يشترط لقيام السلطة الرئاسية وجود وظيفة قيادية يتولاها رئيس إداري وأخرى تابعة يتولاها المرؤوس وتكون العلاقة بينهما علاقة تبعية وتدرج وظيفي بين الوظيفة القيادية والوظيفة التابعة وتتحقق التبعية الوظيفية من خلال هذا التدرج الهرمي في تنظيم الوظيفة العامة التي تبدأ من الرؤساء في قمة التنظيم الهرمي الذين يمارسون السلطة الرئاسية وتنتهي بالمرؤوسين في اسفل السلم الإداري الذين ينفذون قرارات وتعليمات الرؤساء . وترتبط فكرة التنظيم الهرمي بفكرة نشوء الدولة وظهور سلطة الحكام وقد تعددت الآراء المتعلقة بأصل هذه الفكرة فحسب نظرية التطور الأسرى في نشوء الدولة التي ترى إن اصل الدولة هو الأسرة التي تطورت إلى عشيرة ثم قبيلة ثم مدينة ثم دولة (1) يكون اصل سلطة الحاكم هو سلطة الأب ( رب الأسرة ) الذي يتربع على قمة التنظيم العائلي وتطورت بتطور الأسرة إلى قبيلة حتى دولة ، وبالرغم من الانتقاد الموجه إلى هذه النظرية في نشوء السلطة والدولة إذ إن الدولة وجدت نتيجة تفاعل عوامل مختلفة سياسية .. اقتصادية .. اجتماعية ولم تكن تطور أسرة معينة (2) إلا إن هذا لا يعني عدم وجود دولة تكونت من خلال تطور الأسرة إلى عشيرة وقبيلة حتى صارت دولة فدول الخليج العربي الحالية ما هي إلا اسر تطورت إلى دول والدولة العثمانية التي امتد نفوذها إلى أصقاع واسعة واستمرت لمدة اكثر من 600 عام ما هي إلا عشيرة تطورت بمرور الزمن وأصبحت إمبراطورية (3). وهناك رأي يرجع اصل فكرة فكرة التدرج الهرمي إلى التنظيم الكنسي حيث يكون في قاعدة الهرم الشماس يليه صعوداً القس ثم الأسقف ثم المطران ثم الباتريارك الذي هو في قمة الهـرم الكنسي وهذا التدرج في المراتب الدينية يشمل النظام الكنسي بشكل عام سواء في الكنيسة الكاثوليكية أو البروتستانتية ، وقد انتقل هذا التنظيم الهرمي إلى السلطة الرسمية الحكومية حينما كانت الكنيسة خلال القرون الوسطى تمثل الينبوع الرئيس للمثل العليا الخاصة بالسلطة العامة إذ شهد القرن الحادي عشر انغماس رجال الكنيسة في أمور السياسة الدنوية واستطاع كبار القساوسة الجمع بين إدارة الكنيسة وإدارة الدولة ونقلوا مبادئ التنظيم الكنسي إلى التنظيم الرسمي (4) . كما ان هناك فريق من الكتاب يرجع فكرة التنظيم الهرمي إلى التنظيم الهرمي الموجود في الجيوش وقد طبق نابوليون ذلك على جهاز الدولة في فرنسا ، وهناك من يرى ان هناك ترابطاً بين فكرة التدرج الهرمي في الإدارة وبين فكرة تدرج النظام القانوني حيث تركز الدساتير الوظيفة التنفيذية العليا بيد رئيس الدولة لكن الرئيس عادة لا يمارسها وحده بل يوجد بجانبه جهاز حكومي وإداري يبدأ في القمة بمجلس الوزراء ويتدرج نزولاً إلى الوزراء ووكلاء الوزراء ومديري الدوائر ورؤساء الأقسام والشعب .. وتبرز صيغة التدرج الهرمي في الإدارة المركزية حيث أن الأساس من هذه الإدارة إن علاقة من التدرج الهرمي تربط بين أجهزة الدولة كافة وموظفيها على جميع المستويات بحيث تبقى سلطة الأمر والتابعة من أعلى وسلطة الطاعة من اسفل وعليه فالموظف في الجهاز الإداري المركزي لا يكون خاضعا للقانون وحده بل لكافة ما يصدره إليه رؤساؤه من أوامر وتعليمات ويترتب على هذه العلاقة ان يصبح التصرف الصادر من المركز الأعلى بمثابة قانون واجب الاتباع من قبل الموظف في المركز الأدنى . واصل هذه الفكرة يعود إلى المدرسة النمساوية والفقيه هانس كلسن التي ترى ان النظام القانوني في الدولة يتكون من مجموعة القواعد التي تتدرج فيما بينها في شكل هرمي باعتبار مصدر كل منها ومكانه في سلم تدرج الهيئات العامة وفي ضوء هذا التدرج فأن كلاً من هذه القواعد لا يكون صحيحاً إلا بالقدر الذي تلتزم فيه الضوابط والحدود التي تقررها القواعد الأعلى في الوقت ذاته الذي تكون فيه هذه القواعد ملزمة للقواعد التي تدنوها ومفيدة لها وهكذا كلما انحدرنا في اتجاه قاعدة الهرم التي تتكون من مجموعة القرارات الفردية