التنظيم الوظيفة العامة وتحديد النظام القانوني الذي يخضع له شاغليها، ولتحديد العناصر التي عند توافرها بعد الشخص موظفا عاما، صدرت في مصر العديد من التشريعات التي حاولت إيضاح وتحديد هذه المفاهيم.

وقد تميزت هذه التشريعات بتعدد المصطلحات التي تطلق على شاغلي الوظائف العامة، ومنها الموظفون العموميون، المستخدمون الملكيون، مستخدمو الحكومة المستخدمون الحكوميون، دون الإشارة إلى ما يميز أحد هذه المصطلحات عن الآخر (1) . لكن بالرغم من انعدام التمييز بين المصطلحات المذكورة إلا أن البعض قد درج على إطلاق لفظ الموظف على من يعين بمرسوم، ولفظ مستخدم على غيره، كما قد اتجه أخرون نحو استخدام لفظ الموظف للإشارة إلى كبار موظفي الدولة، ولفظ المستخدم للإشارة إلى من يتبؤ المراكز الصغيرة منهم (2) . وقد استخدم لفظ الموظف العام لأول مرة في مصر في قانون رقم 9 لسنة 1949 المتعلق بمجلس الدولة ، حيث نصت المادة الثانية منه على أن (تختص محكمة القضاء الإداري دون غيرها بالفصل في الطلبات التي يقدمها الموظفون العموميون بإلغاء القرارات الإدارية النهائية للسلطات التأديبية) (3). وقد أشار إلى مصطلح الموظف العام كذلك القانون رقم 210 لسنة 1951، الذي نصت المادة الأولى منه على أنه بعد موظفا في تطبيق أحكام هذا القانون كل من يعين في أحدى الوظائف الداخلة في الهيئة بمقتضى مرسوم أو أمر ملكي أو قرار من مجلس الوزراء أو من أية هيئة أخرى تملك سلطة التعيين قانونا(4). ومن القوانين الأخرى التي تناولت تنظيم الوظيفة العامة في الدولة، القانون رقم 46 لسنة 1964، الذي أستخدم مصطلح، العاملون للإشارة إلى كل الذين يشغلون وظائف عامة، فأنهي بذلك ما حدث من تفرقة تسبب بها الاستخدام غير الموحد للمصطلحات التي كانت تطلق على شاغلي الوظيفة العامة في الدولة(5). وبشأن العاملين المدنيين في الدولة، صدر في مصر القانون رقم 47 لسنة 1978، وهو القانون المعمول به حاليا، وقد نصت المادة الأولى منه على أن ( يعمل في المسائل المتعلقة بنظام العاملين المدنيين بالدولة بالأحكام الواردة بهذا القانون وتسري أحكامه على:

أ- العاملين بوزارات الحكومة ومصالحها والأجهزة التي لها موازنة خاصة ووحدات الحكم المحلي.

ب- العاملين بالهيئات العامة فيما لم تنص عليه اللوائح الخاصة ......)) والملاحظ هنا هو أن القانون المذكور قد حدد الفئات التي تخضع لإحكامه من دون أن يتضمن تعريفا واضحا ومحددا للموظف العام (6) وبصورة عامة ومن خلال الأحكام التي جاءت بها التشريعات المصرية لتنظيم الوظيفة العامة في الدولة وشؤون العاملين فيها، يتضح أنها لم تخل مما أخذ على التشريعات الفرنسية، كونها لم تتضمن تعريفا محددا للموظف العام، وإنما أقتصر تركيزها على تحديد وبيان الفئات التي تخضع لإحكام هذه القوانين (7) .

أما قضاة فقد قرر مجلس الدولة المصري الذي أنشأ بالقانون رقم 112 لسنة 1964 في إحدى فتاواه بان صفة الموظف العام لا تقوم بالشخص ولا تجري عليه أحكام الوظيفة العامة، فيخضع لنظمها ويفيد من مزاياها، إلا إذا كانت علاقته بالحكومة مستقرة ودائمة، وفي خدمة مرفق عام، تيره الدولة أو أحد أشخاص القانون العام، أما إذا كانت هذه العلاقة عارضة ينظمها عقد العمل، فأنه لا يعد موظفا عاما، بل يخضع في تنظيم هذه العلاقة لإحكام القانون الخاص (8). إلا أن الجهد القضائي في مصر لم يكن محصورا بمجلس الدولة فقط، ذلك لأن المحكمة القضاء الإداري، والمحكمة الإدارية العليا في مصر دورا ملحوظا في تحديد مفهوم الموظف العام، من خلال الأحكام التي صدرت في مناسبات مختلفة، ففي حكمها الصادر في 1952/4/8 عرفت محكمة القضاء الإداري الموظف العام بأنه ( كل من تناط به إحدى وظائف الدولة العامة في نطاق إحدى السلطات الثلاث سواء كان مستخدما حكومية أو غير مستخدم براتب أو بغير راتب .......) (9) أما المحكمة الإدارية العليا التي أنشأت بالقانون رقم 165 لسنة 1955 فقد ذهبت إلى أنه لكي يعد الشخص موظفا عاما يتعين أن يسهم في العمل في مرفق عام تديره الدولة عن طريق الاستغلال المباشر وأن تكون المساهمة في إدارة المرافق العامة، عن طريق التعيين أساسا، وأن يشغل الشخص وظيفة دائمة وأن يكون شغله لهذه الوظيفة بطريقة مستمرة لا عرضية  (10)

وقد ذهب البعض إلى أن ما جاءت به المحكمة الإدارية العليا من أحكام وما طلبته من شروط لتولي الوظيفة العامة بالرغم من اتسامه بالمرونة اللازمة لمواجهة كل الظروف إلا أنه لا يفضي إلى القول بوجود تعريف أو مفهوم محدد للموظف العام مستقرا عليه من قبل المحاكم والفتاوى الصادرة عن مجلس الدولة في جميع المنازعات المتعلقة بتحديد مفهوم الموظف العام (11).

