يذهب جانب من الفقه الفرنسي إلى أن القضاء الإداري لا يطبق مبدأ حظر حلول القاضي الإداري محل الإدارة في دعوى الإلغاء بشكل مطلق وإنما ترد على هذا المبدأ عدد الاستثناءات ، حيث يقوم القاضي الإداري في بعض الحالات بتعديل القرار المطعون مخالفاً بذلك القاعدة العامة إلا وهي حظر الحلول محل الإدارة في ممارسة اختصاصها. ويذهب أصحاب هذا الاتجاه إلى أن هذه الحالات الاستثنائية تتمثل في حالة الإلغاء الجزئي للقرار الإداري، وحالة تعديل الأساس القانوني للقرار المطعون فيه أو تعديل أسبابه، وهناك من أضاف إلى هذه الحالات حالة أخرى وهي تحول القرار الإداري. إلا أن هذا الاتجاه لا يحظى بالقبول لدى الكثير من الفقهاء والذين يرون أن هذه الحالات المذكورة لا تعد حلولاً من جانب القاضي الإداري لأنها لا تتضمن ثمة تعديل في القرار المطعون فيه، وان القاضي الإداري يظل في نطاق سلطته في رقابة المشروعية في هذه الحالات والتي لا تخرج عن رفض الدعوى أو إلغاء القرار المطعون فيه. أما التعديل الذي يدعيه البعض فما هو إلا نتيجة ترتبت على تدخل القاضي، وقيامه بعمله القضائي الذي لم يتجاوز فيه سلطاته باعتبار قاضي مشروعية. وعلى العموم فإننا سنقوم بدراسة هذه الحالات والوقوف على كونه تتضمن تعديلاً للقرار المطعون فيه أم لا.
أولا: حالة الإلغاء الجزئي للقرار الإداري المطعون فيه :
قد يكون القرار الإداري المطعون فيه يتكون من وحدة واحدة لا يمكن تجزئتها وبالتالي فإما أن يكون القرار صحيحاً أو غير صحيح كلية. أو قد يكون القرار الإداري مكون من عدة عناصر أو أجزاء بعضها صحيح قانوناً و البعض الآخر غير صحيح مع توفر إمكانية الفصل بين هذا الأجراء . وفي هذه الحالة الأخيرة استقر القضاء الإداري سواء في فرنسا أم مصر على انه يملك سلطة إلغاء القرار الإداري المطعون فيه بصورة جزئية، وذلك بالاستبقاء على الجزء الصحيح منه وإلغاء الجزء غير الصحيح وهذا ما أوضحه مجلس الدولة المصري في حكمه الصادر في 26 مايو سنة 1949 بقوله انه (ومن المتفق عليه أن الإلغاء قد يرد على القرار كله، كما انه قد يقتصر على شطر منه كما هو الحال في هذه الدعوى)(1) .
واكثر ما يصادفنا من حالات الإلغاء الجزئي في فرنسا يكون في حالات القرارات الإدارية التي تتضمن أثرا رجعياً لها، حيث يقوم القضاء بإلغاء هذا الأثر الرجعي مع الإبقاء على باقي مضمون القرار، وحالات القرارات الفردية المتعلقة بترقية التالي له في القائمة وآخرين فالطاعن لا يطلب إلغاء قرار الترقيات بالنسبة لزملائه، وإنما يأخذ على الإدارة تخطيه في حركة الترقيات(2) . ويرى جانب من الفقه في فرنسا ومصر أن الإلغاء الجزئي الذي يقوم به القاضي يعد بمثابة تعديل للقرار الإداري المطعون فيه، حيث يقول الأستاذ شابي، في مؤلفه حول قانون القضاء الإداري،( إن قيام القاضي بإلغاء القرار المطعون فيه إلغاء جزئياً ينطوي على تعديل في مضمونه أو في نطاق تطبيقه من حيث المكان أو الزمان، ولا يختلف ذلك عن قيام الإدارة ذاتها بإلغاء جزء منه، إلا في نقطة واحدة هي أن التعديل الذي يجريه القاضي في القرار يكون له اثر رجعي)(3) . وفي مصر يؤيد الدكتور حسن السيد بسيوني هذا الرأي ويرى أن القاضي الإداري في حالة الإلغاء الجزئي قد تمتع بميزة حقيقية تتمثل في سلطة الإصلاح والتعديل التي يمكن اعتبارها صورة ضمنية من صور الحلول(4) .
