يعتبر هذا الاختصاص من ابرز اختصاصات السلطة الرئاسية لما لذلك من أهمية كبيرة في سير العملية الإدارية ، وعلى ذلك توصف السلطة الرئاسية بأنها سلطة آمرة تقوم بإصدار القرارات والأوامر التي لها صفة الإلزام بالنسبة للمخاطبين بها موظفين كانوا أم أفراداً ..إلا أن السلطة الرئاسية وهي تصدر قراراتها الملزمة لابد أن تصدرها وفقاً للقوانين والأنظمة المطبقة والتي تنظم مختلف أوجه النشاط الإداري وبعكسه تكون هذه القرارات غير مشروعة. وهو ما يطلق عليه بمبدأ الشروعية (1). ويراد بالقانون هنا جميع أنواع القواعد القانونية في الدولة مع مراعاة التدرج في قوتها القانونية حيث يكون الصرح القانوني في الدولة على شكل هرمي متدرج يقع الدستور في أعلى قمة هذا الهرم يليه القانون العادي (التشريع ) ثم الأنظمة والتعليمات أو القرارات التنظيمية ثم القرارات الفردية (2). وكل نوع من هذه القواعد القانونية إنما يكتسب الصفة الإلزامية بالقدر الذي تحدده القاعدة الأعلى بحيث تكون القاعدة الأدنى نوعاً من التخصص والتحديد للقاعدة الأعلى وتمثل في الوقت نفسه بالنسبة للقواعد التي تدنوها القيد الخارجي والضابط العام الذي تلتزمه هذه القواعد بدورها ، وفي ضوء هذا التدرج فالقاعدة القانونية لا تكون مشروعة إلا بالقدر الذي تلتزم فيه الضوابط التي تحددها القاعدة القانونية الأعلى وهي في الوقت ذاته ملزمة للقواعد القانونية الأدنى (3) وهكذا كلما انحدرنا في اتجاه قاعدة الهرم القانوني التي تتكون من مجموعة من القرارات الفردية (4) تعلوها القرارات التنظيمية ثم تليها القوانين ثم الدستور الذي هو قمة الهرم القانوني ، وبذلك يكون النظام القانوني بأكمله محكوماً بالنصوص الدستورية أي أن أياً من سلطات الدولة لا يمكنها ممارسة سلطاتها إلا وفقاً للحدود التي يرسمها الدستور (5) . هذا وتتخذ الاعمال القانونية التي تباشرها الادارة احد مظهرين هما :-

1)الاعمال القانونية الصادرة من جانبين وتحصل نتيجة اتفاق بين الادارة من جهة والافراد او احدى الجهات الادارية من جهة اخرى ويتمثل ذلك بالعقد الاداري حيث تتجه ارادة الطرفين الى احداث اثر قانوني معين هو انشاء  او تعديل التزام قائم او الغائه ( 6). والعلاقة التي تربط الادارة  بالافراد هي من نوع العلاقة التعاقدية أي ان المتعاقد مع الادارة يخضع لشروط العقد والى القواعد التنظيمية الخاصة بالمرفق العام الا ان ذلك لايعني ان علاقة المتعاقد مع الادارة من ذات العلاقة التي تربط المرؤؤس بالرئيس الاداري اذ ان هذه الاخيرة تخضع لضوابط الوظيفة العامة ومنها نبدا التدرج الرئاسي والتبعية الوظيفية صحيح ان الادارة ترتبط مع الافراد بم يحقق الصالح العام وما يعنيه من تغليب المصلحة العامة على مصلحة الافراد وفي هذه الحالة تبرز اوجه الشبه بين وضع المتعاقد والموظف حيث يخضع كل منهما بمقتيضات الصالح العام كما ان شروط العقد غالبا ما يتم تحريرها مقدماً حيث تنفرد الادارة بوضع الشروط الخاصة بالعطاءات دون ان يكون للمتعاقد فرصة الاشتراك في صياغة هذه الشروط ولاتظهر ارادة المتعاقد في هذه الحالة بل ان الادارة تضع الشروط بارادتها المنفردة وفي هذه الحالة ايضاً يوجد شبه بين الوضع المتعاقد ووضع الموظف الذي يعيين في الوظيفة طبقاً لضوابط  وشروط تضعها الادارة بارادتها المنفردة ورغم هذا فان علاقة الموظف بالادارة هي ليست كعلاقة المتعاقد مع الادارة ذلك ان الاول تحكمه مبادئ التنظيم الاداري حيث تمارس السلطة الرئاسية سلطتها على المرؤؤس وفقاً لمبدأ التدرج الرئاسي كما انه للادارة سلطات  معينة تجاه المتعاقد كسلطة الرقابة على تنفيذ العقد وسلطة توقيع الجزاء اذا اخل بالتزاماته ثم سلطة تعديل العقد من جانبها بل وحتى سلطة انهاء العقد اذا وجدت ان مقتضيات المصلحة العامة تقضي بان تنفيذ العقد لم يعد ضرورياً الا ان هذه السلطات تجاه المتعاقد تختلف في طبيعتها واثارها عن سلطتها تجاه الموظف في ضوء ما تقدم تكون علاقة الافراد بالادارة علاقة تعاقدية في حين ان علاقتها بالموظف علاقة تنظيمية تحكمها مبادئ التدرج الرئاسي والتبعية الوظيفية . وبما ان موضوع الاطروحة يتعلق بممارسة السلطة الرئاسية لذا تم استبعاد اختصاصات الادارة المتعلقة بالأعمال التعاقدية ... لذا اقتضى التنويه .

