اذا كانت السلطة التقديرية تمثل قيدا على ولاية القضاء العامة مما يستلزم تمتع الإدارة بقسط من حرية التصرف، فان هذه الحرية لا تنجو من رقابة القضاء، لان المشرع تركها لها بارادته كيما تستطيع القيام بواجباتها والاضطلاع بمهامها على احسن وجه، لكن رقابة القضاء على السلطة التقديرية للإدارة محدودة بحدود مشروعية اعمال الإدارة، فمهمته – في هذه الحالة – لا تتعدى فحص مشروعية التصرف أي مدى مطابقته للقانون، فالاصل او المبدأ العام ان القاضي الإداري هو قاضي مشروعية فلا يجب ان تمتد رقابته الى ملاءمة تصرف الإدارة. ويبرر هذا المبدا من الناحية العملية، استحالة ممارسة الرقابة على الملاءمة، نظرا لبعد القاضي من حيث المكان ومن حيث الزمان عن الظروف والملابسات التي أحاطت بالإدارة في ممارستها لسلطتها التقديرية، كما ان اخضاع تصرفات الإدارة لرقابة الملاءمة يصطدم بمبدأ الفصل بين السلطات، وذلك ان القاضي اذا تصدى لفحص ملاءمة العمل الإداري، يبدو وكانه نصب من نفسه سلطة رئاسية لجهة الإدارة، او حل محلها في ممارسة الوظيفية الإدارية(1). الا ان اقتصار ولاية القضاء على فحص مشروعية اعمال الإدارة وتصرفاتها لا تلغي القيد العام الذي يرد على سلطة الإدارة بان يكون الغرض من عملها هو الصالح العام، سواءا كان عملها في مجال السلطة المقيدة ام في مجال السلطة التقديرية، فاذا انحرفت الإدارة عن هذا الغرض كان قرارها معيبا بعيب إساءة استعمال السلطة، ومن ثم محلا للالغاء. وفي الحقيقة فان تحديد سلطة قاضي الإلغاء برقابة المشروعية دون الملاءمة في جميع الأحوال امر محل نظر، فقد تخرج مسالة تقدير ملاءمة التصرف من سلطة الإدارة التقديرية، وتصبح قاضيا للملاءمة دون ان يخرج من كونه قاضيا للمشروعية، باعتبار ان الملاءمة قد تشكل عنصرا من عناصر المشروعية كما في حالة تدخل سلطات الضبط الإداري عندما يرافق التدخل تقييد للحريات العامة، وليس في هذا تعارضا مع مبدا الفصل بين السلطات بل تاكيدا له وتفعيلا لدوره واثاره، فاعطاء الإدارة قدرا من الحرية والاختيار في تقدير الوقائع والأسباب التي تؤسس عليها قراراتها – في مجال سلطتها التقديرية – امر تقتضيه طبيعة وظيفتها الإدارية والاعتبارات العملية التي تستدعيها ضرورات سير المرافق العامة بانتظام واطراد، لكن تقدير تلك الوقائع والأسباب واهميتها ينبغي ان يخضع لرقابة القضاء، اذ ان من شان ذلك ان يحمل الإدارة على توخي الدقة في تسبيب قراراتها وملائمة تصرفاتها للمصلحة العامة من جانب، ويمنع تعسفها واحرافها في استعمالها سلطتها التقديرية بما يضمن حقوق الافراد وحرياتهم وعدم الافتئات عليها من جانب اخر، فالسلطة التقديرية ليست سلطة تحكمية مطلقة بل ينبغي ان يتثبت القضاء من ان الإدارة في استعمالها لسلطتها التقديرية لم تنحرف بالسلطة. وعلى هذا الأساس فقد سمح القضاء الإداري الفرنسي لنفسه – استثناء – ان يقدر الوقائع وينظر في مدى ملاءمتها مع القرار الذي صدر على اساها، وذلك عندما تكون الملاءمة شرطا من شروط المشروعية يتعين بحثه للتثبت من وجودها ويتحقق ذلك خاصة عندما لا يكون القرار مشروعا الا اذا كان ضروريا او لازما للحالة التي يواجهها(2). وتقدير الوقائع يمكن ان يرد من ناحيتين، تقدير الوقائع في ذاتها وتقدير أهميتها، وقد اتجهت قرارات مجلس الدولة الفرنسي – اول الامر – الى تقرير سلطته في الرقابة على تقدير الوقائع في ذاتها، فقضى بإلغاء القرار الإداري رغم انه يستند الى واقعة صحيحة ما دامت هذه الواقعة لا تبرره(3). اما بالنسبة لتقدير الواقعة فان المجلس قد امتنع عن تقدير هذه الأهمية في حالات كثيرة، بحدجة ان الإدارة هي قاضي أهمية الوقائع وخطورتها، ولان القانون في نطاق السلطة التقديرية لا يحدد وقائع معينة، ومن ثم فهو لا ينص على درجة