إن الوجود القانوني للتشريع يكتمل بمجرد إتمام المراحل التشريعية له، كما ويكتسب القوة الإلزامية من مصدره الرسمي إلا أن هذا الوجود القانوني غيـر كـاف لدخول التشريع حيز التطبيق وإلزام الجميع باحترامه، ومن المعلوم أن الإصدار يجعل القانون نافذاً، لكن هناك مراحل يجب اجتيازها لكي يكون القانون واجب التطبيق، وتتمثل هذه المراحل بالإصدار والمرحلة الثانية هي النشر.

يعد الإصدار حقاً لرئيس الدولة وواجباً عليه في الوقت نفسه إذ يقوم بهذا الإجراء استناداً لمبدأ الفصل بين السلطات، أما النشر فهو المرحلة الأخيرة وبإتمام هذا الإجراء يصبح التشريع واجب التطبيق ويسري في حق المخاطبين  (1).

مما يستوجب تقسيم هذا الموضوع على أربـع فـروع. هي: إصدار القانون، نشـــر القانون، إصدار ونشر القوانين في الدستور العراقي وإصدار ونشر القوانين في الدساتير المقارنة.

الفرع الأول: إصدار القانون

يقصد بإصدار القانون هو عمل يقر بموجبه رئيس الدولة بأن القانون قد استنفذ جميع مراحله الدستورية، وقد اختلف الفقه حول طبيعة الإصدار، فقد ذهب اتجاه إلــى القول بأنه عمل تشريعي وقد ذهب الفقيه (ديجي) إلى القول أن رئيس الجمهورية يشترك في عمل القانون عن طريق الإصدارات والقانون لا يظهر إلى الوجود إذ لم يتم الإصدار، واتجاه آخر يرى بأنه عمل تنفيذي فهو بمثابة أمر من رئيس الدولة للسلطة التنفيذية بتنفيذ القانون، ومنهم من يرى إنه ذو طبيعة خاصة، وتفسير ذلك إن العمل التشريعي يتطلب حرية الإدارة في التصرف من حيث الموافقة أو الاعتراض على القانون، فـــي حـــين الإصدار عمل إجباري بالنسبة لرئيس السلطة التنفيذية (2)، ونحن بدورنا نؤيد هذا الرأي كونه الأقرب إلى الصواب لأن إصدار القانون فهو عمل مستقل عن وضع القانون ولاحق عليه، إذ يعد إجباري بالنسبة لرئيس الدولة لجعل القانون نافذاً، وملزماً للسلطة التنفيذية بضرورة تنفيذه وتطبيقه وتلتزم بعدم الخروج على أحكامه.

فالتشريع موجود من الناحية القانونية منذ موافقة البرلمان عليه وينتهي حق رئيس الجمهورية في الاعتراض على مشروع القانون، أما بفقدانه بانقضاء المدة المقررة له بالاعتراض أو التنازل عنه أو بعد عودة القانون إلى السلطة التشريعية والتصويت عليه بأغلبية معينة (3).

فمن يقوم بالإصدار هو رئيس الدولة إذ يشهد بأن البرلمان قد أقر القانون واكتملت جميع مقوماته التشريعية (4) ، ومعلناً مولد قانون جديد إذ يأمر أعضاء السلطة التنفيذية بتنفيذ هذا القانون الجديد، ويكون الاصدار بتوقيع رئيس الدولة على القانون ويشير اليه برقم متسلسل خلال السنة التي صدر بها، ويعد الإصدار خطوة مهمة لابد أن يمر بها مشروع القانون لكي يصبح قانوناً واجب التنفيذ فبدون الإصدار لا يمكن تطبيق القانون لعدم دستوريته من الناحية الشكلية (5).

وهناك فرق بين التصديق والإصدار إذ يعد التصديق اختصاص تقديري أمــا الإصدار فهو اختصاص مقيد لأن رئيس الدولة لا يمكن له القيام به إلا إذا تأكد من أن إجراءات تشريع القانون مطابقة للدستور، إلا أن التصديق والإصدار يتفقان في نقطة واحدة، وهي أن القانون لا يكتمل وجوده إلا بعد تصديقه وإصداره  (6).

