يعد تشكيل المجالس المحلية عن طريق الانتخاب ، هو التجسيد العملي للمبدأ الديمقراطي، وتوسيع قاعدة المشاركة الشعبية في إدارة الشؤون العامة. فالهيئات اللامركزية الإقليمية لا تقتصر على تحقيق أهداف إدارية فحسب بل تعمل - بالإضافة إلى ذلك ـ على تحقيق أهداف سياسية (1) تتجسد من خلال قيام أبناء المجتمع المحلي باختيار من يتولون أدارة شؤونهم المحلية نيابة عنهم . ولما كان الانتخاب هو جوهر المبدأ الديمقراطي ومضمونه ، فقد ذهب غالبية الفقه الإداري إلى القول بضرورة تشكيل مجالس الهيئات اللامركزية الإقليمية عن طريق الانتخاب المباشر، ضمانا لاستقلال هذه المجالس وأساسا لقيام النظام اللامركزي الإقليمي بينما يذهب نفر قليل من الفقهاء إلى عكس هذا الاتجاه. ولما كان الجدل قد أثير حول هذا الموضوع، وخاض فيه الكثير ممن تعرضوا للكتابة حوله، فأننا سنعرض بإيجاز لمضمون هذين الاتجاهين ، دون الدخول في التفاصيل.

الاتجاه الأول:

ذهب أنصار هذا الاتجاه إلى القول : بأن الانتخاب ليس شرطاً لتحقيق النظام اللامركزي ، وإنما الشرط الأساسي الذي يقوم عليه هذا النظام ، هو استقلال الهيئات اللامركزية الاقليمية تجاه السلطة المركزية. ومن ثم فأن أية وسيلة لتحقيق هذا الاستقلال تكون صالحة لقيام هذا النظام ، يستوي في ذلك ان تكون هذه الوسيلة هي الانتخاب أو التعيين أو الجمع بين الانتخاب والتعيين (2) .

والمهم في رأي هذا الفريق أن يكون للشخص اللامركزي دور أساسي في إدارة المرافق العامة، والقدرة على إصدار قرارات إدارية تنفيذية ، دون خضوعه لأوامر السلطة المركزية وتوجيهاتها(3). ولقد استند بعض أنصار هذا الاتجاه للتدليل على وجهة نظرهم بقياس اللامركزية الاقليمية على كل من اللامركزية المصلحية ، والهيئات القضائية، حيث ذهب إلى القول بأن أعضاء الهيئات المصلحية وكذا أعضاء السلطة القضائية ، يجري اختيارهم عن طريق التعيين من قبل السلطة التنفيذية، ومع ذلك لم يقل أحد باستبعاد الهيئات المصلحية من نطاق النظام اللامركزي . كما لم يقل أحد بعدم استقلال أعضاء السلطة القضائية ، أو التعدي على اختصاص هذه الأخيرة والحد من حريتها ، مادام أعضاؤها غير قابلين للعزل .

وينتهي هذا الرأي إلى القول بأن الأخذ بوسيلة الانتخاب وحدها في تشكيل المجالس المحلية ، إعمالا للمبدأ الديمقراطي ، يتطلب أن يكون أبناء المجتمع المحلي قد بلغوا من النضج والإدراك قدراً يؤهلهم لإدارة شؤونهم العامة بأنفسهم(4) . ولقد رد معارضو هذا الاتجاه بأن القياس الذي ذهب إليه هذا الرأي قياس مع الفارق، ذلك أن استقلال الهيئات المرفقية ( المؤسسات العامة ) باعتبارها إحدى صورتي اللامركزية ، و يعبر عنها باللامركزية المرفقية أمر مشكوك في تحقيقه ، فهي لا تعدو أن تكون صورة من صور الادارة المباشرة (5) ، أو مجرد تطبيق لفكرة عدم التركيز الإدارية (6) . أما عن قياس أعضاء المجالس البلدية بأعضاء السلطة القضائية فقد رد هذا القياس بأن اختيار رجال القضاء يتطلب خبرة ، ومعرفة بمؤهلات القضاة وصلاحيتهم لتولي مثل هذا المنصب الخطير الذي يوكل إليه السهر على خدمة العدالة ، والقضاء بين الناس ومن ثم فأن ترك اختيار القضاة لجمهور الناخبين الذين يجهلون شروط شغل وظائف القضاء ومواصفاتها ستكون له انعكاسات ضارة ، ومن ثم يحسن ترك هذا الأمر لمن يحسن هذا الاختيار وهم رجال السلطة التنفيذية (7).