وإجراءات التنفيذ المادية وانه لا اعتبار في هذا التدرج الا بمصدر التصرفات القانونية من دون طبيعتها الذاتية فطبقاً لهذه النظرية تكون القواعد القانونية كافة من طبيعة واحدة فهي من أعمال التشريع ومن أعمال التنفيذ في آن واحد فهي تحدد ما يدنوها وتقيده وهنا تكون من أعمال التشريع وهي تخصص ما يعلوها وتنفذه فهي من أعمال التنفيذ (5). هذا وقد ثبتت النظريات الحديثة المتعلقة بالتنظيم الإداري فكرة التدرج الهرمي حيث يتم ترتيب السلطات الإدارية من أعلى إلى اسفل بشكل هرمي وبنـاءً على هذا الترتيب للسلطـات يتـم توزيع المسؤوليات والواجبات المختلفة على الموظفين الذين ينتظمون في هرم وظيفي في القمة يوجد الرئيس الإداري الأعلى ثم يتسع الهرم تدريجياً كلما انحدرنا إلى قاعدة الهرم التي تضم المرؤوسين وعلى ذلك فالسلطات والمسؤوليات تتدرج أيضاً بتدرج هذا الهرم الوظيفي إذ تتلقى قاعدة الهرم الأوامر والتعليمات وتعمل على تنفيذها ومن خلال هذا التدرج يمكن أن يكون الموظف رئيساً ومرؤوساً في آن واحد مثلاً مدير القسم رئيساً لموظفي القسم ومرؤوساً للمدير العام فهو يتلقى الأوامر من رئيسه الأعلى المدير العام ويعطي التعليمات إلى مرؤوسيه لتنفيذ هذه التعليمات (6) . وطبقاً لهذا التدرج الوظيفي فأن السلطة الرئاسية لا تكون على درجة واحدة من الحدّة بل إنها تتأثر بموقع الرئيس الإداري فكلما ارتفع المركز الذي يشغله الموظف كلما زادت أهمية السلطة التي يتمتع بها فالوزير يتمتع بسلطة أقوى من سلطة المدير العام وهذا الأخير يملك سلطة أقوى من مدير القسم والموظف في أدنى السلم الإداري تكون سلطته محدودة جداً تتمثل بتنفيذ الأوامر والتعليمات الرئاسية الصادرة إليه عبر رؤسائه في حين يلاحظ إن السلطة الرئاسية في المستويات المتوسطة ( الإدارة الوسطى ) يكون بوسعها في بعض الأحيان المشاركة بإعداد وصياغة التعليمات والأوامر الرئاسية من خلال ما تقترحه وتشارك في إعداده مع المستويات الإدارية الأعلى (7) . هذا وتوجد بعض الوظائف الفنية التي لا تستلزم سوى قليل من الإشراف أو التوجيه من السلطة الأعلى أي إن ممارستها تكون كاملة من قبل المرؤوس كوظائف المفتشين والتحقيق في الأجهزة الرقابية وبعض الوظائف الفنية المتخصصة . بعد أن أوضحنا صيغة التدرج الهرمي وبينا العلاقة التي تربط بين الرئيس والرؤوس وفقاً لهذه الصيغة وهي رابطة التبعية الوظيفية لا بد أن نشير إلى مضمون هذه العلاقة التبعية المتمثل بعمليتي إصدار القرارات والأوامر والتعليمات من قبل الرئيس وتنفيذها من قبل الرؤوس من خلال طاعة هذه الأوامر . فطاعة الأوامر تعني امتثال الموظف لأوامر الرؤساء وتنفيذ هذه الأوامر واحترام الرؤساء في نطاق الوظيفة العامة ولكن ما هي حدود هذه الطاعة وهل إنها مطلقة أم إنها محددة بشروط وظروف معينة . اختلفت أوساط فقه القانون الإداري وتار جدل واسع حول واجب الطاعة فهناك اتجاه أنكر وجود واجب الطاعة للرؤساء بشكل مستقل وقال بهذه النظرية العميد (Duguit  ) الذي يرى ان الموظف لا يلتزم بطاعة الرؤساء بصورة مستقلة عن الالتزام بالقانون فالطاعة تكون للقانون وحده والسلطة الرئاسية لا يمكن ان تمارس نشاطها إلا وفقاً للقانون واللوائح التي تحكـم النشـاط الإداري والالتزام بطاعة الرؤساء ما هو إلا التزام ُ بالتصرف وفقاً للقانون ، فإذا كنا بصدد تصرفات قانونية ولم يتجاوز موضوع الأمر الذي أصدره الرئيس الإداري الاختصاص القانوني المعهود به فأن الموظف حين يقوم بطاعة هذا الأمر يكون منفذاً للقانون ، أما إذا تجاوز الأمر الصادر من الرئيس الإداري اختصاصه المحدد له قانوناً فأن الخضوع الرئاسي ينتهي بالضرورة لأنه لا يمكن إجبار المرؤوس على تنفيذ ذلك الأمر المخالف للقانون ومن ثم لا مجال لمباشرة السلطة الرئاسية وبالتالي ينتفي واجب الطاعة (8) وقد تعرضت هذه النظرية إلى النقد من قبل أوساط الفقه وقد أنصب هذا النقد على الأمور التالية:

