إقرار الموازنة العامة

اولا  النصوص الدستورية الناظمة لتصديق الموازنة:

(1). يقدم وزير المالية إلى السلطة التشريعية قبل أول تشرين الثاني، تقريرًا مفصّلا عن الحالة الاقتصادية والمالية في البلاد وعن المبادئ التي اعتمدتها الحكومة في مشروع الموازنة "فذلكة الموازنة"(2).كل سنة في بدء عقد تشرين الأول تقدّم الحكومة لمجلس النواب موازنة شاملة نفقات الدولة ودخلها عن السنة القادمة ويقترع على الموازنة بنداً بنداً (3).اذا لم يبت مجلس النواب نهائياً في شأن مشروع الموازنة قبل الانتهاء من العقد المعين لدرسه فرئيس الجمهورية بالاتفاق مع رئيس الحكومة يدعو المجلس فوراً لعقد استثنائي يستمر لغاية نهاية كانون الثاني لمتابعة درس الموازنة، واذا انقضى العقد الاستثنائي هذا ولم يبت نهائياً في مشروع الموازنة فلمجلس الوزراء أن يتخذ قرارًا يصدر بناء عليه عن رئيس الجمهورية، مرسوم يجعل بموجبه المشروع المذكور بالشكل الذي تقدم به إلى المجلس مرعياً ومعمولا به.

ولا يجوز لمجلس الوزراء أن يستعمل هذا الحق إلا إذا كان مشروع الموازنة قد أودع قلم المجلس قبل بداية عقده بخمسة عشر يوماً على الاقل. على أنه في مدة العقد المذكور تجبى الضرائب والتكاليف والرسوم والمكوس والعائدات الأخرى كما في السابق وتؤخذ ميزانية السنة السابقة أساساً ويضاف إليها ما فتح بها من الاعتمادات الاضافية الدائمة ويحذف منها ما أسقط من الاعتمادات الدائمة وتأخذ الحكومة نفقات شهر كانون الثاني من السنة الجديدة على القاعدة الاثني عشرية(5).

ومن هنا يتضح التالي : إن المهلة المعطاة للسلطة التنفيذية من أجل تحضير الموازنة ورفعها إلى السلطة التشريعية لا تقل بأي شكل من الأشكال عن ستة أشهر في حين أن المهلة المعطاة للسلطة التشريعية هي قصيرة جداً.

لا تستطيع السلطة التنفيذية أن تضع الموازنة موضع التنفيذ اذا تأخرت السلطة التشريعية في إقرار المشروع إلا ضمن الشروط التالية:

 تقديم مشروع الموازنة الى السلطة التشريعية قبل بدء العقد العادي المخصص لدرسها بخمسة عشر يوماً على الأقل "المادة 86 من الدستور".

* دعوة المجلس إلى دورة استثنائية خلال شهر كانون الثاني لمتابعة درسها.

* انقضاء الدورة الاستثنائية بدون البت بالموازنة.

ثانياً  مناقشة الموازنة في مجلس النواب:

قبل الوصول إلى مرحلة الاقتراع على الموازنة بنداً بنداً في الهيأة العامة للمجلس كما جاء نصه في المادة الثالثة والثمانين من الدستور :

"كل سنة في بدء عقد تشرين الأول تقدم الحكومة لمجلس النواب موازنة، شاملة نفقات الدولة ودخلها عن السنة القادمة ويقترع على الموازنة بنداً بنداً".

