ثالثاً : السجال في شأن سياسة الخصخصة في الأردن            

ما برح الرأي العام في الأردن يشهد سجالاً موضوعياً في شأن الغاية    الاقتصادية من انتهاج سياسة الخصخصة. فهناك من يدعي أن الخصخصة كانت خطوة ضرورية لإصلاح الاختلالات الكلية التي تمخضت عن انفراد عدد من الشركات المملوكة كلياً أو جزئياً للدولة في تقديم السلع والخدمات التي تُدرج ضمن اختصاصاتها. في المقابل، هناك من يرى أن إتاحة المجال أمام مشاركة القطاع الخاص في تلك الأنشطة كان في  الإمكان توفيره من دون خصخصة المنشآت الحكومية، وإنما بتعديل القوانين والتشريعات وإنهاء الامتيازات الحصرية التي كانت تحد من أي مشاركة فاعلة للقطاع الخاص، لا شك في أن ملكية الدولة جانب من الأصول الإنتاجية في بعض الأنشطة الاستراتيجية والتنافسية رافقتها اختلالات هيكلية ليس أقلها انعدام هامش المنافسة في هذه الأنشطة، لكن السؤال : هل كانت المشكلة تكمن في التشوهات القطاعية التي صاحب هذا النمط من الملكية فحسب، أم أن ثمة مشكلات مؤسسية تمخضت عن ملكية الدولة هذه الأصول ؟

ـ هناك إلى حد ما إجماع على أن المنشآت التي تعمل وفق أوضاع مناسبة من المنافسة هي أكثر كفاءة وإنتاجية من المنشآت المحتكرة أو تلك التي تعمل بهامش متدنِ من المنافسة، فمن شأن غياب المنافسة عن الأنشطة الإنتاجية والخدمية الإضرار بمنظومة الحوافز الإنتاجية التي تعد شرطاً مسبقاً للارتقاء بأداء المنشاة وفاعليتها، ولعل تجربة مؤسسة الاتصالات الأردنية (شركة الاتصالات الأردنية في ما بعد) تعتبر مثالاً صارخاً على مدى الفشل الذي يُمكن أن يسود المنشأة عندما تعمل بعيداً عن أوضاع السوق التنافسية. فعلى الرغم من الأرباح المرتفعة التي كانت تحققها  المؤسسة، وتشكل وحدها أكثر من 70 في المئة من إيرادات الموازنة من المؤسسات والشركات الحكومية، كانت الشركة تعاني ضعفاً واضحاً في الأداء، وما كانت قادرة على مواكبة المتطلبات والتطلعات المتنامية للمستهلكين. فنطاق انتشار الخدمات الهاتفية الثابتة، الخدمة الأساسية التي كانت متوافرة آنذاك، كان محدوداً للغاية ويقل كثيراً عن مستوياته في الدول الأخرى وحتى النامية منها. ففي الوقت الذي كان عدد خطوط الاتصالات الثابتة لكل ألف من السكان في الدول المرتفعة الدخل بين 400 و 600 خط، وفي الدول النامية 120 خطاً، كان عددها في الأردن نحو 60 خطاً لا أكثر لم ينتج ذلك من ضعف الطلب على خدمات المؤسسة، بل من إخفاق مؤسسة الاتصالات في تلبية طلبات المستهلكين، الأمر الذي شكل دليلاً صارخاً على تدني أدائها إبان تلك الفترة؛ إذ كان يجب على المتقدم للحصول على الخط الثابت الانتظار في المتوسط لفترة تتجاوز 9 سنوات، في حين بلغت فترة الانتظار هذه 5.7 سنة في الجزائر وأقل من 4 سنوات في تونس والمغرب، مع العلم أن مدة الانتظار في الشرق الأوسط وشمال أفريقيا كانت تزيد بنحو 1.5 سنة عن مدتها في الدول النامية. ومن السلبيات المترتبة عن مثل تلك الحالات تشجيعها الفساد المتمثل في دفع المستهلك أتاوة مقابل إعطائه الأفضلية في الحصول على خط.