أما بصدد اشتراطه لتشكيل المجالس المحلية عن طريق الانتخاب ضرورة توافر مؤهلات معينة في أبناء الإقليم ، فقد رد معارضو هذا الاتجاه بأن هذا القول يتنافى من المنطق، ويتعارض مع الديمقراطية. إذ كيف يطلب من أبناء المجتمع المحلي اختيار أعضاء المجلس النيابي الذي يمارس الوظيفة السياسية ، وهي أهم واخطر من الوظيفة الإدارية، بينما يحتج بجهلهم في اختيار من ينوبون عنهم في ممارسة شؤونهم المحلية وهي بطبيعتها شؤون أداريه أقل أهمية من الشؤون السياسية التي يمارسها أعضاء البرلمان(8). إلى غير ذلك من الاعتراضات التي لا يتسع المقام لذكرها . ونحيل من يريد الاستزادة إلى المراجع التي اشرنا إليها وغيرها كثير.

الاتجاه الثاني :۔

يذهب أنصار هذا الاتجاه ، وهو الاتجاه الغالب كما أسلفنا، إلى القول بأن النظام اللامركزي الاقليمي، لا يمكن ان يستقيم بدون انتخاب أعضاء المجالس المحلية التي تعبر عن إرادة الشخص المعنوي الاقليمي ، فالأسلوب الوحيد الذي يتم عن طريقه تشكيل المجالس المحلية عند هذا الفريق من الفقهاء هو الانتخاب (9) بينما يرى بعض أنصار هذا الاتجاه ان الانتخاب يعد شرطا أساسيا لقيام النظام اللامركزي المحلي ، باعتباره ركن من أركانه التي لا يقوم بدونها (10)، كما اعتبره أخرون ضمانة من ضمانات استقلال النظام ، وليس ركن من أركانه(11) وأيا ما كان الامر في هذا الصدد، فسواء كان الانتخاب شرط لقيام النظام اللامركزي الاقليمي ، او ركن من أركانه، او ضمانة من ضمانات استقلاله (12) فأن الحد الأدنى الذي يتفق عليه الجميع ، والذي نعتمد سلامته ، هو وجوب تشكيل المجالس المحلية عن طريق الانتخاب، لما لهذه الوسيلة من أهمية سياسية واجتماعية غير منكرة (13)  ولما كان الانتخاب هو الأسلوب السائد في معظم دول العالم على اختلاف فلسفاتها فأن الجدل حول هذه الوسيلة لايزال قائمة وبصورة أكثر حدة في الدول النامية المتطلعة إلى الديمقراطية، والمطالبة بالمزيد من الحريات السياسية ، و تعد البلاد العربية جزءا من هذه الدول. ولاشك أن انتشار الوعي لدى أفراد هذه المجتمعات، وتأثرهم بالمبادئ الديمقراطية، التي بدأت تطل برأسها على المنطقة العربية قد عملت على عدم تقبل فكرة تعيين أعضاء المجالس المحلية، لمنافاتها للمبدأ الديمقراطي من ناحية، ولاقتناعهم بأهمية المشاركة الجماهيرية من ناحية أخرى.

ومع ذلك وبالرغم من اقتناع بعض الكتاب بسلامة مبدأ الانتخاب و إيمانهم به، فإنهم لا يركنون كثيرة إلى إعماله في دول العالم الثالث، نظرا لما يشوب تطبيق هذا المبدأ في هذه الدول من ممارسات خاطئة من ناحية ولعدم توفير الضمانات القانونية لممارسة العملية الانتخابية (14) من ناحية أخرى (15) ومع تسليمنا بهذه الحقيقة فان في اعتقادنا : ان الممارسات الخاطئة التطبيق المبدأ الديمقراطي مهما كان حجمها ، يجب ان لا تودي بالمبدأ في ذاته، فالصواب لا يأتي منذ بداية التجربة، وإنما لابد من السير خطوة خطوة ، فأخطاء اليوم هي التي ترشد الشعوب إلى صواب الغد. ومن ثم لا يمكن التقليل من أهمية الانتخاب باعتباره ضمانة شعبية لها أهميتها التي تسمو على جميع الضمانات التشريعية الأخرى (16).

___________

1- De Laubadére  المطول في القانون الإداري ، ص 104 .