معينة لاهميتها، وعليه فليس للقضاء ان يمارس اية رقابة على أهمية الوقائع والا فانه يخرج عن سلطاته بوصفه قاض ليصبح رئيسا اعلى للإدارة(4). الا ان قضاء مجلس الدولة الفرنسي قد تطور – في مراحل لاحقة – باتجاه توسيع نطاق رقابته على قرارات الإدارة في مجال سلطاتها التقديرية بما في ذلك وجود الوقائع ومطابقتها وتبريرها للقرار وعدم وجود غلط بين جانب الإدارة في تقييم الوقائع وتقدير القرار المناسب، بل انه ذهب الى ابعد من ذلك فانتها الى الموازنة بين المنافع العامة المرجوة من القرار، والاضرار التي يحتمل ان يترتب عليه بحيث لا يعد القرار مشروعا الا اذا زادت منافعة عن الاضرار المحتملة(5). وعلى الرغم من ان عنصر الزمن هو من ابرز عناصر السلطة التقديرية، ومن ثم فانه يفترض ان لا تخضع بشانه الإدارة الا لقيد التعسف او الانحراف، فان القضاء الإداري في فرنسا حاول الحكم على اختيار الوقت ذاته، فذهب مجلس الدولة الفرنسي – مثلا - الى ان عدم تحديد المشرع لوقت زمني لاتخاذ قرار معين لا يعني حرية الإدارة المطلقة في هذا المجال، بل يتعين عليها ان تحسن اختيار وقت تصرفها(6). على ان ما ينبغي ملاحظته، ان مذهب القضاء الإداري الفرنسي في مجال اخضاع فحص الملاءمة لرقابته ظل، على سبيل الاستثناء، مقصورا على ميدان الضبط الإداري باعتباره ميدان القرارات المقيدة للحريات وكذلك ميدان العقوبات التاديبية للموظفين. وفي مصر يراقب القضاء الإداري ملاءمة القرار للوقائع التي دفعت الى إصداره(7)، ولاسيما في مجال الحريات ومسائل الضبط الإداري لما لها من مساس بتلك الحريات (8)، بل ان القضاء الإداري المصري باشر تلك الرقابة – حتى – في ظل اعلان الاحكام العرفية، فقد قضت محكمة القضاء الإداري بان قرار الحاكم العسكري العام في ظل الاحكام العرفية كاي قرار اداري اخر ينبغي ان يكون له سبب بان تقوم حالة واقعية او قانونية تدعو الإدارة الى التدخل، وان هذا السبب يخضع لرقابة المحكمة، وبعد ان اشارت المحكمة الى خضوع ملاءمة قرارات الحاكم العسكري لرقابتها والاساس القانوني لهذه الرقابة انتهت الى انه "وان كانت الإدارة في الأصل تملك حرية وزن مناسبات العمل وتقدير أهمية النتائج التي تترتب على الوقائع الثابت قيامها والتي من اجلها تتدخل لاصدار قرارها، الا انه حينما تختلط مناسبة العمل الإداري بشرعيته، ومتى كانت هذه الشرعية تتوقف على حسن تقدير الأمور لاسيما فيما يتصل بالحريات العامة وجب ان يكون تدخل الإدارة لاسباب جدية تسوغه فلا يكون العمل الإداري عندئذ مشروعا الا اذا كان لازما، وهو في ذلك يخضع لرقابة المحكمة، فاذا ثبتت جدية الأسباب التي سوغت هذا التدخل كان القرار بمنجاة من أي طعن، اما اذا اتضح ان هذه الأسباب لم تكن جدية ولم تكن لها من الأهمية الحقيقية ما يسوغ التدخل لتقييد الحريات العامة كان القرار باطلا(9). كما اخضع القضاء الإداري المصري ملاءمة قرارات الإدارة في مجالس التاديب لرقابته أيضا. وترسخ هذا القضاء بعد حكم المحكمة الإدارية العليا في أكتوبر (تشرين الأول) لسنة 1961 الذي يعد نقطة تحول في قضاء هذه المحكمة – بالذات – اذ كانت مترددة في بسط رقابتها على ملاءمة تقدير الوقائع واهميتها، وفي هذا الحكم ابتدعت المحكمة الإدارية العليا فكرة (الغلو) الذي يشوب سلطة تقدير العقوبة الانضباطية او يستدعي – بالتالي – الغائها او تعديلها(10). كما ان المحكمة – في احكام حديثة لها – اخذت بفكرة الموازنة بين المصالح المتعارضة التي ابتدعها مجلس الدولة الفرنسي (11)، اما في العراف فاننا يمكن ان نتلمس تردد القضاء العراقي في فرض رقابته على اعمال الإدارة عموما، لاسيما في المرحلة التي سبقت نشاة القضاء الإداري قبل صدور التعديل الثاني لقانون مجلس شورى الدولة الذي تم بموجبه استحداث