ثانياً- حالة تعديل الأساس القانوني للقرار الإداري :
وتتحقق هذه الحالة عندما تكون الجهة الإدارية المدعى عليها قد اتخذت القرار المطعون فيه طبقاً للصيغ والأشكال القانونية السليمة وأنها هي الجهة المختصة باتخاذ القرار، ولكنها قد أسسته على أساس أو نص قانوني غير صحيح . ووجد القاضي الإداري أن هذا القرار كان من الممكن اتخاذه بنص غير النص الذي استندت إليه الإدارة فان القاضي يملك في هذه الحالة سلطة إحلال النص أو الأساس القانوني السليم محل النص الذي استندت إليه الإدارة (5) وبالتالي فانه يرفض إلغاء القرار الإداري المطعون فيه ، فالقضاء الإداري يملك سلطة إحلال الأساس القانوني سواء أكان اختصاص الإدارة في اتخاذ القرار مقيد أو تقديري . وقد اخذ مجلس الدولة الفرنسي بهذا الاتجاه بناءً على الرأي الذي اقترحه المفوض Mosset في تقريره الذي قدمه في قضية Roze حيث ذهب إلى أن المجلس يجوز له إزاء القرارات الصادرة عن سلطة تقديرية ، القيام بإحلال النص أو الأساس القانوني الصحيح محل النصوص التي استندت إليها الإدارة ، والتي لا تصلح لتأسيس القرار قانوناً (6) . وقد توالت بعد ذلك أحكام مجلس الدولة بهذا الصدد . وإذا كان جانباً من الفقه الفرنسي يرى أن قيام القاضي الإداري بإحلال الأساس أو النص القانوني السليم محل الأساس أو النص غير السليم والذي استندت إليه الإدارة هو بمثابة تعديل للقرار الإداري المطعون فيه والذي يعد بالتالي حلولاً من جانب القاضي الإداري محل الإدارة فأن جانباً أخر من الفقه والذي نؤيده يرى أن قيام القاضي بإحلاله النص القانوني السليم محل النص غير السليم إنما يبقى في نطاق عمله القضائي دون أن يمارس أي عمل من أعمال الوظيفة الإدارية فهو لم يقم بالتعرض لمضمون القرار أو آثاره وإنما كل ما قام به هو إعادة الأمور إلى نصابها القانوني الصحيح .
ثالثاً- حالة إحلال السبب :
ويراد بها أن الإدارة قد تستند في قرارها إلى سبب واقعي خاطئ لا يصلح لتبرير القرار، ولكن يوجد سبب آخر صحيح يمكن أن يصلح أساساً للقرار الإداري المطعون فيه، ففي هذه الحالة لا يقوم مجلس الدولة الفرنسي بإلغاء القرار المطعون فيه وإنما يقوم بتنحية السبب الذي استندت إليه الإدارة والذي ثبت عدم صحته جانباً ، ويبحث عن سبب صحيح يصلح أساسا للقرار المطعون فيه ويحله محل السبب الذي استندت إليه الإدارة والأصل أن هذه السلطة لا يملكها القاضي الإداري الذي تقتصر سلطته على فحص أسباب القرار والحكم بإلغائه عند ثبوت عدم مشروعيته . ذلك أن تخويل حق البحث عن أسباب جديدة – لم تذكرها الإدارة – وإحلال هذه الأسباب محل تلك التي تمسكت بها الإدارة ، يعني أن القاضي الإداري سيقوم بإحلال تقديره محل تقدير الإدارة ، مما يعد ممارسة لعمل من أعمال الإدارة العاملة ، فتختفي بذلك الضمانات التي يوفرها الطعن بمجاوزة السلطة للأفراد ، إلا انه وبالرغم من ذلك فأن مجلس الدولة قد غلب الاعتبارات العملية فأقر لنفسه بسلطة إحلال الأسباب في بعض الحالات إلا وهي الحالات التي تمارس فيه الإدارة اختصاصاً مقيداً حيث تكون الإدارة ملزمة بإصدار قرار معين متى توافرت شروط معينة ، كأن تكون الإدارة ملزمة بمنح مركز معين متى توافرت لطالب هذا المركز الشروط التي حددها المشرع ، فقد يحدث أن ترفض الإدارة طلب أحد المواطنين الذين لم تتوافر لهم هذه الشروط ، غير أنها قد تستند في قرارها بالرفض إلى أسباب أخرى غير صحيحة ، حيث وجد المجلس انه إذا حكم بإلغاء القرار لعدم صحة الأسباب التي استندت إليها الإدارة ، فأن ذلك لن يجدي الطاعن ، لأن الإدارة ستكون مع ذلك ملزمة بإصدار قرار جديد بنفس مضمون القرار الملغي ، مع إسناده هذه المرة إلى الأسباب الصحيحة التي تضمنها حكم الإلغاء .