2- أنظر الأستاذ الدكتور فؤاد العطار : نظرية اللامركزية الإقليمية ، بحث منشور بمجلة العلوم القانونية والاقتصادية ، كلية الحقوق –جامعة عين شمس ، العدد الأول ، يناير ، 1966 ، ص47 والأستاذ الدكتور بكر القباني : الرقابة الإدارية ، دار النهضة العربية 1985 ،ص97.

3- الاستاذ الدكتور محمد فؤاد مهنا : سياسة الإصلاح الإداري وتطبيقاتها في ضوء مبادئ علم التنظيم والإدارة ، دار المعارف، القاهرة 1978 ،ص274-275.

4- أنظر الأستاذ الدكتور فؤاد العطار : نظرية اللامركزية الإقليمية ، مرجع سابق ،ص47-48.

5-  أنظر الدكتور محمود أبو السعود : التنظيم القانوني للهيئات والمرافق القانونية ، دراسة مقارنة ، مكتبة سيد عبد الله وهبة، القاهرة، 198 ،ص174.

6- أنظر الأستاذ الدكتور رمزي طه الشاعر : مذكرات في نظم الإدارة المحلية ، كلية الحقوق - جامعة عين شمس لسنة 1983 ،ص605، والأستاذ الدكتور طعيمة الجرف : القانون الإداري ، المبادئ

العامة، دراسة مقارن ة ، دار النهضة العربية ، القاهرة ، الطبعة الرابعة 1978 ،ص281.

7-  قرب من هذا: الدكتور محمود أبو السعود: التنظيم القانوني، مرجع سابق ص 174.

8- اقرب من هذا : الأستاذ الدكتور رمزي طه الشاعر: مذكرات في نظم الإدارة المحلية، مرجع سابق ص 83 و أيضا الأستاذ الدكتور مقومات الإدارة المحلية ، مفهومها ، بحث منشور بموسوعة الحكم المحلي ، المنظمة العربية للعلوم الإدارية ، الجزء الأول ، 1977 ص234

9- انظر الدكتور الطماوي: الوجيز في القانون الإداري ، مرجع سابق، ص77-78 والأستاذ الدكتور ماجد الحلو : القانون الإداري ، دار المطبوعات الجامعية ، الإسكندرية ، طبعة 198 ، ص116 والأستاذ الدكتور ظريف بطرس . الإدارة المحلية :مفهومها ، بحث منشور بموسوعة الحكم المحلي ، المنظمة العربية للعلوم الإدارية ، الجزء الأول  ، سنة 1977ص 233 وفي الفقه الفرنسي، انظر:De Laubadere: المطول في القانون الإداري، مرجع سابق، ص 94 و أيضا :Louis Trotabas, et Paul Issoart ،  ص 201

10- الأستاذ الدكتور رمزي طه الشاعر : مذكرات في نظم الإدارة المحلية، مرجع سابق ص84.  

11- الدكتور محمود أبو السعود: التنظيم القانوني، مرجع سابق ص 175.

12- مع التحفظ حول هذه المصطلحات فاعتبار الانتخاب ركن من أركان اللامركزية الإقليمية، أو شرطا أساسيا لقيامها ، فأن تخلقه سوف يؤدي إلى عدم قيام النظام أص ، بينما اعتباره شرط من شروط الاستقلال وضمانة تضاف إلى باقي الضمانات الأخرى، فأن تخلفه لا يؤثر في قيام النظام ،وإن كان سينقص من قيمته، ويؤدي باستقلاله الذي يعد الركيزة الأساسية في فلسفته ومضمونة قرب من هذا المعنى الدكتور محمد ابو السعود التنظيم القانوني، مرجع سابق ص 175.

13- انظر الدكتور سليمان الطماوي: الوجيز في القانون الإداري)دراسة مقارنة( طبعة 198 ص77-78 .

14- وهذه الضمانات كما أوردها الأستاذ الدكتور محمود عاطف الينا تتلخص في 1- سرية التصويت 2- تفادي تمزيق الدوائر الانتخابية 3- المساواة بين المرشحين في الدعاية الانتخابية 4- منع الضغط والتأثير على الناخبين 5منع تزييف عملية التصويت انظر مؤلفه ((الوسيط في النظم السياسية ، دار الفكر العربي، الطبعة الأولى، 1988،ص312-318.

15- راجع حول هذا الموضوع الدكتور عبد القادر الشيخلي: نظرية الإدارة المحلية، المؤسسة العربية للدراسات والنشر والتوزيع، المكتب المحتسب، عمان - الأردن، الطبعة الأولى 1983، ص 38 .

 16- الدكتور محمود أبو السعود: التنظيم القانوني ، مرجع سابق، ص 75.