إزاء تجنب المشرع لمسألة تعريف القرار الإداري، تحمل الفقه والقضاء تبعة تحديد ماهيته، ففي حكم مشهور لمحكمة القضاء الإداري في مصر عام (1954)، قضت المحكمة بأن القرار الإداري هو إفصاح" جهة الإدارة في الشكل الذي يحدده القانون عن إرادتها الملزمة بما لها من سلطة عامة، بمقتضى القوانين واللوائح وذلك بقصد إحداث مركز قانوني معين متى كان ممكنا وجائزا قانونا، وكان الباعث عليه ابتغاء مصلحة عامة."(1)
كما تبنت محكمة العدل العليا الأردنية التعريف ذاته، وهذا ما جاء في العديد من أحكامها إذ قضت بأن: ...... القرار الإداري عبارة عن تصريح من الإدارة من شأنه ان يحدث مركزا قانونيا يصدر عن سلطة إدارية في صيغة تنفيذية. (2)
أما بمحاكم القضاء الإداري في العراق، فلم يتم تعريف القرار الإداري، وفي الفقه القانوني عُرف بأنه عمل قانوني صادر بالإرادة المنفردة والملزمة لإحدى الجهات الإدارية في الدولة لإحداث تغيير في الأوضاع القائمة إما بإنشاء مركز قانوني جديد (عام أو فردي) أو تعديل لمركز قانوني قائم أو إلغائه. (3)
ويتضح من خلال التعريفات أن القرار الإداري له عناصر يتميز بها عن غيره من الأعمال القانونية والتي تقوم باتخاذها السلطات العامة أو الهيئات الخاصة في الدولة. ويمكن إجمال هذه العناصر في أن القرار الإداري عمل قانوني نهائي يصدر عن سلطة إدارية وطنية بإرادتها المنفردة وتترتب عليه آثار قانونية معينة. وعليه يمكن إيجاز عناصر القرار (4) فيما يأتي:
1 - القرار الإداري عمل قانوني نهائي
إن هذا العنصر من عناصر القرار الإداري يميزه عن أعمال الإدارة التحضيرية التي تسبق المرحلة النهائية من مراحل اتخاذ القرار الإداري، إذ إن القرار في هذه المرحلة فقط يمكن أن يؤثر في المركز القانوني لصاحب المصلحة ومن ثم لا يمكن عده قرارًا إداريًا بالمعنى الدقيق قبل الوصول إلى هذه المرحلة ومعنى النهائية هنا أن يكون القرار الإداري قابلا للتنفيذ دون حاجة إلى أي إجراء لاحق، وعليه فإن نهائية القرار الإداري تتحقق في صورتين هما: (5)
أ- أن يصدر القرار من جهة لها حق إصداره ودون أن يكون بحاجة إلى تصديق.
ب- أن يصدر القرار من جهة لها حق الاقتراح ويتلقى تصديقًا من الجهة الأخرى التي يحددها القانون
وقد أوضحت المحكمة الإدارية العليا في مصر المقصود بنهائية القرار الإداري في حكم لها جاء فيه أنه "..... لا يكفي لتوافر صفة النهائية للقرار الإداري أن يكون صادرًا من صاحب الاختصاص بإصداره بل ينبغي أن يقصد مصدره الذي يملك إصداره تحقيق أثره القانوني فورًا ومباشرة بمجرد صدوره وألا تكون ثمة سلطة إدارية للتعقيب عليه، وإلا كان بمثابة اقتراح أو إبداء رأي لا يترتب عليه الأثر القانوني للقرار الإداري النهائي. (6)
بمعنى ذلك أن. جميع القرارات التي تحتاج إلى تصديق أو موافقة أو اعتماد أو تعقيب من سلطة أعلى من السلطة التي أصدرت القرار في التدرج الإداري لا تعد قرارا إدارية نهائية.
2- صدور القرار عن سلطة إدارية وطنية
يمثل هذا العنصر أهم العناصر جميعها، فلولاه لما وصف القرار بأنه "إداري"، ويستوي في هذا الشأن أن يصدر القرار عن أي شخص من أشخاص القانون العام سواء المركزية او اللامركزية أو عن أي جهة يعترف القضاء بأنها من أشخاص القانون العام بالنظر إلى توافر مقومات الشخصية المعنوية العامة مثل النقابات المهنية، كما يُشترط أن تكون القرارات الإدارية التي تصدر عن أشخاص القانون العام بمناسبة ممارسة هذا الشخص العام لوظيفته الإدارية، التي من شأنها أن تمنحه سلطة تنشئ علاقة غير متوازنة بين مصدر القرار وبين المخاطبين بأحكامه، إذ إنه تخرج من نطاق القرارات الإدارية بهذا المعنى تلك القرارات التي تصدرها الإدارة دون أن تستند إلى سلطاتها المستمدة من القوانين والأنظمة والعبرة بوقت توافر هذا العنصر هي وقت صدور القرار التصرف عن شخص عام وتوافر العناصر الأخرى فيه، إذ يصبح قرارًا إداريًا حتى لو تحول مصدره بعد ذلك إلى شخص خاص . (7)
3- صدور القرار بإرادة الإدارة المنفردة الملزمة
القرار الإداري كغيره من التصرفات القانونية لا بد له من إرادة يصدر عنها، ولن تتوافر هذه الإرادة لدى السلطة الإدارية إلا إذا تمتعت بقدر من السلطة التقديرية التي هي مجال الإدارة، ومن ثم فلا مجال للحديث عن الإرادة إذا كان القرار قد صدر بناءً على سلطة مقيدة تمام التقييد؛ لأنه في هذه الحالة لا يحدث القرار الإداري بذاته أثرًا قانونيًا لأن هذا الأثر قد حدث بالفعل بموجب قاعدة قانونية أعلى بحيث لم تعد ثمة إرادة في هذا الخصوص، إذ لا تملك الإدارة بقرارها سوى إقرار حدوث الأثر.