ولهذا فأن القاضي الإداري ولتجنب إصدار أحكام إلغاء غير مجدية لجأ إلى الخروج على مبدأ حظر الحلول بهذا الصدد واقر لنفسه بسلطة إحلال الأسباب بدافع الاعتبارات العملية لا غير(7). ويعد حكم مجلس الدولة في قضية Ausler والتي تتلخص وقائعها في أن المادة الأولى من القانون الصادر في 26 ديسمبر سنة 1923، قررت ترقية أعضاء القوات المسلحة الحائزين على وسام الشرف عند صدور ذلك القانون والمصابين بسبب العمليات الحربية . وقد رفض وزير الحربية ترقية أحد الضباط، استناداً إلى أن إصابته لم تكن بسبب العمليات الحربية، وتبين للمجلس عدم صحة هذا السبب، حيث أن الإصابة قد نجمت بالفعل عن العمليات الحربية. ولكن المجلس وجد في الوقت نفسه أن ذلك الضابط لم يحصل على الوسام المذكور إلا في 28 ديسمبر 1948، وهو تاريخ لاحق لصدور القانون . وبالتالي فإن وزير الحربية لا يملك ترقيته لعدم انطباق النص عليه. وبصرف النظر عن السبب الذي استند إليه الوزير في قرارة وتبين عدم صحته. ولذلك اقترح المفوض Josse في تقريره بان يمتنع المجلس عن إلغاء القرار، وان يقوم بدلاً من ذلك بإحلال السبب الصحيح محل السبب الخاطئ الذي استندت إليه الإدارة . ودعا المفوض إلى تعميم هذا التطبيق ليشمل كافة الحالات التي لا تملك فيها الإدارة سوى قبول الطلب أو رفضه تبعاً لتوافر الشروط القانونية في الطالب، حيث انه مثل في هذه الحالات ليس السبب هو الذي يهم الطالب، وإنما مضمون القرار ذاته بالقبول أو الرفض، وبالتالي فان الإلغاء سيكون عديم الفائدة، ما دامت الإدارة ملزمة بان تتخذ القرار السابق نفسه ولكن بالاستناد إلى أسباب جديدة . وقد اتجه المجلس إلى تطبيق هذا المبدأ على سائر الحالات المماثلة التي واجهها في المستقبل(8) .
أما في مصر فإن المحكمة الإدارية العليا وبعد أن قبلت تطبيق فكرة إحلال الأسباب في بادئ الأمر مع تحديد هذه الفكرة بحالة الاختصاص المقيد فأنها نجدها قد ذهبت بعد ذلك إلى رفض الأخذ بفكرة إحلال الأسباب ، حيث قررت المحكمة في حكمها الصادر بتاريخ 21 أكتوبر 1967 انه (لا حجة فيما آل إليه الحكم المطعون فيه من أن السبب الصحيح لقرار إنهاء خدمة المدعي يقوم على قرينة عدم لياقته صحياً ، وان عدم اللياقة هذه يرتب المشرع عليها إنهاء خدمته في الفقرة الثانية من المادة (107) من القانون 210 لسنة 1951 وان في مكنة المحكمة أن تحل هذا السبب الصحيح محل السبب الباطل الذي بنى عليه القرار ، لا حجة في ذلك ، لأنه ما كان يسوغ أن يقوم القضاء الإداري مقام جهة الإدارة في إحلال سبب آخر محل السبب الذي قام عليه القرار ذلك أن دور القضاء الإداري يقتصر على مراقبة صحة السبب الذي تذرعت به جهة الإدارة في إصدار قرارها ، ولا يسوغ له أن يتعداه إلى ما وراء ذلك بافتراض أسباب أخرى يحمل عليها القرار) (9) .