لم تقتصر مشکلات مؤسسة الاتصالات الأردنية على محدودية نطاق انتشار خدماتها، ولا على طول فترة انتظار الحصول على الخدمات، بل امتدت لتشمل نوعية الاتصالات نفسها. كان معدل المكالمات غير المكتملة في الأردن يقارب 55 في المئة وهو أعلى بكثير من معدلها في الدول الأقل دخلاً من بین مجموعة الدول متوسطة الدخل. إضافة إلى ذلك ، كان من نتائج حالة الاحتكار في سوق الاتصالات في الأردن خلال عقد التسعينيات الارتفاع الفاحش في تكلفة المخابرات، ولا سيما الدولية منها وما لهذا من آثار سلبية في تكلفة النشاط الاقتصادي في قطاع الأعمال، حيث فاقت تلك التكلفة في الأردن مستوياتها في الدول المجاورة وفي أرجاء واسعة من دول العالم. فعلى سبيل المثال، كانت تكلفة الاتصال لمدة ثلاثة دقائق من الأردن إلى الولايات المتحدة نحو 9 دولارات، في مقابل 4 دولارات في الإمارات، و5 دولارات في البحرين والكويت، و6 دولارات في مصر وإيران والسعودية وتونس، وأقل من 8 دولارات في قطر وعمان، و 8 دولارات في المغرب، في وقت لم تتجاوز فيه تكلفة الاتصال من الولايات المتحدة الى المنطقة الشرقية من العالم دولاريين امريكيين للمدة نفسها ⁽⁵⁾ .  

هناك ما يدعو إلى الاعتقاد أن الاختلالات التي كانت المنشآت الحكومية تعانيها لم تكن ناجمة عن الأوضاع الاحتكارية الممنوحة لها من جهة، وكانت متأثرة بالاعتبارات المصاحبة لملكية وإدارة الدولة لأصولها. فربما تجنح ملكية الدولة أو مساهمتها في أصول الأنشطة الإنتاجية والخدمية إلى أن تفرض عليها سياسات وترتيبات وأولويات تتعارض بشكل أساس مع مبادئ الاستقلالية ومنظومة الحوافز التي يفترض أن تضع المنشأة على قاطرة الكفاءة والفاعلية . تترافق ملكية الدولة للمنشأة أو مساهمتها فيها مع تعمق مشكلة الأصيل - الوكيل وحالة الركوب المجاني (Free Riders)، وغير ذلك من المشكلات التي تحد بشكل كبير من القدرة على الارتقاء بأداء المنشآت الحكومية.

ان هناك عدد من الشركات والمؤسسات الحكومية التي ربما تعثرت أو ضعف أداؤها بسبب جانب أو آخر من المشكلات المذكورة. فعلى سبيل المثال، اتسم أداء مؤسسة عالية - الخطوط الملكية الأردنية بالإخفاق على الصعيد التشغيلي والمالي، على الرغم من الوضع الاحتكاري الذي منح للشركة على مدار عقود من الزمن، وعلى الرغم من الرعاية والدعم الحكومي المباشر وغير المباشر لها. تشتتت الأهداف التي كانت توجه أنشطة المؤسسة، وازداد التدخل الحكومي المستمر في أعمالها، وضعف مستوى كفاءة الإدارة فيها، الأمر الذي تسبب في تدهور المؤشرات التشغيلية والمالية للشركة. فمعدل إشغال الطائرات بالركاب، وهو من المؤشرات التي تؤثر بشكل مباشر في ربحية شركات الطيران، كان منخفضاً في حالة الملكية الأردنية مقارنة بالمعدل العالمي ومعدل المنطقة. ففي الوقت الذي بلغ فيه المعدل العالمي للإشغال 73 في المئة في عام 2000، لم يتجاوز هذا المعدل عند الملكية الأردنية أكثر من 68 في المئة، في حين كان يصل في حالة الشركة الإماراتية للطيران إلى نحو 75 في المئة، وفي حالة الشركة المغربية للطيران 73 في المئة، على سبيل المثال. كما كان يعتبر معدل تشغيل الطائرات في الملكية الأردنية الذي بلغ في عام 2000 نحو 7 ساعات يومياً أقل من الحد الأدنى من الساعات اللازمة لتحقيق معايير الجدوى والمقدر بـ 10 ساعات يومياً. هذه الاعتبارات كلها، إلى جانب المشكلات الأخرى التي كانت تعانيها الشركة، ولا سيما تضخم مستويات نفقاتها، تفسر الأوضاع المالية الصعبة التي عانتها الشركة وأدت إلى تفاقم مديونيتها التي بلغت في عام 1998 نحو 600 مليون دينار، أي ما يعادل 10 في المئة من الناتج الوطني الخام في ذلك العام⁽⁶⁾.