الفرع الثاني: نشر القانون

يقصد به إخطار الجمهور بنفاذ القانون في تاريخ محدد، فالعبرة بسريان القانون من تاريخ نشره لا من تاريخ إصداره.

ويختلف النشر عن الإصدار ، إذ يعد الإصدار إجراء قانونياً أي يجعل القانون قابلاً للتنفيذ، أما النشر فعل قانوني يجعل القانون قابلاً للمعارضة لأنه أصبح معلومـاً لدى الكافة (7).

يعد نشر القانون المرحلة الأخيرة من مراحل التشريع، إذ يصبح بعدها القانون واجب التطبيق على جميع الأشخاص الذي تناولهم أحكامه، ولكنه لا ينفذ مـن حيــث المبدأ إلا بعد إعلانه للناس وذلك بنشره في الجريدة الرسمية (8).

اختلفت الآراء حول قيمة النشر في الجريدة الرسمية، الرأي الأول يتمثل بأن النشـر لـيـس عـمـل تشريعي لأنـه غير صادر من السلطة التشريعية، أما الرأي الثاني يتمثل في أن النشر عملاً تشريعياً لأنه ينشئ مراكز قانونية (9)، وترى الباحثة إن كـــلا الرأيــان معيبان ؛ لأن النشر إجراء تنفيذي تقوم به السلطة التنفيذية ولا دخل للسلطة التشريعية فيه، فنحن نتحدث عن شرط شكلي ولا يكتسب التشريع من دونه الحجة القانونية والقوة الإلزامية.

فلا يغني عن النشر أي سبيل آخر من سبل الإعلان كنشـر القـانون فـــي الصحف اليومية المحلية أو عن طريق الإذاعة أو التلفاز أو الأنترنت، بل يشترط نشره في الجريدة الرسمية (10).

الفرع الثالث: إصدار ونشر القوانين وفقاً للدستور العراقي

أنـاط الدستور العراقــي لـرئيس الجمهورية صلاحية إصدار القوانين إذ نـص علـى أن يتولى رئيس الجمهورية الصلاحيات الاتية : ... يصادق ويصدر القوانين التي سنها مجلس النواب....) (11)

أوجب المشرع العراقي بأن يتم نشر القوانين في الجريدة الرسمية من خلال النص الدستوري (تنشر القوانين في الجريدة الرسمية، ويعمل بها من تاريخ نشرها، مالم ينص على خلاف ذلك)(12).

نلاحظ أن المشرع الدستوري في هذا النص قد جمع بين الأمر بنشر القانون في الجريدة الرسمية وموعد سريان القانون. وقد أكد ذلك قانون النشر في الجريدة الرسمية إذ نص على الآتي: يعتبر جميع ما ينشر في الوقائع العراقية النص الرسمي المعمول به، ويعمل به من تاريخ نشره إلا إذا نص فيه على خلاف ذلك) (13).

ومن هذا المنطلق لابد من الإشارة هنا إلى أن المشرع العراقي أوجب نشر قانون الموازنة العامة في الجريدة الرسمية بعد المصادقة عليه من قبل رئيس الجمهورية وذلك لما له تأثير على الحياة الاقتصادية والاجتماعية للأفراد.

فلا بد من الكشف عن مصير الأموال التي تضمنها قانون الموازنة العامة واطلاع الجمهور عليها من خلال نشرها في الجريدة الرسمية وذلك استناداً لما نص عليه قانون الإدارة المالية والدين العام (14) . وبدلالة المادة (2) من قانون النشر في الجريدة الرسمية لسنة 1977 المعدل  (15).

ولاسيما أن وزير المالية منع نشر تعليمات تنفيذ الموازنة في الجريدة الرسمية في السنوات الأخيرة وقيامه بإصدار تعليمات تتضمن مادة تقضي بمنع نشرها وفقاً لقانون النشر العراقي النافذ  (16)

فالقاعدة العامــة فـي الدستور العراقي لا يعد القانون نافذاً إلا من تاريخ النشـر فـي الجريدة الرسمية، واستثناء أجاز تحديد تاريخ آخر لنفاذ القانون وذلك من خلال عبارة ... مالم ينص على خلاف ذلك).