1- مناقشة الموازنة في لجنة المال والموازنة النيابية:  وبعد أن يتسلّم رئيس المجلس المشروع يُحيله إلى لجنة المال والموازنة البالغ عدد أعضائها حسب النظام الداخلي 17 عضواً والمنتخبة بموجب(6). المادة التاسعة عشرة من هذا النظام كما يبلغ أعضاء(7). اللجان مشروع الموازنة العامة فور وروده الى المجلس. يدعو رئيس لجنة المال والموازنة أعضاء اللجنة كما تدعو لجنة المال والموازنة الزاميا" كل لجنة من لجان المجلس وقبل يومين على الاقل لحضور الاجتماعات التي تدرس فيها الموازنة المتعلقة بأعمال هذه اللجنة ويشترك اعضاء هذه اللجنة في المناقشة وتقديم الاقتراحات والتصويت. المادة 43 من النظام الداخلي( وتبدأ دراسة مشروع القانون جملة وتفصيلاً ويعاون اللجنة جهاز اداري خاص يسمى أمين سر لجنة المال والموازنة الذي يختلف عمله عن عمل باقي أمناء السر في اللجان الأخرى، حيث يتعدى عمله العرض، ويتطلب الأمر الدخول في الأرقام، وفي المواد القانونية المدرجة في مشروع الموازنة حتى تكون كافة الأمور مبسطة أمام أعضاء اللجنة المالية حيث تتناول المشروع وتدقق في كل رقم من ارقامه وتدرس كل المبررات لرصد الاعتمادات، ولها أن تقبل أو تعدل أو ترفض المشروع، ولكن(8). لا يجوز إدخال أي زيادة على مشروع الموازنة أو مشاريع الاعتمادات الإضافية خلال المناقشة بها في اللجنة النيابية المختصة وفي مجلس النواب إلا بعد أخذ رأي وزارة المالية الخطي وموافقة مجلس الوزراء إلا أنها تستطيع أن تنقل الاعتمادات من باب إلى باب، أو من فصل إلى فصل، ومن بند إلى بند ومن فقرة إلى اخرى، ودون أن يؤدي ذلك إلى رفع أرقام الموازنة العامة. وعند حصول أي خلاف في الرأي لدى أعضاء اللجنة تعتمد طريقة التصويت المحصور فقط بأعضائها دون سائر النواب الآخرين الذين يحق لهم الادلاء بآرائهم والمناقشة في المواضيع المطروحة أمام اللجنة دون حق التصويت.

وعندما تنتهي اللجنة من التدقيق والدرس والمناقشة تضع تقريرًا مفصّلا عن مشروع الموازنة كما ورد من الحكومة وعن التعديلات التي أدخلتها عليه والاقتراحات التي يقتضي اعتمادها لتحسين الجباية وترشيد الانفاق. وكثيرًا ما توافق الهيأة العامة للمجلس على الموازنة كما وردت من اللجنة المالية ودون تعديلات تذكر لما للجنة من دور هام في هذا المجال، حيث إنها تعتبر المطبخ الأساسي لدرس الموازنة وتدقيق اعتماداتها.

لقد بدأ مجلس النواب اللبناني، منذ عدة سنوات بتفعيل دور لجنة المال والموازنة، وتم تنظيم رحلات عمل لعدد من اعضاء لجنة المال والموازنة لمقاربة كيفية وضع السياسة المالية في عدد من الولايات الاميركية. كما تم ادخال التكنولوجيات المتطورة وآليات العمل الحديثة على كافة اعمال مجلس النواب ومن ضمنها عمل لجنة المال والموازنة.

لقد تم وضع انظمة معلوماتية خاصة للجنة المال والموازنة بحيث تتوفر لأعضائها امكانية وضع خططا" جديدة للموازنة غير تلك المرسلة من قبل السلطة التنفيذية.

واهم من ذلك ان هذه الانظمة التي تم اعتمادها تسمح ايضا" بمقارنة الموازنة المقترحة مع الحساب القطعي للسنوات السابقة مما يسمح لأعضاء لجنة المال والموازنة بمقارنة الموازنة المقترحة مع الاعتمادات المقرة في السنوات السابقة، كما يسمح لها بمعرفة كيفية تنفيذ الموازنة السابقة والمبالغ المتبقية من الاعتمادات المقرة والتي لم يتم حجزها.

ان هذا الانجاز الذي تم تحقيقه اضافة الى الإنجازات التي حققها المجلس على صعيد ادخال المعلوماتية في كافة نشاطاته الادارية والتشريعية، واطلاق اول موقع باللغة العربية على الصعيد التشريعي على شبكة الانترنت، وافساح المجال للمواطن للاتصال مباشرة بأعضاء المجلس واللجان النيابية، سيدفع بالمجلس النيابي اللبناني لكي يشكل نموذجا" في كيفية اعتماد التكنولوجيا المتطورة من اجل تطوير دوره ليس فقط على صعيد لجنة المال والموازنة بل على صعيد المؤسسة التشريعية ككل حتى يصبح شريكا" فعليا" في عملية صنع القرار السياسي.