2)الاعمال القانونية الصادرة من جانب واحد أي بالارادة المنفردة للادارة ويتمثل ذلك بالقرارات الادرية .  هذا وتقسم القرارات الإدارية من حيث مضمونها والآثار التي تترتب عليها إلى قرارات تنظيمية وقرارات فردية ، فالقرارات التنظيمية هي القرارات التي تتضمن قواعد موضوعية عامة تنطبق على عدد من الأفراد غير محددين بذواتهم  .  ويطلق الفقهاء تسميات عديدة على هذا النوع من القرارات كالمنشورات ومذكرات الخدمة والأوامر المصلحية (7) وفي العراق دأبت الجهات الإدارية على إطلاق تسميات عديدة على هذه القرارات كالأنظمة – التعليمات – المنشورات – التعاميم – البيانات – ألاوامر داخلية ….الخ . أما القرارات الفردية فهي التي تصدرها الإدارة وتتعلق بفردٍ أو مجموعة أفراد معينين بالذات كأوامر التعيين والنقل و الترفيع . والقرارات الإدارية التنظيمية تقسم بدورها إلى أنواع عديدة طبقاً للظروف التي تصدرها السلطة الرئاسية فهناك القرارات التي تصدر في الظروف العادية والقرارات التي تصدر في الظروف الاستثنائية ، كما تقسم القرارات التنظيمية بالنظر إلى موضوعها وطبيعتها فهناك القرارات التنفيذية والقرارات المستقلة وقرارات الضبط الإداري . القرارات التنظيمية التي تصدرها السلطة الرئاسية تتضمن قواعد عامة موضوعية وهي بذلك تماثل القواعد القانونية وقد أطلق عليها تسمية التشريعات الفرعية إلا أنها لا ترقى إلى مستوى القواعد القانونية من حيث قوتها القانونية ذلك أن القاعدة القانونية تصدر عن السلطة التشريعية في حين ان القرارات التنظيمية تصدر عن السلطة الرئاسية ( السلطة التنفيذية ) ونظراً للتطور الذي حصل في زيادة نشاط الإدارة في العصر الحديث نتيجة لسياسة التدخل الذي تتبعه الدولة في مجالات الاقتصاد المختلفة أستتبع ذلك زيادة المجالات التي يتعيّن على السلطة الرئاسية أن تصدر فيها قراراتها التنظيمية الملزمة للأفراد وهذا تطور مهم للغاية في مجال ممارسة السلطة الرئاسية حيث حددت بعض التشريعات مجالات القانون في الوقت الذي وسعّت فيه مجالات إصدار القرارات التنظيمية ، ففي فرنسا حدد دستور 1958 المجالات التي يصدر بشأنها القانون من قبل الهيئة التشريعية (المادة 34) في حين ترك للسلطة الرئاسية مجالات واسعة تصدر فيها القرارات التنظيمية لتغطي جميع المسائل التي لا تدخل في التشريع (المادة 37) (8). وبذلك يكون المشرع قد وفر السبيل الذي تتمكن فيه السلطة الرئاسية من إصدار قراراتها التنظيمية التي تلبي متطلبات الظروف المستجدة والتي تتطلب سرعة المعالجة التي لا يستطيع القانون مواكبتها بالقدر الذي تتمكن فيه السلطة الرئاسية من معالجتها من خلال القرارات التنظيمية إضافة إلى أن التطور الحاصل في مختلف مجالات النشاط الإداري استلزم من السلطة الرئاسية  أن تتبع أساليب متطورة في ممارسة هذه السلطة.    ففي العراق يقوم المشرع بوضع المبادئ والأطر الأخرى العامة لتنظيم الحالة التي يصدر القانون بشأنها ويترك للإدارة (السلطة الرئاسية) إصدار الأنظمة والتعليمات التي تعالج التفاصيل والجزيئات الكثيرة إذ أن السلطة الرئاسية يحكم ارتباطها بالجمهور أدرى بتفاصيل العمل الإداري وأعرف بالظروف التي تستدعي المعالجات والقرارات السريعة التي يفضل أن لا ينشغل بها المشرع بل يتركها للسلطة الرئاسية وفي الحدود التي يرسمها القانون ، وقد نصت الدساتير العراقية على ذكر الأنظمة الى جانب القرارات الإدارية مما يوحي أن المشرع أراد التميز بين النظام والقرار الإداري وقد اختلفت التشريعات في العراق في تحديد الجهة التي تصدر عنها الأنظمة والقرارات الإدارية باختلاف الظروف السياسية التي مرّت على القطر. فالقانون الأساس العراقي  (دستور سنة 1925) نص على أن الأنظمة توضع بأمر الملك لأجل تطبيق القوانين  (المادة 26) كما نص على سلطة الملك بإصدار  إرادات ملكية بناء على اقتراح الوزير المسؤول  وبموافقة مجلس الوزراء (المادة 27) كما نص الدستور  على ان مجلس الوزراء هو القائم بإدارة شؤون الدولة وله أن يصدر  القرارات المتعلقة بشؤون  الدولة على أن يرفعها للملك للمصادقة عليها (المادة 65) وعلى ذلك فأن السلطة الرئاسية  ممثله بمجلس الوزراء والوزراء أتاح لهم الدستور ممارسة إصدار القرارات التنظيمية بما يمكنها من ممارسة سلطتها إضافة إلى أن الدستور أتاح للسلطة الرئاسية المساهمة بالعمليـة التشريعية من خـلال تولـي مجلس الوزراء سن اللوائح القانونية ثم يرفعها إلى مجلس الأمة التي يقرها ويرفعها للملك للمصادقة عليها (المادة 28) . ونص دستور 27 تموز 1958 المؤقت الصادر بعد قيام ثورة 14 تموز 1958 على تولي مجلس الوزراء مهام السلطتين التشريعية والتنفيذية .أما (قانون المجلس الوطني لقيادة الثورة رقم 25 لسنة 1963) فقد حصر مهمة إصدار القوانين والأنظمة وتعديلها وإلغائها بالمجلس الوطني لقيادة الثورة (المادة الثانية) كما يتولى إصدار الأنظمة والتعليمات المتعلقة وتنفيذ أحكام قانون المجلس الوطني في حين منح قانون المجلس الوطني لقيادة الثورة رقم 61 سنة 1964 صلاحيات واسعة لرئيس الجمهورية . كذلك فعل دستور 29 نيسان 1964 الذي بين اختصاصات المؤسسات في الدولة إلا أن واقع الحال يشير إلى أن رئيس الجمهورية هو الذي تولى الاختصاصات التشريعية والتنفيذية . وبعد عام 1968 صدر دستور 21 أيلول 1968 الذي أناط مهمة إصدار النظام للسلطة التشريعية (المادة 24) ومهمة إصدار القرارات الإدارية والتنفيذية للسلطة التنفيذية المادة (64) وبالاتجاه نفسه ذهب دستور 1970 وعليه فأن السلطة الرئاسية تصدر القرارات التنظيمية لمعالجة المواضيع المتعلقة بنشاطاتها استناداً إلى الحدود التي ترسمها القوانين مع بعض الاستثناءات المتعلقة بقرارات الضرورة . والقرارات التنظيمية على أنواع عديدة منها:

أ) القرارات التنفيذية وهي التي تصدرها السلطة الرئاسية تنفيذاً للقوانين حيث تستمد السلطة الرئاسية صلاحياتها في إصدار هذه القرارات من الدستور والقوانين فقد نصت المادة السابعة والخمسون الفقرة ب والفقرة جـ من دستور 1970 على أن لرئيس الجمهورية أن يصدر المراسيم اللازمة للممارسة اختصاصاته المنصوص عليها من الدستور وله عند الاقتضاء إصدار قرارات لها قوة القانون .كما نصت المادة الثانية والستون من الدستور على ان لمجلس الوزراء إصدار الأنظمة والقرارات الإدارية وفقاً للقانون الفقرة (ب) .وفي التشريع العادي دأب المشرّع العراقي على تخويل السلطة الرئاسية ممثلة بالوزير المختص لإصدار التعليمات اللازمة لتسهيل تنفيذ القانون المتعلق بنشاط السلطة الرئاسية المختصة. ويرى جانب من الفقه أن اختصاص السلطة الرئاسية في إصدار التعليمات أمرُ ثابت لا يتوقف على دعوة المشرّع لها للقيام بذلك وان هذا النص لا يعدو أن يكون تذكيراً وكشفاً لصلاحياتها في إصدار هذه التعليمات (9) .