أ)أن القانون لا ينظم جميع شؤون الوظيفة العامة فقد يترك المشرع للإدارة سلطة تقديرية تتصرف بموجبها في بعض الأحوال والظروف وقد تقوم الإدارة (السلطة الرئاسية) بملء الفراغ التشريعي من خلال إصدارها أوامر وعليه فان المرؤوس ملزم بطاعة هذه الأوامر لأن نفي هذه الطاعة يؤدي إلى الفوضى داخل المنظمة الإدارية إذ أن طاعة الرؤساء تعتبر العمود الفقري في النظام الإداري وهي من ابرز واجبات الموظف العام .

ب)أن سيادة القانون وصدارته على أوامر الرؤساء مسألة مسلمّ بها وليس هناك شك في ذلك ولكن المشكلة تتعلق بموضوع أخر هو المسؤولية الشخصية للموظف .. وهذه المشكلة يمكن حلها بسهولة في إطار القول بوجود واجب الطاعة حيث تتكفل الأوامر الرئاسية بتحديد أهداف المرفق العام ويلتزم الموظفون بتنفيذها ومن ثم فهم يتحملون عواقب أعمالهم في مباشرة التنفيذ (9) .أما الرأي الأخر فقد قال بأن الطاعة واجب وظيفي مستقل عن طاعة القانون وتبنى هذا الرأي الفقيه هوريو Haurio حيث يرى أن الموظف العام لا يؤدي عمله وفقاً للالتزام بطاعة القانون فحسب وإنما تأسيساً على أهمية الطاعة لأوامر الرؤساء التي تعتبرُ واجباً عليه لأن الرؤساء – حسب هذا الرأي يقومون بالوساطة بين الموظف والقانون ويعتمد هذا الاتجاه على حجج منها أن واجب الطاعة إنما تُمليه طبيعة النظام الرئاسي حيث يتوجب على السلطة الرئاسية إصدار الأنظمة والتعليمات والأوامر والقرارات والمنشورات الداخلية والموظف ملزم بتنفيذ تعليمات السلطة الرئاسية. هذا وقد يكون هناك غموض في النصوص التشريعية فتقوم السلطة الرئاسية في تفسير هذا الغموض والزام الموظف بهذا التفسير وهو ما يتطلب فرض الطاعة عليهم (10) . هذا ولابد أن نشير و نحن نعرض هذه الآراء أن المشرع العراقي قد تلافى هذه الإشكالية وذلك بنصه في القانون على وجوب طاعة أوامر الرؤساء حيث نصت المادة (4) الفقرة ثالثاً من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع الاشتراكي رقم (14) لسنة 1991 على التزام الموظف:   " احترام رؤسائه والتزام الأدب واللباقة في مخاطبتهم وطاعة أوامرهم المتعلقة بأداء واجباته في حدود ما اقضي به القوانين والأنظمة والتعليمات …" (11) . وقد بين المادة المذكورة أنه إذا كان في أوامر الرؤساء ما يشكل مخالفة فعلى الموظف (المرؤوس)   أن يُبين تلك الأوامر إلا إذا أكدها رئيسه كتابة وفي هذه الحالة يكون الرئيس هو المسؤول عن التنفيذ المخالف للقانون وتنتفي المسؤولية عن الموظف وبهذا ضمن المشرع حماية للموظف بوجه ما يثور من مخالفات ترتكب استناداً لأوامر الرئيس الإداري . هذا وتتحقق طاعة الأوامر الصادرة من الرؤساء إلى المرؤوسين إذا توفرت في هذه الأوامر شروط شكلية وأخرى موضوعية أما الشروط الشكلية فهي:

1.اختصاص الرئيس الإداري قانوناً بإصدار الآمر

 إذ أن السلطة الرئاسية بين الرئيس والمرؤوس مصدرها رابطة من روابط القانون العام تخوّل الرئيس حق إصدار أمر إلى المرؤوس بعمل شيء أو الامتناع عن عمله والقانون أما أن يُلزم الرئيس بإصدار الأمر وفقاً لحالات يحددها القانون فتكون سلطة الرئيس في هذه الحالة مقيدة بنص القانون وأما أن يترك للرئيس حرية إصدار الأمر وفقاً  لتقديره الشخصي فتكون بهذه الحالة سلطة الرئيس بإصدار الأمر تقديرية وفي كل الأحوال فإن الأمر الذي يستوجب التنفيذ من قبل المرؤوس يجب أن يكون صادراً من الرئيس الإداري المخوّل بإصداره أي بمعنى أخر أن يكون هذا الرئيس الإداري يملك صلاحية إصدار الأمر ويدخل ضمن اختصاصه الإداري فإذا افترضنا أن أحد الرؤساء الإداريين أصدر أمراً يتعلق بموضوع لا يدخل ضمن صلاحياته ولا ضمن اختصاصه الإداري ففي هذه الحالة لا تكون طاعة هذا الأمر واجبة .