2- مناقشة الموازنة في الهيأة العامة للمجلس:  عندما يتسلّم رئيس المجلس مشروع الموازنة والتقرير الذي اعدته لجنة المال والموازنة بعد درسها له يدعو إلى جلسة عامة لمناقشته، وأثناء هذه الجلسة يستمع المجلس إلى بيان وزير المالية بعد أن يكون قد تم توزيعه على جميع أعضاء مجلس النواب، كما يستمع إلى تقرير اللجنة المالية الموزّع على الأعضاء أيضاً، ويبدأ النواب بالمناقشة العامة. وقد تكون هذه المناقشة سياسية واقتصادية واجتماعية وادارية وثقافية إلخ.. لقد تخطت معظم المجالس التشريعية دورها التقليدي في مناقشة واقرار الموازنة العامة للدولة وتطور دورها بحيث اصبحت شريكة فعلية في صنع السياسة المالية ومراقبة تنفيذها. وقد شكلت هذه المجالس اجهزة ادارية خاصة بها لأعداد موازنة بديلة عن تلك التي تعدها السلطة التنفيذية، مما اتاح لها القدرة الفعلية الحقيقية على مناقشة مشاريع الموازنة التي تقدمها السلطة التنفيذية في مشاريع الموازنة والدخول معها في تحديد السياسة المالية والاهداف المبتغى تحقيقها في نشاط كل من ادارات الدولة.

لقد بدأ مجلس النواب اللبناني باتخاذ خطوات فعلية على صعيد الخروج من هذا الدور الكلاسيكي والذي يحصر دوره على صعيد السياسة المالية بمناقشة اعمال الموازنة فور استلام المشروع المقر من قبل مجلس الوزراء. وعند الانتهاء من المناقشة العامة ينصرف المجلس الى مناقشة المشروع تفصيلياً، بدءاً بالنفقات، وتتناول كل باب على حدة ويُصار إلى التصويت على الأرقام بنداً بنداً (المادة 83 من الدستور اللبناني) ثم يستمر التصويت على الواردات والقانون. وبعد أن يتم الاقتراع على مشروع القانون يأخذ طريقه إلى النشر.

3- حالة رفض تصديق الموازنة من قبل الهيأة العامة: وبما أن البرلمان هو الذي يقترع على الموازنة فمن حقه أن يعدّلها ما خلا زيادة النفقات في مجموعها إلا بموافقة السلطة التنفيذية وله أن يرفض تصديقها ويردّها برمتها لأن من يملك حق المصادقة يملك حق الرد.

ولكن ماذا يعني الرد وما هي نتائجه؟

1-  إن رد الموازنة يعني نزع الثقة من الحكومة، التي يجب عليها أن تقدم استقالتها.(لا يوجد نص مكتوب بخصوص هذا الموضوع).

2-  يستمر الإنفاق والجباية شهرًا فشهرًا على أساس القاعدة الاثني عشرية والمادة86من الدستور اللبناني واضحة لجهة العقد الاستثنائي أثناء درس الموازنة هو شهر كانون الثاني ما لم يكن هناك من ظروف قاهرة وضرورية للاستمرار.

أما العرف المتبع في لبنان فيجري الاستمرار بالإنفاق والجباية على اساس القاعدة الاثني عشرية عدة أشهر بعد شهر كانون الثاني.

