي انما يتم استحصالها وفقاً لقانون تحصيل الديون الحكومية او بطريقة التضييق بالحبس حيث يحال المخالف الممتنع عن دفع الغرامة الى محكمة جنح امانة بغداد كي تتخذ قرارها باستبدال الغرامة بالحبس فيكون القرار بذلك قد حدد الطريقة التي يجب على دوائر الامانة اتباعها عندما تريد استحصال الغرامات التي يفرضها الامين على المخالفين, وبالتالي يكون سلوك سبيل غير السبيل المرسوم والمعين قانوناً خروجاً عن حكم القانون وتعسفاً في تطبيقه...))(27). ونخلص مما سبق بيانه لهذا الفصل, بان هنالك حدوداً متعلقة بغاية الضبط الاداري, نادى بها الفقه واستندت اليها أحكام القضاء, توجب على سلطة الضبط التقيد بها وعدم مخالفتها عند اصدار قرارتها الادارية, وذلك بغية حماية حقوق الافراد وحرياتهم العامة, بحيث تكون تلك القرارات غير مشروعة عند عدم الالتزام بتلك الحدود, وعرضة للألغاء من قبل القضاء الاداري.

__________________

1- د. محمود حلمي: عيوب القرار الاداري, مقال منشور في مجلة مجلس الدولة, ع2, 1970, ص133.

2- د. ماجد راغب الحلو: القضاء الاداري, منشأة المعارف بالاسكندرية, 2004, ص403. د. عبد العزيز عبد المنعم خليفة: الانحراف بالسلطة كسبب لالغاء القرار الاداري, دار الفكر الجامعي, الاسكندرية, 2001, ص217.

3- قراره المؤرخ 19/ 5/ 1858, اورده خالد خالد رشيد الدليمي: الانحراف في استعمال السلطة, رسالة ماجستير مقدمة الى كلية القانون, جامعة بغداد, 1998, ص79 .

4- قراره المؤرخ 28/ نوفمبر/ 1875, اورده د. محمد محمد بدران: مضمون فكرة النظام العام ودورها في مجال الضبط الاداري, دراسة مقارنة في القانونين المصري والفرنسي, دار النهضة العربية, 1992, ص289.

5- قراره المؤرخ 4/7/1924 اورده د. عبد الغني بسيوني عبد الله: القضاء الاداري اللبناني, دراسة مقارنة, منشورات الحلبي الحقوقية, بيروت, 2001, ص588

6- قراره المؤرخ 15/نوفمبر/1927 اورده د. عادل ابو الخير: الضبط الاداري وحدوده, الهيئة المصرية العامة للكتاب, 1995, ص430.

7- د. محسن خليل: انحراف السلطة لمصلحة الادارة المالية, مجلة مجلس الدولة, س5, يناير,1954, ص438.

8- د. عادل ابو الخير: المصدر السابق, ص473 .

9- قراره المؤرخ 5/ 6/ 1931, اورده د. عادل ابو الخير: الضبط الاداري وحدوده, المصدر السابق, ص471.

10- قراره المورخ 29/ 1/ 1932, د. عادل ابو الخير: المصدر السابق, ص470 .

11- قراره المؤرخ 3/ اكتوبر/ 1980, اورده د. محمد الوكيل: حالة الطوارئ وسلطات الضبط الاداري, دارسة مقارنة, ط2, دار النهضة العربية, القاهرة, 2003, ص395.

12- قرارها المرقم 435/ س8. ق في 14/ 6/ 1954, اورده د. عبد العزيز عبد المنعم خليفة: الانحراف بالسلطة كسبب لالغاء القرار الاداري, دار الفكر الجامعي, الاسكندرية, 2001, 13- قرارها المؤرخ 16/ 12/ 1947 اورده د. حمدي ياسين عكاشة: المصدر السابق, ص572.

14- قرارها المؤرخ 27/ 12/ 1949 اورده د. حمدي ياسين عكاشة: المصدر السابق, ص571.

15- قرارها المرقم 635/ س7. ق في 27/ 12/ 1954, اورده د. ماجد راغب الحلو: الدعاوى الادارية, منشأة المعارف بالاسكندرية, 2004, ص189.

16- د. محسن خليل: انحراف السلطة لمصلحة الادارة المالية, مجلة مجلس الدولة, س5, يناير,1954,, ص450.

17- قرارها المرقم 28/ اداري/ تميز/ 1997 في 1/ 9/ 1997, اورده د. ماهر صالح علاوي الجبوري : مفهوم القرار الاداري في احكام القضاء الاداري العراقي، مجلة العدالة ، وزارة العدل ، بغداد، ع1 ، 1999, ص85.

18- قرارها المرقم 130 /قضاء اداري/ 2002 في 15/ 5/ 2002, منشور في مجلة العدالة, ع4, س2002, ص101.

19- قرارها المرقم 11/ قضاء اداري/ 2001 في 2/ 5/ 2001, منشور في مجلة العدالة, ع4, س2001, ص98 .

20 - لتفصيل ذلك ينظر Mourice Hauriou: op. cit, p.456.                                                Marcile Waline: op. cit, p.350.                                                                                            

 Auby et Drago: op. cit, p.420 .

د. عبد الفتاح عبد الحليم عبد البر: الانحراف في استعمال الاجراء في قضاء مجلس الدولة الفرنسي, مجلة العلوم الادارية, ع2, ديسمبر, 1980, ص210.

21-  د. مجدي احمد فتح الله حسن: فاعلية الاداء الضبطي لرجال الشرطة, دار النهضة العربية, القاهرة, 2002, ص363. د. حلمي الدقوقي: رقابة القضاء على المشروعية الداخلية لاعمال الضبط الاداري, دراسة مقارنة, دار المطبوعات الجامعية, الاسكندرية, 1989, ص330.

22-  خالد رشيد الدليمي: الانحراف في استعمال السلطة, رسالة ماجستير مقدمة الى كلية القانون, جامعة بغداد, 1998, ص95 .

23-  قرارها المؤرخ 21/ ديسمبر/ 1956, اورده عاشور سليمان صالح: مسؤولية الادارة عن اعمال وقرارات الضبط الاداري, ط1, منشورات جامعة قاريوس, بنغازي, 1997, ص337.

24- قرارها المؤرخ 24/ 6/ 1960 اورده M. Lang et outres: op. cit, p.532. 

25- قرارها المؤرخ 24/ 2/ 1952, اورده د. حمدي ياسين عكاشة: القرار الاداري في قضاء مجلس الدولة, منشاة المعارف بالاسكندرية, 1981, ص571.

26- قرارها المرقم 69/ اداري/ تمييز/ 2001 في 8/ 10/ 2001, غير منشر.

27- قرارها المرقم 46/ قضاء اداري/ 90 في 25/ 8/ 1990, اورده خالد رشيد الدليمي: المصدر السابق, ص97 .