2.اختصاص المرؤوس قانوناً بتنفيذ الأمر

الأمر الذي يجب أن يطاع لابد أن يوجه الى المرؤوس المختص طبقاً لأحكام القانون أو طبقاً لنظام المنظمة الإدارية بتنفيذه أي أن الأمر الذي يستلزم الطاعة يجب أن يوجه الى الموظف المختص ويدخل ضمن واجباته الوظيفية المكلف بها قانوناً فإذا كان الموظف غير مختص بالموضوع فلا يُجبر على تنفيذ الأمر الصادر إليه لأنه خارج عن اختصاصه ولا علاقة له بواجباته المحددة قانوناً .ولكن قد يحصل ان الرئيس يصدر امراً مخالفاً للقانون ويطلب من المرؤؤس تنفيذه في هذه الحالة يوم المرؤؤس بتبيان وجه المخالفة تحرريا واذا اصر الرئيس على تنفيذ الامر يقوم المرؤؤس بالتنفيذ ولكنه لايتحمل المسؤولية بل ان الرئيس هو المسؤؤل

3.الشكل القانوني للأمر

 قد ينص القانون على أن الأمر يجب أن يصدر بصيغة أو شكليه معينة فيجب في هذه الحالة أن يصدر الأمر وفقاً للشكلية التي نص عليها القانون كأن ينص القانون على أن الأمر يجب أن يصدر بشكل مكتوب أو أن يصدر الأمر بعد عرضه على لجنة معينة أو أن يصدر بعد توجيه هيئة فنية إلى غير ذلك من الشكليات ففي مثل هذه الحالات يتعين أن يصدر الأمر وفقاً للشكليات التي نص عليها القانون وإذا صدر الأمر بشكل مخالف لما نص عليه القانون يعتبر هذا الأمر معيباً من الناحية الشكلية ولا يلزم المرؤوس على تنفيذه (12)  هذا ويميز القضاء الاداري بين الشكليات الجوهرية والشكليات الثانوية اذ يعتبر الامر باطلا اذا صدر خلافا للشكليات الجوهرية اما الشكليات الثانوية فلا يترتب على مخالفتها بطلان الامر   .

الشروط الموضوعية – وهي الشروط التي تتعلق بموضوع الأمر وهي السبب أي تحقق حالة مادية او قانونية تبرر اصدار الامر ، والمحل أي الاثر القانوني الذي يترتب مباشرة على صدوره والغاية او الهدف من اصداره وهو تحقيق المصلحة العامة اما اذا اختلفت الغاية من اصدار الامر عن تلك التي قصدها المشرع عند تخويله الرئيس الاداري سلطة اصداره فيكون الامر في هذه الحالة غير مشروع. هذا وهناك جانب من الفقه يرى أن هناك فرقاً بين التدرج الإداري الذي ينشأ بين الهيئات الإدارية طبقاً لأصول التنظيم الإداري وبين التدرج الوظيفي أو الرئاسي بين الموظفين أنفسهم ، فقواعد التنظيم الإداري هي التي تبين الصلة بين الهيئات الإدارية ومدى علاقة الخضوع بين بعضها البعض ودراسة هذه الجوانب تدخل في إطار الإدارة المركزية والإدارة اللامركزية. في حين أن علاقات التدرج الوظيفي بين الموظفين تتكفل بتنظيمه عادة قوانين الوظيفة العامة، وبعبارة أخرى فإن هذا الاتجاه يرى وجوب التفرقة بين التدرج الوظيفي بين الموظفين (رئيس ومرؤوس) وبين التدرج الإداري بين الهيئات الإدارية ولا يجوز ربط التدرج الوظيفي وحصره في إطار النظام الإداري المركزي ذلك أنه في الهيئات الإدارية اللامركزية هناك أيضاً تدرج وظيفي بين الرئيس الإداري ومرؤوسيه والرئيس الإداري في الهيئة اللامركزية / المحافظ مثلاً يمارس سلطة رئاسية على مرؤوسيه من موظفي المحافظة والعلاقة التي تربط بين الرؤساء والمرؤوسين هي أيضاً علاقة تدرج وظيفي (13) . وفي هذا الخصوص تبرز عادة مشكلات تتعلق بالجانب التنظيمي فالموظف في الإدارة اللامركزية ملزم بإطاعة أوامر الرئيس الإداري طبقاً لمبدأ التدرج الوظيفي والسلطة الرئاسية إلا أنه في الوقت ذاته ملزم بإطاعة الأوامر والتعليمات الصادرة من الإدارة المركزية .. وفي هذه الحالة يستوجب المر أن يكون هناك تنسيق مستمر بين الجهات الإدارية المركزية واللامركزية لكي لا يحصل مثل هذا التعارض الذي ينعكس على التزامات الموظف وواجباته .إلا أن الاتجاه الغالب في الفقه الإداري يميل إلى الربط بين التدرج الوظيفي وبين المركزية الإدارية إذ أن التنظيم الإداري للإدارة المركزية تكون فيه العلاقة بين الإدارة المركزية وفروعها خارج العاصمة علاقة تسلسل رئاسي تخضع فيه فروع الإدارة المركزية إلى المركز وفق التدرج الهرمي وفي ذات الوقت يخضع الموظفون في فروع هذه الإدارة إلى التنظيم الهرمي والتدرج الوظيفي في حين أن هذا التدرج لا يوجد في ظل الإدارة اللامركزية .