وهذا يعتبر قصوراً في النص بعدم تحديد موعد لنفاذ القانون فعدم تحديد موعد قد يؤدي إلى عدم اكتمال عناصر قرينة افتراض علم الكافة بالقانون بمجرد نشره في الجريدة الرسمية.

فبعد أن يتم اعتماد مشروع الموازنة العامة يصدر بهـا قـانون يجيز للحكومـــة تنفيذها ويبين هذا القانون الرقم الإجمالي للنفقات والإيرادات العامة كما يرفق بجدولين تفصيليين للإيرادات والنفقات العامة ، فقانون الموازنة العامة هو قانون مؤقت لا يتجاوز سريانه مدة السنة المالية نفسها بعكس ملحقات الموازنة فهي تقرر قواعد عامة ذات صفة مؤقتة، ويشترط أن يصدر قانون الموازنة العامة بداية السنة المالية الجديدة  (17).

الفرع الرابع: إصدار ونشر القوانين في الدساتير المقارنة

لقد نص الدستور الأردني على حق الملك في إصدار القوانين ونشرها (الملك يصادق على القوانين ويصدرها ...) (18) كما نص على الآتي: (... ويسري القانون بمجرد إصداره من الملك ومرور ثلاثين يوماً من تاريخ نشره بالجريدة الرسمية إلا إذا نــص القانون على خلاف ذلك)(19).

أمــا فـــي لبنان، استناداً لأحكام المواد (51-56-57) من الدستور إن رئيس الجمهورية يصدر القوانين ويطلب نشرها، فالإصدار يختم العملية التشريعية، بينما النشر هو من أجل أن يكتسب القانون قوة النفاذ، لكن بالرجوع إلى المرسوم الاشتراعي رقم (9) لسنة 1939 الذي ميز بين القوانين والمراسيم التنظيمية التي يوجب نشرها في الجريدة الرسمية وبين المراسيم الفردية التي تستوجب التبليغ فقط، إذ يجوز عند العجلة إعلان المراسيم الفردية باستخدام وسائل أخرى غير الجريدة الرسمية (20) . ومن الجدير بالملاحظة أن الدستور اللبناني أشار فقط لنشر القوانين والمراسيم ، ومن الصواب أن يستخدم مصطلح الإعلان أو الإشهار فهناك كثير من المراسيم الفردية لا يتم نشرها فهذا لا يعني عدم دستوريتها وإذا تمعنا النظر في المادة (56) من الدستور نجد أنها لم يحدد وسيلة النشر، هذا يعني بإنه يمكن استخدام وسائل الإعلان الأخرى.

وفــي مصــر ، فقـد نـص الدستور المصري على أن تنشر القوانين في الجريـــدة الرسمية خلال خمسة عشر يوم من تاريخ إصدارها، ويعمل بها بعد ثلاثين يوما من اليوم التالي لتاريخ نشرها ، إلا إذا حددت لذلك ميعاد آخر)  (21).

مما تقدم يتبين لنا بأن الدساتير أوجبت نشر القانون في الجريدة الرسمية لكـــي يسري على الكافة، لكنها اختلفت في موعد النفاذ فقد كان المشرع المصري موفقـاً بتحديـد موعداً للعمل بالقانون، بخلاف المشرع الأردني، أما بالنسبة للدستور الأردني لم يحدد موعداً لنشر القانون بعد إصداره، فهذا يؤدي إلى تأخير تنفيذ القانون بسبب تأخر السلطة التنفيذية بنشر القانون.

___________

1- ايمان قاسم هاني الصافي، الجهة المختصة بتقديم مشروعات القوانين إلى البرلمان - دراسة مقارنة، رسالة ماجستير، كلية القانون، الجامعة المستنصرية، بغداد، 2009 ، ص 66.

2- محمد كامل ليله القانون الدستوري، دار المطبوعات الجامعية للنشر والتوزيع - القاهرة، 1980، ص 358.

3- محمد سليمان يوسف المسؤولية الانضباطية لأعضاء مجلس النواب - العراق نموذجا، رسالة ماجستير، كلية القانون الجامعة الاسلامية، بيروت، 2020، ص21.

