خامساً : تقویم عمليات الخصخصة في الأردن

يرى المدافعون عن عمليات الخصخصة في الأردن أن الترتيبات التي اعتمدت لتنفيذ عمليات الخصخصة ومأسستها أفضت إلى نجاح التجربة وتحقيق أهدافها، جرى خلال السنوات الأولى من تنفيذ البرنامج استقطاب ثلاثة شركاء استراتيجيين عالميين إلى السوق الأردنية : أولهم شركة لافارج الفرنسية التي باتت تملك حصة مسيطرة في شركة الأسمنت الأردنية، والثاني فرانس تيليكوم التي يمتلك ائتلافها حالياً 51 في المئة من أسهم أورانج (شركة الاتصالات الأردنية)، والثالث شركة APC الكندية الشركة الرائدة عالمياً في مجال الصناعة التعدينية التي اشترت 50 في المئة من مساهمة الحكومة في شركة البوتاس العربية التي كانت تبلغ 52 في المئة من أسهم الشركة. وهناك عمليات ثانوية أفضى عدد منها إلى استقطاب شركاء استراتيجيين إلى الأنشطة التي شملتها، کالأسواق الحرة على سبيل المثال التي تم بيعها لشركة " ألديسا الإسبانية".

أما مناهضو سياسة الخصخصة في الأردن فيسوقون عدداً من الملاحظات والحقائق التي يعتقدون أنها تجلب المنافع التي تمخضّت عنها. لم تستهدف الغاية من الشراكات الاستراتيجية في الأساس استقطاب استثمارات أجنبية وتعزيز الموازين الخارجية، إنما انتصرت في غايتها على تسهيل عملية الخصخصة بتمكين المنشآت التي تقرر خصخصتها من الاستفادة من الخبرات والمعرفة المتراكمة والحرفية عند الشركات والمؤسسات التي لها باع في المجال، على نحو يُنجح عملية الخصخصة ويجعل المنشآت المُخصخصة قادرة على النمو والتطور. لكن استقطاب شركاء استراتيجيين لتنفيذ عمليات الخصخصة لا يعد في ذاته شرطاً كافياً لنجاح هذه العمليات. فهناك شروط أخرى لا بد من توافرها، أهمها إخضاع الشركات المخصخصة لبيئة تنافسية فاعلة، أو لأطر تنظيمية ناضجة ومؤثرة في منظومة الحوافز التي تحكم عمل المنشأة. ففي حال خصخصة شركة الأسمنت، لم تشهد هذه الشركة بعد خصخصتها تطوراً ملحوظاً في أدائها التشغيلي، فالأرباح الاستثنائية التي أصبحت تحققها الشركة، كما أشرنا في السابق، نتجت بشكل أساس عن الوضع الاحتكاري الذي استمرت الشركة التمتع به على مدار عقد من الزمن، وهذا ما يفسر تدهور الوضع المالي للشركة خلال سنوات قليلة من دخول فاعلين جدد إلى هذا القطاع (في عام 2009)، فالشركة لم تعد تقوى على الاستمرار مع توسع هامش المنافسة في السوق، ولم تستفد على النحو المطلوب من إدارة الشريك الاستراتيجي لعملياتها التشغيلية. في مقابل ذلك، انعکس توسع هامش المنافسة في قطاع الاتصالات ونضوج أطرها التنظيمية إيجاباً على الأداء التشغيلي لشركة الاتصالات بعد خصخصتها، وأصبحت تُدار بفاعلية وكفاءة أفضل من السابق.

شاب تنفيذ عمليات الخصخصة، بما فيها تلك التي أفضت إلى استقطاب شرکاء استراتيجيين، عدد من المشكلات والثغرات المنهجية شملت في بعض الحالات التأثير سلباً في العوائد المالية لخزينة الدولة، وأحدثت في حالات أخرى اختلالات مؤسسية وتنظيمية في الأنشطة التي شملتها، فتقدير قيمة شركة الاتصالات، على سبيل المثال، تم على أساس معطيات قديمة تعود إلى ثلاث سنوات سبقت عملية خصخصتها، على الرغم من التطورات المتسارعة التي شهدها القطاع خلال تلك الفترة. كما ترافق معظم عمليات الخصخصة مع التزامات وتعهدات قدمتها الحكومة إلى المستثمرين بناءً على مفاوضات مباشرة أجريت معهم بعد عملیات طرح العطاءات، وهذه بدورها حرمت خزينة الدولة جانباً من عوائدها المالية المفترضة أو حققت للمستثمرين عوائد مالية إضافية لم تؤخذ في الاعتبار عند تقدير قيمة المنشآت التي خُصخصت (الاتصالات والفوسفات والأنشطة المساندة للملكية الأردنية وغيرها). ربما يكون السبب الرئيس وراء مثل هذه التعهدات والالتزامات اندفاع المعنيين تجاه تنفيذ عمليات الخصخصة وإنجازها من دون الالتفات بالقدر الكافي إلى تبعاتها وجدواها. وما يؤكد صحة هذا الاستنتاج هو سير الحكومة قدماً بتنفيذ عدد من عمليات الخصخصة، على الرغم من عدم تقدم عدد كاف من المنافسين على عطاءاتها، وهذا يتعارض بطبيعة الحال مع الممارسات العالمية الفضلى التي تؤكد ضرورة تكرار محاولات طرح العطاءات حتى الوصول إلى عدد كافٍ من المتقدمين وإلى درجة فاعلة من التنافس .