محكمة للقضاء الإداري، تختص بالنظر في صحة الأوامر والقرارات الإدارية التي تصدر من الموظفين والهيئات الإدارية(12). فقد ذهبت محكمة التمييز – في اكثر من حكم لها – الى انه ((ليس للمحاكم ولاية القضاء على القرارات الإدارية الصادرة عن السلطات ذات الشأن ما لم يكن هناك ضرر نتج عن قرار اداري صادر خلاف القانون))(13). واسست محكمة التمييز قضاؤها في هذه الاحكام على ان ((قاعدة الفصل بين السلطات لا تجيز للسلطة القضائية النظر في اعمال السلطة التنفيذية الممنوحة لها وفق احكام القانون))(14). وظاهر ان المفهوم الذي يستند اليه قضاء محكمة التمييز للفصل بين السلطات يتعارض مع المفهوم الواقعي والعملي لهذا المبدا، اذ لم يعد مقبولا المفهوم المطلق للفصل بين السلطات، بل ان الهيئات العامة في الدولة تباشر اختصاصاتها ووظائفها على أساس من التعاون والمساواة والتوازن بينها، ورقابة القضاء على اعمال الإدارة لا تعني انتقاصا من تلك المساواة او اخلالا بذلك التوازن، بل العكس تماما، فهذه الرقابة هي رقابة على الحدود النهائية لكل سلطة من السلطات – قبل كل شيء – بما يمنع تجاوزها على غيرها دون ان يعني ذلك بحال خضوع السلطة التنفيذية عضويا لسلطة القضاء. وعلى هذا الأساس اقرت دساتير اغلب الدول – المتمدنة – وكذلك الفقه، للقضاء بحق الرقابة على دستورية القوانين بالرغم من ان هذه القوانين اعمال تشريعية تصدر عن السلطة التشريعية التي تعبر عن الإرادة العامة من دون ان يكون في ذلك انتقاص من سلطة المشرع او اخلال بمبدا الفصل بين السلطات، فيكون والحالة هذه من باب أولى ان يفرض القضاء رقابته على اعمال الإدارة بدون ان يكون في هذه الرقابة انتقاص من سلطة الإدارة او اخلال بمبدا الفصل بين السلطات أيضا. ويلاحظ ان محكمة التمييز نفسها عادت فيما بعد وأقرت ضمنا ان انعدام ولايتها على الغاء القرارات الإدارية انما يقتصر – فقط – على القرارات المشروعة التي تصدر من جهة مختصة وفي حدود القانون، مما يعني – وبمفهوم المخالفة – انها تملك ولاية الإلغاء على القرارات غير المشروعة وهو المستفاد من حكمها الصادر بتاريخ 1/10/1969، والذي جاء فيه ((... وقد وجد ان المميز عليه في فرضه الرسم الجمركي على المميزين لم يتجاوز سلطته القانونية باعتبار انهما المستوردان للبضاعة وانهما صاحباها المسؤلان عن الرسم الجمركي عنها بمقتضى قانون الكمارك، وكان من حقهما مراجعة طرق الطعن المنصوص عليها في المادتين 163، 164 من القانون المذكور اذا وجدا القرار مخالفا للقانون لا ان يقيما هذه الدعوى في المحاكم العامة لالغائه اذ لا ولاية للمحاكم للنظر في الغاء قرار اداري صادر من موظف مختص قانونا باصداره ولم يتجاوز فيه حدود سلطته القانونية وقد عين القانون طرق الطعن فيه...))(15). ثم انتهت محكمة التمييز بعد ذلك – وفي حكم اخر – الى الاعتراف صراحة للمحاكم العراقية بولاية الغاء القرارات الإدارية غير المشروعة، فقضت بان ((... اما القول بان المحاكم لا تملك الغاء القرار الفردي فغير وارد اذ ان القضاء له الولاية العامة وهو الحارس على حقوق الناس الا في المجالات الممنوع فيها قانونا، فلذلك اذا ثبت للقضاء ان القرار الإداري لا سند له في القانون يدعمه ولا يوجد قانون خاص يمنعه من ممارسة اختصاصه في فله ان يصدر من الاحكام ما يعيد الحق لنصابه))(16). ومع ذلك فان المستقرئ لاحكام القضاء العراقي في نطاق الرقابة على اعمال الإدارة عموما – وحالات السلطة التقديرية خصوصا – يجد بعضا من هذه الاحكام، على ندرتها، يعترف فيها القضاء لنفسه بفرض رقابته على قرارات الإدارة التي تتمتع فيها بشئ من سلطة التقدير، ومعظم هذه الاحكام في قضايا الوظيفة العامة كاستحقاق الدرجة الوظيفية، ومنح القدم والعلاوات السنوية ونحو ذلك(17).

ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ

1- د. محمود محمد حافظ، القضاء الإداري، ط5، دار النهضة العربية، القاهرة، 1972،ص48.

2- انظر د. ماجد راغب الحلو، القضاء الإداري، دار المطبوعات الجامعية، الإسكندرية، 1985، ص38، حيث يرى – وبحق – ان الخط الفاصل بين الملاءمة التي تعد عنصرا من عناصر المشروعية والملاءمة المحضة ليس تام التحديد ويترك قدرا من التحكم للقاضي، وهذا ما يفسر – في نظره – صدور احكام من مجلس الدولة الفرنسي يراقب فيها الملاءمة بجرأة في حين يرفض المجلس مراقبة تلك الملاءمة في قرارات اخرة على استحياء.

3- انظر على سبيل المثال: c. e, 28 – 1 - 1944, nore morgange d... 945 - 164. c. e, 26 – 7 - 1947, r, p. 585.

4- انظر على سبيل المثال:

c. e, 16 – 3 - 1949, BOIMOND, L. R. D. P.  949 - 128.

c. e, 25 – 7 - 1952, LOUBEYRE, L. R. D. P. 953-505.

C. E, 4 – 3 - 1953, LOUIS SYLVESTRS, L. R. D. P. 953 - 1068.

5- وفي هذا الصدد، فقد ابتدع مجلس الدولة الفرنسي في مرحلة أخيرة (نظرية الموازنة LA THEORIE DU BILAB) كاحدى الحلول التي تمكنه من توسيع رقابته على تقدير الوقائع واهميتها بالنسبة لاعمال الإدارة في مجال سلطتها التقديرية. انظر حكم مجلس الدولة في قضية المدينة الشرقية الجديدة (VILLE NOUVELLE EST) في 28/5/1971. د. نبيلة عبد الحليم كامل، دور القاضي الإداري في الرقابة على شرط المنفعة العامة في حالة نزع الملكية، دار النهضة العربية، القاهرة، 1993، ص17.