4- Dimitir-Georges Lavroff. Droit constitutionnel de vue Republique. 2e édition. dalloz Paris 1997، pp. ، . 729

نقلاً . عن: نادية اسماعيل محمد الجبلي، الرقابة البرلمانية للموازنة العامة للدولة دراسة مقارنة، مرجع  سابق  .

5-  اسراء محمود بدر، الاختصاص التشريعي لرئيس الدولة في النظام البرلماني العربي – دراسة مقارنة، رسالة ماجستير، كلية القانون، جامعة الكوفة، بغداد، 2010 ، ص 90.

6- يحيى بدير، تنظيم مسار العملية التشريعية والأحكام المنظمة في ضوء أحكام الدستور

والقوانين المكملة في الج ا زئر، رسالة ماجستير، كلية الحقوق والعلوم السياسية، جامعة . أبي بكر بلقيد، الجزائر، 2015 ، ص 155.

7- يحيى مرسي، المشاكل التي تواجه إعداد وإصدار القوانين - دراسة مقارنة"، ملحق خاص بالمؤتمر السنوي الرابع القانون والإصلاح العدد 2 الجزء الأول، الكويت، 2017، ص 443.

8- طارق عبد العال، صناعة القانون في مصر بين سلطتين مقال منشور على الموقع الاتي: http://shorouknews.com تاريخ الزيارة: 2021/10/21

9-  محمد عباس محسن، النشر في الجريدة الرسمية مكون تشريعي أم أجراء تنفيذي"، بحث منشور في مجلة كلية القانون للعلوم القانونية والسياسية، المجلد (1) العدد (1)، بغداد، 2012، ص 262.

10- يقصد بالجريدة الرسمية هي صحيفة تصدرها الحكومة تحوي القوانين والمراسيم والقرارات الحكومية الصادرة كما تحوي الأحكام القضائية والإعلانات الرسمية. ويعتبر القانون نافذاً فور إعلانه وتعميمه في الجريدة. منشور على الموقع الآتي : cpv/org. purl: //http/2008 تاريخ الزيارة 2021/4/28.

11- نص المادة (73/(ثالثاً) من الدستور العراقي لسنة 2005 النافذ.

12- نص المادة (129) من الدستور العراقي لسنة 2005 النافذ.

13- المادة (2/1) من قانون النشر في الجريدة الرسمية العراقي رقم 78 لسنة 1977 المعدل.

14- القسم (7) الفقرة (7) من قانون الإدارة المالية والدين العام العراقي رقم (94) لسنة 2004.

15- نصت المادة (2) من قانون النشر في الجريدة الرسمية العراقي رقم 78 لسنة 1977 المعدل على (ينشر في الوقائع العراقية ما يأتي: أولاً القوانين ..... أصدر رئيس الجمهورية برهم صالح قانون الموازنة العامة الاتحادية رقم (23) للسنة المالية 2021 بتاريخ 2021/4/8 بناءً على ما اقره مجلس النواب طبقاً لإحكام البند أولاً من المادة (61) والبند ثانياً من المادة (73) من الدستور العراقي لسنة 2005 النافذ، ونص القانون ذاته في المادة (69) على ينشر) هذا القانون في الجريدة الرسمية وينفذ بدءاً من تاريخ 1 /كانون الثاني/2021)؛ منشور في: جريدة الوقائع العراقية، العدد 4625، بتاريخ 2021/4/12

16-  احمد فارس عبد العزاوي، الشفافية الموازنة العامة في القانون العراقي"، بحث منشور في مجلة جامعة الانبار للعلوم القانونية والسياسية المجلد العاشر العدد الثاني، بغداد، 2020، ص214-215.

17- فاطمة بنت احمد ولد عبد الله، الرقابة على تنفيذ الموازنة العامة وتطبيقاتها في التشريع الموريتاني، رسالة ماجستير، كلية القانون جامعة بغداد ،بغداد، 1999، ص 39.

18- المادة (31) من الدستور الأردني لسنة 2011.

19- ينظر : نص المادة (2/93) من الدستور الأردني لسنة 2011.

20- فايز بكيرات، العملية التشريعية في فلسطين، معهد الحقوق - جامعة بيرزيت، مؤسسة نادسيا للطباعة والنشر، القدس، 2006، ص126

21- المادة (225) من الدستور المصري لسنة 2014.