___________________________________

1- د. إحسان الفرجي ، د. كطران زغير ، د. رعد الجدة : النظرية العامة في القانون الدستوري جامعة بغداد - كلية القانون 1990 ص 21 .

2- المصدر السابق.

3- تكونت الدولة العثمانية من خلال تطور عشيرة تركية الأصل تدعى قايي وهي متنقلة بين خراسان وارمينية حيث كانت الصراعات على اشدها بين القبائل المغولية والسلجوقية والبزنطيين وحدت ان انضم ارطغرل بن سليمان رئيس هذه العشيرة إلى سلطان قونيه علاء الدين السلجوقي فاسكنه وعشيرته في منطقة في وادي قرة صو ، وفي عهد عثمان بن ارطغرل تم توسيع منطقة نفوذ هذه العشيرة جنوبا ثم توسعت بعد ان انضمت اليها قبائل تركية أخرى وامتدت مناطق نفوذها إلى بحر مرمرة والبحر الأسود وبعد وفاة عثمان تولى ابنه اورخان شؤون القبيلة سنة 1326 م واستولى على بروسه التي أصبحت عاصمة للعثمانيين وبعد ذلك وعلى اثر تدهور الدولة البزنطيه أخذت تشن الغارات على البزنطيين باسم الإسلام وكان ذلك بداية نشوء الدولة العثمانية وتوسعها . " انظر كارل بروكلمان : تاريخ الشعوب الإسلامية : ترجمة نبيه امين فارس ومنير البعلبكي : دار العلم للملايين   بيروت  1977 ص 407 وكذلك د. علي الوردي : لمحات اجتماعية من تاريخ العراق الحديث مطبعة الإرشاد بغداد 1969 ص 33 :  .

4- انظر : جورج سباين : تطور الفكر السياسي : مصدر سابق ص 328-329 .

5- د. طعيمة الجرف: مبدأ الشروعية وضوابط خضوع الإدارة للقانون القاهرة 1976  ص46-47

6- د. عبد الغني بسيوني : أصول الإدارة العامة ص 202 .

7- حسن محمد عواضه : السلطة الرئاسية ص 26 .

8- د. عاصم أحمد عجيلة : طاعة الرؤساء وحدودها في الوظيفة العامة إصدار عالم الكتب  القاهرة 1981 ص35 .

9- Cottin: L’ordre  hierarchique et la responsabilite des agents Publics. Th . Rennes                    1914 P.30

مشار إليه من قبل د. عاصم أحمد عجيلة : طاعة الرؤساء وحدودها ص39.

10- د. عاصم أحمد عجيلة : طاعة الرؤساء وحدودها ص44.

11- قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع الاشتراكي رقم (14) لسنة 1991منشور بالوقائع العراقية العدد 3356 في 3/6/1991

ش