ب) القرارات المتعلقة بنشاط الإدارة العامة ( السلطة الرئاسية) كقرارات تنظيم المرافق العامة وهـي القرارات التي تصدرها السلطة الرئاسية بقصد تنظيم وترتيب المرافق العامة وتنسيق سير العمل في المصالح والإدارات الحكومية (10) ويمكن أن تصدر هذه القرارات بصورة مستقلة عن أي قانون ولذلك يطلق عليها القرارات المستقلة على أن لا تخالف القواعد القانونية الأعلى . وفي العراق منح المشرع الدستوري السلطة الرئاسية ( مجلس الوزراء) صلاحية الإشراف على المرافق العامة والمؤسسات الرسمية وشبه الرسمية (11) والإشراف هنا لا يعني الإنشاء وعليه يرى جانب من الفقه إن إنشاء المرافق العامة في العراق لا يتم إلا بقانون أو بناءً على نص القانون اذ قد يخوّل المشرع السلطة الرئاسية بنص صريح إنشاء نوع معين من المرافق العامة بقرار تنظيمي مثال ذلك ما نصت عليه المادة (86) من قانون المحافظات رقم 159 لسنة 1969 حيث مُنح مجلس المحافظة صلاحية إنشاء وإدارة المدارس الابتدائية ورياض الأطفال والمرافق العامة للشباب وكذلك ما نص عليه قانون وزارة التعليم العالي والبحث العلمي رقم (40) لسنة 1988 حول اختصاص الوزارة بفتح الكليات والمعاهد (12) . ومن القرارات المتعلقة بنشاط السلطة الرئاسية ما يعرف بقرارات الضبط الإداري وهي القرارات المتعلقة بتنظيم ممارسة الأفراد لنشاطاتهم وحرياتهم على الوجه الذي يحافظ على النظام العام بعناصره الأساسية ( الأمن العام – السكينة العامة – الصحة العامة ) كالأنظمة التي تصدر حول سير المركبات والمرور في الطرق العامة ، التعليمات الخاصة بحماية الصحة العامة والتعليمات المتعلقة بالمحافظة على مياه الشرب والأغذية وغيرها .وفي التشريع العراقي هناك نصوص دستورية نشير الى اختصاص السلطة الرئاسية ( رئيس الجمهورية .. رئيس مجلس الوزراء ) بإصدار قرارات الضبط الإداري .   ومن القرارات التنظيمية التي تصدرها السلطة الرئاسية قرارات الضرورة التي تصدرها لمواجهة حالات تهدد البلاد وتشكل خطراً على الأمن والنظام وتضطر السلطة الرئاسية إلى إصدارها في حاله انتهاء انعقاد دورات الهيئات التشريعية ولا تتحمل الحال الانتظار لحين انعقاد هذه الهيئات لكي تصدر قرارات تشريعية لمواجهة الحال .. وقد نصت مختلف الدساتير الحديثة على معالجة هذه الحال عن طريق منح السلطة الرئاسية حق إصدار قرارات لها قوة القانون لمواجهة الحالة الطارئة . ففي التشريعي العراقي نص الدستور 1970 في المادة السابعة والخمسين على ان لرئيس الجمهورية عند الاقتضاء إصـدار قـرارات لها قـوة القانون وهذا النص الذي يتضمن عبـارة عند الاقتضاء يفسّر على انه يعالج حالة الضرورة . هذا فيما يتعلق باختصاص السلطة الرئاسية بإصدار القرارات التنظيمية أما اختصاصها بإصدار القرارات الفردية وفي ضوء ما تقدم لاحظنا ان اختصاص السلطة الرئاسية في مجال إصدار القرارات الإدارية قد طرأ عليها الكثير من التطور طبقاً لتطور نشاط السلطة الرئاسية إذ كان هذا النشاط في العصور القديمة محدوداً تبعاً لوظيفة الإدارة المحدودة في جوانب معينة من العمل الإداري إلا إن هذا النشاط قد اتسع وشمل مختلف نواحي الحياة وتبعاً لذلك أخذت السلطة الرئاسية تمارس اختصاصات متنوعة من إخلال إصدار القرارات الإدارية التنظيمية المتنوعة على الوجه المشار إليه خصوصاً بعد ان اتسع نشاط الادارة في انشاء وادارة المرافق العامة بمختلف انواعها حيث تختار الطريقة المناسبة لادارتها حسب طبيعة نشاطها فهناك مرافق تتولاها الدولة بنفسها وتديرها بصورة مباشرة نظراُ لأهميتها ذلك ان نشاطها يتصل بممارسة الدولة لسيادتها مثل مرافق الجيش والشرطة والقضاء وبمقتضى ذلك تدير الدولة هذه المرافق مباشرة بواسطة موظفيها واموالها وتستخدم في سبيل ذلك اساليب القانون العام واضافة الى هذا النوع من المرافق الادارية اخذت الادارة مباشرة ادارة المرافق الاقتصادية وهو من ابرز التطورات الحاصلة في نشاط الادارة في العصر الحديث واضافة الى ما تقدم هناك اسلوب الادارة المشتركة حيث تقوم الادارة بالاشتراك مع القطاع الخاص في انشاء وادارة المرافق العامة مثال ذلك القطاع المختلط في العراق   .