6- د. سليمان محمد الطماوي، نظرية التعسف في استعمال السلطة، ط2، دار الفكر العربي، القاهرة، 1966، ص356.

7- انظر حكم المحكمة الإداري العليا في 30/5/1964، ق416، س7، مجموعة احكام المحكمة الإدارية العليا، السنة 9، ص1071.

8- انظر حكم المحكمة الإدارية العليا في 27/6/1959، ق467، س5، مجموعة احكام المحكمة الإدارية العليا، السنة 4، ص1623، وحكم محكمة القضاء الإداري في القضية 1062 لسنة 6 القضائية، مجموعة مجلس الدولة لاحكام القضاء الإداري، السنة السابعة، ص1027.

9- انظر حكم محكمة القضاء الإداري في 29/4/1953 في القضية 1026 لسنة 6 القضائية، مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها محكمة القضاء الإداري، السنة السابعة، ص1027، وكذلك حكمها في 25/3/1956 في القضية 3127لسنة 7 القضائية، المصدر السابق، السنة العاشرة، ص258.

10- حكم المحكمة الإدارية العليا في القضية 653 لسنة 7 القضائية، مجوعة المبادئ القانونية التي قررتها المحكمة الإدارية العليا، السنة السابعة، ص27، جلسة 11 نوفمبر (تشرين الثاني)، 1961.

11- انظر على سبيل المثال: حكمها في قضية (عزبة خير الله)، الصادر في 9/3/1991، وكذلك في الاتجاه نفسه حكم محكمة القضاء الإداري في قضية (روض الفرج) الصادر في 2/4/1992. د. نبيلة عبد الحليم كامل، دور القاضي الإداري في الرقابة على شرط المنفعة العامة في حالة نزع الملكية، دار النهضة العربية، القاهرة، 1993، ص45 وما بعدها.

12- انظر المادة (7/ثانيا/د) من قانون التعديل الثاني رقم (106) لسنة 1989 لقانون مجلس شورى الدولة.

13- انظر القرار التمييزي في الدعوى رقم (640)/ب/1951 في 1/5/1951. عبد الرحمن علام، مجموعة المبادئ القضائية، 1957، ص291، والقرار التمييزي في الدعوى رقم (702)/ح/953 في 11/4/1954، المصدر السابق، ص291، والقرار التمييزي في الدعوى رقم (6381)/957 في 8/10/1957، سلمان بيات، القضاء المدني العراقي (الجزء الأول)، 1962، ص264.

14- قرار محكمة التمييز في الدعوى رقم (430)/ح/954 في 13/3/1954، عبد الرحم علام، المصدر السابق، ص290. وفي قرار اخر ذهبت محكمة التمييز الى ان ((القرار الصادر من السلطة الإدارية لا يكون محلا لتفحص القضاء الا اذا سبب اضرارا للغير بالمخالفة للقوانين)). الدعوى رقم (744)/ت/968 في 15/10/1968، د. عباس الحسني وكامل السامرائي، الفقه الجنائي في قرارات محكمة التمييز، المجلد الرابع، 1969، ص510.

15- انظر قرار محكمة التمييز في الدعوى رقم (73)/استئنافية/1969 في 11/10/1969، قضاء محكمة التمييز، المجلد السادس، 1972، ص175 – 176.

16- قرار محكمة التمييز في 26/7/1975. د. إبراهيم طه الفياض، ولاية القضاء العراقي في نظر دعاوى المسؤولية الإدارية، مجلة العلوم القانونية والسياسية، العدد الاول، (حزيران) 1976، ص56.

17- انظر على سبيل المثال: قرار مجلس الانضباط العام في 25/اذار/1935، مجلة القضاء، العددان 3 و 4، 1936، ص163 – 164، وقرار مجلس الانضباط العام في 28/1/1980. مجلة العدالة، العدد الثاني، 1980، ص315.