ومن ناحية أخرى، فإن هذه الإرادة لا بد أن تكون منفردة أي من جانب واحد وهو جهة الإدارة، فالقرار الإداري ليس له شأن بغير تلك الإدارة سواء بإرادات من يمسهم القرار أو من شاركوا في تكوين هذا القرار قبل إصداره. ولا يقدح في كون الإرادة منفردة أن يشترك عدة أفراد او جهات إدارية في إصدار القرار الإداري، فهم جميعًا يمتلكون إرادة واحدة وهي إرادة السلطة الإدارية في مواجهة المخاطبين بأحكام هذا القرار، كما يجب أن تحتوي الإرادة على إطار من القوة والسلطة العامة يجعلها ملزمة لمن يخاطبون بالقرار ولا تتوقف على قبولهم لأحكامه . (8)
4 - القرار الإداري يرتب آثارا قانونية معينة
لا يمكن عد العمل الإداري قرارًا إداريًا إلا إذا كان من شأنه ترتيب أثر قانوني معين، ويتمثل هذا الأثر في إنشاء او تعديل أو إلغاء لأحد المراكز القانونية. (9)
والقرار الإداري كما تقدم في العنصر السابق يصدر عن إرادة، وهي إرادة الإدارة، وهذا يعني أنه عمل قصدي وليس عملا اعتباطيًا، أي أنه عمل يصدر عن التفات وعلم بالغاية التي يسعى إلى تحقيقها، ولولا علم الإدارة وإرادتها لتحقيق الغاية التي تصورها العامل باسمها ولحسابها لما كانت هناك فرصة لصدور القرار الإداري هي الأساس لكل فعل يصدر عن الفاعل. ولذا قيل بأن الأفعال تعلل بالغايات،
فالغاية ولا يقال بأن الغاية تتحقق بعد الفعل، فكيف تكون الدافع الباعث لصدوره؟ ذلك لأن للغاية موقعين قبل الفعل وبعده، فهي متقدمة عليه في التصور ومتأخرة عنه في الوجود، ويترتب على هذا أنه باعتبار أن القرار الإداري فعل إرادي يصدر عن الإدارة بوعي ومعرفة فيجب أن يكون له غرض أو غاية تستعمله الإدارة كوسيلة لتحقيقها، وهذه مسألة قطعية مسلّم بها .(10)
___________
1- انظر حكم محكمة النقض المصرية، الطعن رقم (6/1164/ق) السنة ،، بتاريخ 1954/2/28، مشار له لدى د. عبد الفتاح ،حسن، قضاء الإلغاء، 1982، ص 86
2- انظر حكم محكمة العدل العليا الأردنية رقم (1984/132)، هيئة خماسية، والمنشور في مجلة نقابة المحامين بتاريخ 1985/1/1، ص 50.
3- د. ماهر صالح علاوي الجبوري، مبادئ القانون الإداري - دراسة مقارنة، دار الكتب للطباعة والنشر، 1996، ص 149
4- هناك رأي فقهي آخر في تحديد عناصر القرار الإداري حددها بخمسة وهي الاختصاص والسبب والشكل والمحل والغاية، انظر في ذلك د. سليمان محمد الطماوي - الوجيز في القانون الإداري - دار الفكر العربي - القاهرة - سنة 1996 – ص 561 .
5- د. نواف كنعان، الوجيز في القانون الإداري الأردني، الكتاب الثاني الأفاق المشرقة للنشر، عمان، 2012، ص 242
6- انظر قرار المحكمة الإدارية العليا في الطعن رقم 224 لسنة 9 ،ق الجلسة 1966/11/20، منشور على موسوعة الأحكام الإدارية العليا على الموقع : 21226/https://www.f-law.net/law/threads تاريخ الزيارة 2021/2/9
7- د. علي خطار شطناوي، دراسات في القرارات الإدارية، مطبعة الجامعة الأردنية عمان، بدون سنة نشر، ص 23
8- د.. د. محمد سعيد حسين ، امين مبادئ القانون الإداري، دار الثقافة الجامعية، القاهرة، 1997، ص 521.
9- د. محمد فؤاد مهنا، مبادئ وأحكام القانون الإداري في ظل الاتجاهات الحديثة، بدون دار نشر، القاهرة، 1987، ص 19.
10- د. ماهر صالح علاوي الجبوري، مصدر سابق، ص 156