___________________________________

1- د. سليمان الطماوي : النظرية العامة للقرارات الإدارية ص 15 .

2- د. سليمان الطماوي: القضاء الإداري – قضاء الإلغاء ص 22 .

3- د. محمود حلمي : تدرج القواعد القانونية : مجلة العلوم الإدارية العدد الأول لسنة 1963 القاهرة ص 173 .

4- د. طعيمة الجرف : مبدأ المشروعية وضوابط خضوع الإدارة للقانون : دار النهضة العربية : القاهرة 1976 ص 47 .

5- د.إحسان القرحي :دوعم الجدة : النظرية العامة في القانون الدستوري وزارة التعليم العالي والبحث العلمي بغداد –1990 ص 164   

 6-  انظر د. محمود خلف الجبوري : العقود الادارية : وزارة التعليم العالي والبحث العلمي 1998 ص 5 

7- د. محمد أحمد الطيب هيكل : السلطة الرئاسية بين الفاعلية والضمان : رسالة دكتوراه كلية الحقوق / جامعة عين شمس (بدون سنة طبع) ص ²³³ .

8- د. ماهر صالح علاوي : القرار الإداري -إصدار كلية النهرين للحقوق  سنة 1991 ص 153 .

9- د. ماهر صالح علاوي : القرار الإداري -إصدار كلية النهرين للحقوق  سنة 1991 ص 153 .

10- د. سليمان الطماوي :النظرية العامة للقرارات الإدارية مصدر سابق ص 487 .

11- المادة (62) فقرة ج من دستور 1970 .

12- د. ماهر صالح علاوي : القرار الإداري ص 162 .