ونصت المادة الخامسة والستون الفقرة الرابعة من الدستور اللبناني على ما يأتي:

تُناط السلطة الإجرائية بمجلس الوزراء، وهو السلطة التي تخضع لها القوات المسلحة ومن الصلاحيات التي يمارسها:

حل مجلس النواب بطلب من رئيس الجمهورية إذا امتنع مجلس النواب، لغير أسباب قاهرة، عن الاجتماع طوال عقد عادي أو طوال عقدين استثنائيين متواليين لا تقل مدة كل منهما عن الشهر أو في حال رده الموازنة برمتها بقصد شل يد الحكومة عن العمل. ولا تجوز ممارسة هذا الحق مرة ثانية للأسباب نفسها التي دعت إلى حل المجلس في المرة الأولى.

              اقتراحات بالنسبة إلى الموازنة العامة للجمهورية اللبنانية

الاقتراحات الأولى ذات طابع تقني يؤدي الأخذ بها إلى تحسين عملية تحضير الموازنة وتنفيذها. والمجموعة الثانية ذات طابع عام وتتسم ببعد سياسي وبرلماني يؤدي اعتمادها إلى تحقيق نقلة نوعية مهمة في ممارسة مجلس النواب لإحدى مهامه الأساسية أي إقرار الموازنة العامة ومراقبة تنفيذها. أما المجموعة الثانية فتشمل النقاط التالية:

1- ضرورة حصول النواب، وبخاصة أعضاء لجنة المال والموازنة وفي الوقت المناسب  أي قبل مناقشة الموازنة على الدراسات الماكرو اقتصادية عن الأوضاع العامة في البلاد، على ان تصدر هذه الدراسات عن مؤسسات عامة وخاصة تتمتع بالاستقلالية والحيادية والموضوعية والكفاءات العملية. كما من الضروري أن يشارك بهذه الدراسات مصرف لبنان بتزويد مجلس النواب بما يصدر عنه من تقارير ودراسات مالية واقتصادية.

2- تضمين ما يعرف بفذلكة الموازنة توقعات السلطة التنفيذية لمعدلات النمو للسنة التي يشملها مشروع الموازنة ولتوقعاتها على تأثير الموازنة ومردودها على هذه المعدلات. كما يجب أن تشير هذه الفذلكة إلى معدلات صرف العملات الأجنبية ومعدلات أسعار المحروقات، وان تعكس السياسة العامة المالية والاقتصادية والاجتماعية للدولة وان تكون مبنية على أرقام ومعطيات شفافة.

3- نشر جميع المستندات المتعلقة بالموازنة بما فيها تقارير اللجان النيابية عبر وسائل الاعلام المطبوع والمرئي والمسموع، احتراماً لحق المواطنين بمواكبة عملية مناقشة واقرار الموازنة.

4- تعزيز دور مجلس النواب وديوان المحاسبة في عملية مراقبة تنفيذ الموازنة. حيث يتولى ديوان المحاسبة بصورة خاصة مراقبة النظم والإجراءات المعتمدة في الانفاق، انطلاقاً من دوره ووظيفته في الرقابة المؤخرة. كما اقترح إلحاق الديوان بمجلس النواب أو على الأقل بأن يقوم الديوان بتزويد المجلس بتقارير شهرية تستند على التقارير والملفات التي تمده بها وزارة المالية. ومن المسلم به ان الديوان لا يستطيع تأدية دوره الرقابي إلا إذا كان يمتلك القدرات البشرية والوسائل المادية التي تتيح له تحقيق الرقابة المطلوبة. وقد يكون من المجدي لتفعيل الرقابة المؤخرة لديوان المحاسبة، التخفيف تدريجياً من أعمال الرقابة المسبقة، التي يتولاها، وذلك برفع نصاب الصفقات الخاضعة لرقابته وبعدم اخضاع المعاملات التي تقتصر على الرقابة الشكلية إلى رقابته.

5- إلغاء تدوير النفقات غير المعقودة واعادة هذه الأموال إلى المالية العامة.

6- تقصير مهل اعداد الموازنة بحيث يصل مشروع الموازنة الى مجلس النواب في مطلع أيلول من كل سنة، وتجنب الانفاق على أساس القاعدة الاثني عشرية.