رابعاً- حالة تحول القرار الإداري :
يقصد بتحول القرار الإداري أن القرار الباطل الذي لا يمكن بسبب بطلانه أن ينتج أثره القانوني ، أن يتحول إلى قرار آخر صحيح غير القرار الأول ، إذا وافق القرار الباطل عناصر هذا القرار الآخر غير الصحيح – من حيث الشكل فيما إذا كان القرار الباطل شكلياً – ومن حيث المضمون ، إذا أمكن افتراض أن نية الجهة الإدارية يمكن أن تنصرف إلى القرار الجديد عند العلم ببطلان القرار الأصلي (10) . وفكرة تحول القرار الإداري هي فكرة منقولة عن فكرة تحول العقد المعروفة في القانون المدني . وعلى الرغم من أن فكرة تحول القرار الإداري لا يوجد لها تطبيق في القضاء الإداري الفرنسي ، إلا أن القضاء الإداري المصري قد قبل تطبيق هذه الفكرة مسايراً القضاء الإداري في عدد من البلدان ومنها ألمانيا وإيطاليا واليونان ومن التطبيقات القضائية لفكرة تحول القرار الإداري حكم المحكمة الإدارية العليا الصادر في 21 مارس 1959 والذي أقرت فيه المحكمة بصورة واضحة وصريحة هذه الفكرة حيث حكمت بتحول قرار صادر بتعيين المدعي في وظيفة براد سويتش إلى قرار آخر بتعيينه في وظيفة عامل تليفون واستندت المحكمة في حكمها على أن ميزانية الجهة المدعى عليها والتي يعمل فيها المدعي وهي (بلدية القاهرة) لا توجد بها وظيفة براد سويتش ، وبناء على ذلك فأن قرار تعيينه في هذه الوظيفة يعد قراراً معدوماً لانعدام محله ، ولكن يمكن أن يحصل التعيين على وظيفة عامل تليفون ، وهي موجودة بالفعل في الميزانية ، كما أنها هي الوظيفة التي تولى المدعي القيام بها فعلياً (11) .
______________
1- أورده د, سليمان الطماوي، القضاء الإداري ورقابة الأعمال القضائية، مطبعة الاعتماد، 1955 ، ص464.
2- د. حسن السيد بسيوني، دور القضاء الاداري في المنازعات الادارية، عالم الكتب، القاهرة، 1981 ، ص346.
3- حسن السيد بسيوني، دور القضاء الاداري في المنازعات الادارية، عالم الكتب، القاهرة، 1981 ، ص210-211.
4- حسن السيد بسيوني، دور القضاء الاداري في المنازعات الادارية، عالم الكتب، القاهرة، 1981 ، ص347.
5-Rene Romeuf : , op. Cit , p.52
6- د. محمد حسنين عبد العال، فكرة السبب في القرار الإداري ودعوى الإلغاء، دار النهضة العربية، القاهرة، 1971 ، ص91 .
7- - محمد حسنين عبد العال، فكرة السبب في القرار الإداري ودعوى الإلغاء، دار النهضة العربية، القاهرة، 1971 ، ص86-87.
8- محمد حسنين عبد العال، فكرة السبب في القرار الإداري ودعوى الإلغاء، دار النهضة العربية، القاهرة، 1971، ص88.
9- أورده د. يسري محمد العصار، مبدأ حظر توجيه اوامر من القاضي الاداري للإدارة وحظر حلوله محلها وتطوراته الحديثة، دراسة مقارنة، دار النهضة العربية، القاهرة، 2000 ، ص217-218 .
10- د. احمد يسري (تحول القرار الإداري) ، مقال منشور في مجلة مجلس الدولة المصري ، السنوات الثامنة والتاسعة والعاشرة ، سنة 1960 ، ص90 نقلاً عن د. محمد عبد الله حمود الدليمي ، مصادر سابق ، ص26 .
11- أورده د. محمد عبد الله حمود الدليمي، تحول القرار الإداري، دار الثقافة للنشر والتوزيع، عمان، 2001 ، ص42 .