من المفارقات اللافتة في التجربة الأردنية انحراف الإجراءات التنفيذية العمليات الخصخصة عن مساراتها الطبيعية، مع تقدم التجربة ونضوجها وتراكم الخبرات والقدرات الفنية عند منفذيها. فالعمليات الأخيرة التي شهدها برنامج الخصخصة، والتي شملت منشآت استراتيجية، شهدت انحرافات لافتة عن المسارات المثلى التي رسمت لها. من هذه الحالات إدراج شركة الفوسفات الأردنية، الشركة التي تسيطر على المورد الطبيعي الرئيس للأردن، ضمن برنامج الخصخصة من دون تقديم مبررات ومسوغات مقنعة لانتهاج مثل هذا التوجه. تركزت الحجة التي رُوّجت على الرغبة في الحصول على شريك استراتيجي يتولى تطوير أعمال الشركة، على الرغم من أن صناعة استخراجية مثل الفوسفات لا تمتع بمستوى عال من التعقيد تستدعي السعي وراء شرکاء استراتيجيين لتطوير أعمالها. وإذا سلمنا بالحاجة إلى مثل هذه الشراكة، فقد تم اعتراض المسار الطبيعي لعطاء بيع جانب من حصة الحكومة في الشركة، وإحالة العطاء على مستثمر مالي (شركة تابعة لحكومة برونا أسست لهذه الغاية)، هذا على الرغم من تلقي الحكومة عدداً من عروض الشراكة الاستراتيجية في إطار العطاء التنافسي الذي طُرح. كما كان هناك عدد من نقاط الاستفهام في شأن عدالة السعر الذي تم بموجبه بیع جانب من حصة الحكومة للمستثمر المالي، خصوصاً أن هذا السعر كان يقل عن القيمة المقدرة لسعر سهم الشركة من قبل المستشار المالي للحكومة. إلا أن المستشار المالي خفّض بعد إجراء الصفقة تقديراته لسعر سهم الشركة، وكأنها جاءت لتؤكد العدالة والواقعية التي آلت إليها الصفقة، يقودنا هذا إلى مسألة غاية في الأهمية في إطار الحكمانية الذي يدير عمليات تنفيذ سياسات الخصخصة وأسس تعيين المستشارين . 

نظرت "اللجنة المستقلة" المكلفة بتقويم سياسة الخصخصة وإجراءاتها في هذه المسائل وغيرها بالتفصيل، ساعية إلى استخلاص الدروس التي يستهدي بها صانعو السياسة الاقتصادية للمستقبل، ولم تدّعِ اللجنة أن تقريرها يحسم النقاش في شأن مستقبل العلاقة بين القطاعين العام والخاص، بل رأت أن هذا الموضوع "لا يحسم فيه سوى الحوار الوطني الهادف إلى تعظیم وتائر التنمية المستدامة في الاقتصاد والمجتمع". لكننا نرى أن الاستنتاجات والتوصيات التي استخلصتها اللجنة جراء دراستها المستفيضة وتقويمها الدقيق والمتوازن للتجربة الأردنية للخصخصة تشكل بمجملها موقفاً متوازناً بين المدافعين عن سياسة الخصخصة ومناهضيها، وتصلح لتكون مرتكزاً للسياسة الاقتصادية المتعلقة بالخصخصة في الأردن، وفي نظرائه من البلدان النامية، وهي ما تعرضه الفقرات الآتية. 

رأت اللجنة مجحفاً وصف نتائج برنامج التخاصية الذي طبق في الأردن بالنجاح الكلي أو الفشل الكلي، إذ كان ثمة تباين واضح بين العمليات، سواء في سلامة تنفيذها أم في آثارها الاقتصادية والاجتماعية أم في غير ذلك من الاعتبارات، إذ اتسم بعض العمليات بالشفافية والتزام القوانين واتباع الممارسات الفضلی من جهة، بينما افتقرت عمليات أخرى إلى أدنى معايير الشفافية أو شابتها مخالفات قانونية أو استخدام السلطة التقديرية غير منسجم مع روح القانون والممارسات الفضلی من جهة اخرى.

في ما يتعلق بسلامة إجراءات تنفيذ عمليات الخصخصة، قامت اللجنة، من خلال فريقها القانوني، بالتحقق من التزام الإجراءات الناظمة لسير عمليات الخصخصة ومدى سلامتها قبل صدور قانون التخاصية في عام 2000 بعد صدور هذا القانون وإنشاء "الهيئة التنفيذية للتخاصية". لهذا الغرض، أجرت اللجنة تقويمها سلامة تنفيذ إجراءات الخصخصة في العمليات التي طبقت على المنشآت المُخصخصة كلاً على حدة، فوجدت تباينات واضحة في درجة التزام کل عملية من تلك العمليات ،الاجراءات القانونية الناظمة سير عملیات الخصخصة، ولا سيما ما يتعلق بطرح العروض التنافسية. يظهر التباين، على سبيل المثال، بين الإجراءات التي صاحبت عمليات خصخصة شركة الخطوط الجوية الملكية الأردنية وشركة البوتاس العربية، التي اتسمت بدرجة عالية من التزام الممارسات الفضلى، في حين، في المقابل، تبين للجنة أن ثمة خللاً واضحاً في الإجراءات التي صاحبت خصخصة شركة مناجم الفوسفات الأردنية والشركة الأردنية لصيانة الطائرات (جورامكو)، وكذلك الخلل في إجراءات إصدار رخصة شركة أمنية للاتصالات.