أخيرا تجدر الإشارة إلى أن الفقه المصري قد لعب دورا كبيرا لإيضاح وإبراز العناصر الأساسية التي ينبغي توافرها في الشخص کي يعد موظفا عاما، ويلاحظ أن غاية ما اختلف فيه الفقهاء هو الشروط التي يلزم توافرها في الموظف، ففي الوقت الذي يرى فيه البعض ضرورة توافر شرط معين لاكتساب الصفة الوظيفية، يرى آخرون عدم ضرورة ذلك  (12).

فقد عرف البعض الموظف العام بأنه (كل شخص يعهد إليه بوظيفة دائمة في خدمة مرفق عام تديره الدولة أو أحد أشخاص القانون العام الأخرى بالطريق المباشر عن طريق شغله منصبة ينصب في التنظيم الإداري لذلك المرفق، على أن يكون ذلك بصفة مستمرة لا عارضة وأن يصدر بذلك قرارا من السلطة المختصة قانونا بالتعيين  (13) .

وقد ذهب آخرون إلى أن الموظف العام هو ( الشخص الذي يعهد إليه بعمل دائم في خدمة مرفق عام تديره الدولة أو أحد أشخاص القانون العام(14) وبموجب هذا التعريف لا يشترط في الموظف سوى ديمومة الوظيفة بغض النظر عن ديمومة مباشرة الموظف لهذه الوظيفة، ومن ثم لا يمكن اعتبار الشخص موظفا عاما إذا كان العمل متقطعة أو موسمية أو مؤقتة لمدة معينة حتى وأن باشر هذا الشخص أعمال وظيفته بصورة دائمة (15). وقد رأى آخرون أن الموظف العام هو (كل شخص يعهد إليه بعمل دائم في خدمة مرفق من المرافق العامة يتولى إدارتها الدولة أو احد

أشخاص القانون العام الإقليمية أو المرفقية وذلك بتوليه منصبة دائمة يدخل في نطاق التنظيم الإداري للمرفق ) (16) . وباستقراء التعريفات التي أوردها الفقهاء المصريون للموظف العام، يمكن القول أن اغلب هذه التعريفات قد اشتملت على العناصر الأساسية لمفهوم الموظف العام وهي، العمل في خدمة مرفق عام، ممارسة الوظيفة بصورة دائمة، صدور قرار بتعيين الموظف من السلطة المختصة (17) .

____________

1-  أنظر د. علي عبد الفتاح محمد خليل، الموظف العام وممارسة الحرية السياسية، دار النهضة العربية، الطبعة الأولى، سنة 2002 ، ص

2- أنظر المستشار محمد حامد الجمل، الموظف العام فقها وقضاء ا، الجزء الأول النظرية العامة للموظف العام، دار النهضة العربية، سنة 1969، ص 141.  

3- أنظر د. محمد جودت الملط، المسؤولية التأديبية للموظف العام، رسالة دكتوراه، جامعة القاهرة، سنة 1967، ص 20

4- أنظر د. محمد صلاح عبد البديع السيد، النظام القانوني للموظف العام في مصر، الطبعة الأولى، سنة 1996، دار النهضة العربية، سنة 1996، ص8 .

5- أنظر د. محمد عبد العال السناري، نظم وأحكام الوظيفة العامة والسلطة الادارية والقانون الاداري في جمهورية مصر العربية، بلا سنة طبع، ص 54

6- أنظر د. محمد صلاح عبد البديع السيد، المرجع السابق، ص 9 .

7- أنظر د. علي عبد الفتاح محمد خليل، المرجع السابق، ص 23

8- راجع مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها الجمعية العمومية للقسم الاستشاري للفتوى والتشريع بمجلس الدولة، من 1960 الى 1970، أحمد سمير ابو شادي، قاعدة رقم 1899 ص 3053 - 3087 في 1965/3/21

9- أنظر د. علي عبد الفتاح محمد خليل، المرجع السابق، ص  28   .

10- راجع مجموعة المكتب الفني لمجلس الدولة الأحكام المحكمة الإدارية العليا من السنة الأولى وحتى السنة الثانية عشر، سه، قضية رقم 947، ص 209، في 1958/11/22 .

11- انظر د. علي عبد الفتاح محمد خليل، المرجع السابق، ص 31.  

12- أنظر د. علي عبد الفتاح محمد خليل، المرجع السابق، ص 35.

13- أنظر د. أحمد حافظ نجم، القانون الاداري، دراسة قانونية لتنظيم نشاط الادارة، الطبعة الأولى، الجزء الثاني دار الفكر العربي، سنة 1981، ص 120 .

14- أنظر د. سليمان الطماوي، الوجيز في القانون الاداري، دراسة مقارنة، دار الفكر العربي، سنة 1984، ص 37 .

15- أنظر د. علي عبد الفتاح محمد خليل، المرجع السابق، ص37

16-  أنظر د. محمد أنيس جعفر، النشاط الادارية الوظيفة العامة، دار النهضة العربية، سنة 1996، ص156 .

17- أنظر د. علي عبد الفتاح محمد خليل، المرجع السابق، ص 39