7- إن مراقبة تنفيذ الموازنة من قبل مجلس النواب يجب أن يكون عملاً دائماً ومستمرًا على مدار السنة وليس عملاً ظرفياً وطارئاً وآنياً. لذلك وتسهيلاً لقيام مجلس النواب وبخاصة لجنة المال والموازنة بعملية الرقابة المستمرة، يطلب إلى وزارة المالية تزويد المجلس بتقارير شهرية وفصلية ونصف سنوية عن التقدم المحرز بتنفيذ الموازنة، وبإجراء الربط الالكتروني بين وزارة المالية ومجلس النواب. كما يطلب الى ديوان المحاسبة القيام بإجراء مماثل.

8- التأكيد على الدور المحوري والمركزي للجنة المال والموازنة في مناقشة مشروع الموازنة واقرارها، وعلى ضرورة إشراك جميع اللجان النيابية بدراسة مشروع الموازنة والاستماع الى وجهات نظرها في هذا الموضوع، وتزويدها بكل الدراسات المتعلقة بالموازنة.

9-  الطلب إلى الوزراء بأن يقوموا بعرض مشاريع وبرامج وزاراتهم أمام لجنة المال والموازنة النيابية أثناء مناقشة الموازنة أو في الفترات السابقة لهذه المناقشة.

10- الطلب إلى وزارة المالية إنجاز قطع حساب الموازنة عن السنة السابقة في شهر تموز من كل عام وتسليمه إلى لجنة المال والموازنة النيابية قبل المباشرة بمناقشة مشروع الموازنة للعام المقبل.

11-  تعزيز دور مراقبي عقد النفقات في الإدارات والمؤسسات الرسمية.

12- إصدار تقرير اسبوعي عن جلسات مناقشة الموازنة في لجنة المال والموازنة وتوزيعه على النواب.

13-  بعد الأخذ بالنقاط المذكورة أعلاه، السعي مستقبلاً لإعادة هيكلة الموازنة العامة على أساس موازنة برامج، محددة الأهداف والنتائج المتوقعة مما يمنحها الشفافية المطلوبة ويبيّن دورها في تحقيق السياسة العامة الاقتصادية والاجتماعية للدولة، ويسهل في مرحلة لاحقة مراقبة تنفيذها وتقييم مدى مساهمة النفقات الملحوظة في تحقيق الأهداف الموضوعة.

وتوفر هيكلة الموازنة على أساس البرامج رؤية للعمل الحكومي على مدى عدة سنوات، وان كانت النفقات ملحوظة على أساس القاعدة السنوية.

14- إنشاء هيأة مالية عليا ذات صفة استشارية تتولى تقديم المشورة للجنة المال والموازنة في الشؤون المالية، بما في ذلك نمو الدين العام وكلفة خدمته.

15- تأليف فريق عمل متخصص يتولى درس مختلف مراحل الرقابة وأنواعها ويقترح خطة لتحسين إجراء هذه الرقابة.

16- تحقيق استقلالية موازنة مجلس النواب وعدم إخضاع تنفيذها للسلطة التنفيذية.

______________________________

1- المادة 18 من قانون المحاسبة العمومية رقم 14969 تاريخ 30/12"/1963

2- المادة 83 من الدستور اللبناني الصادر بتاريخ 23 ايار 1926

3- المادة 86 من الدستور اللبناني الصادر بتاريخ 23 ايار 1926

4- مكرر المادة 120 من النظام الداخلي لمجلس النواب اللبناني.

5- تعود نشأة حقوق السلطة التشريعية بالتصديق على الموازنة تاريخياً الى بداية التصديق على الضرائب، ومن ثم تطور الأمر الى التصديق على الواردات وأصبح فيما بعد تصديقاً على الموازنة العامة برمتها. ويظهر ان أول بادرة لتمرّس مجلس النواب بحق التصديق على الضرائب ظهرت في انكلترا عام 1215 في الميثاق العظيم La grande charte وتأكد نهائياً في عام 2212 في ميثاق الحقوق Petition of Rights .

6- المادة 20 من النظام الداخلي لمجلس النواب اللبناني.

7- المادة 43 من النظام الداخلي لمجلس النواب اللبناني.

8- المادة 19 من قانون المحاسبة العامة رقم 14969 تاريخ 30/12/1963