كان لقطاع المنتوجات النفطية (تكرير النفط) نصيب أيضاً من التبعات السلبية المترتبة عن المساهمة الحكومية المصحوبة بأوضاع احتكارية، فشركة المصفاة التي كانت تتمتع بحقوق امتیاز حصرية في نشاط تکریر وتوزيع المشتقات النفطية أصبحت تعاني تدنياً واضحاً في كفاءتها الإنتاجية. فغياب حوافز المنافسة عن هذه الشركة والتدخل الحكومي المستمر في أعمالها ومنهجية التسعير التي كانت تعتمدها الحكومة للمشتقات النفطية التي كانت تضمن للشركة حداً أدنى من الأرباح، ساهمت كلها في تنامي تكلفة تكرير المشتقات النفطية مقارنة مع تكلفة إنتاجها في عدد كبير من الدول ⁽⁷⁾. أما شركة مصانع الأسمنت الأردنية التي كانت تتمتع بحقوق احتكارية منفردة في هذا القطاع، فكانت تعاني عدداً من المشكلات الإنتاجية والتسويقية، إضافة إلى تضخم حجم العمالة فيها، وعلى الرغم من ذلك، كانت الشركة بفضل وضعها الاحتكاري قادرة على تغطية تكاليفها مع هامش ربحي معقول.

كذلك الحال في ما يخص منشآت المرافق العامة المحتكرة من القطاع العام التي كانت تعاني مشكلات تدني الكفاءة، ربما بقدر أكبر من معاناة المنشآت الحكومية العاملة في القطاعات التنافسية. لكن يجب عند تحليل كفاءة منشآت المرافق العامة وفاعليتها التنبه إلى أمرين: الأول أن الأوضاع الاحتكارية لمعظم خدمات المرافق العامة ليست مفتعلة، بل متعلقة بطبيعة النشاط. فحجم الاستثمارات الكبيرة اللازمة لتقديم هذه الخدمات وقيود السوق الطبيعية لا يسمح إلا بوجود عدد محدود من المنتجين، وبناء عليه فإن الأوضاع الاحتكارية التي صاحبت ملكية الدولة هذا النوع من الأنشطة لم تكن شيئاً خارجاً عن المألوف، وإنما هي حالة يحتمل أن تسود أيضاً وبقوة حتى في إطار ملكية القطاع الخاص. الأمر الثاني هو عدم خضوع سياسة تسعير خدمات المرافق العامة بالضرورة للاعتبارات الاحتكارية، وإنما للاعتبارات الاجتماعية والسياسية التي غالباً ما تدفع بأسعار هذه الخدمات إلى ما دون أسعارها التوازنية، في وقت تتأثر فيه هياكل تكاليفها باعتبارات السوق الاحتكارية، وهذا يفسر العجز المالي الكبير الذي تعانيه هذه الأنشطة في أرجاء مختلفة من العالم، ولا سيما الدول النامية، وحاجتها باستمرار إلى الدعم المالي من الدولة.

من الأمثلة على النشاطات التي تعتبر احتكارات طبيعية: سلطة المياه الأردنية التي أنشئت بموجب القانون الموقت رقم 34 لعام 1983 والقانون رقم 18 لعام 1988 على شكل مؤسسة مستقلة مالياً وإدارياً، تتبع لوزير المياه والري، ولعلها من أبرز صور الملكية الحكومية التي تعكس هذا النمط من الأنماط الاحتكارية. أنيط بهذه المؤسسية مسؤولية توفير المياه لجمهور المواطنين إلى جانب توفير خدمات الصرف الصحي  والمشروعات المتعلقة بها وتخطيط الموارد المائية وإنشاء مشروعاتها ومراقبة عملياتها وصيانتها. مُنیَت سلطة المياه بالخسائر منذ نشأتها وألزمت الخزينة نفقات إضافية سنوية تزيد على 1 في المئة من الناتج الوطني للأردن. فإضافة إلى بيع المؤسسة المياه بتعرفة منخفضة نسبياً، استمرت المؤسسة تعاني عدداً من المشكلات والضغوط، لعل أبرزها ارتفاع نسبة فاقد المياه فيها Unaccounted for water إلى نحو 50 في المئة، وهذه نسبة تتجاوز النسب المقبولة عالمياً . إضافة إلى ذلك، كانت المؤسسة وكغيرها من المنشآت العامة في الأردن تعاني تضخماً في عدد العاملين فيها، وضعف القدرة على تغطية التكاليف. وضعت هذه المشكلات بدورها المؤسسة في وضع مالي لا تُحسد عليه ، اذ بلغ إجمالي عجزها المالي المتراكم ومديونيتها في عام 1994 نحو 11.5 ضعف ايراداتها السنوية ، واستمرت مديونيتها بالتراكم تباعاً ، الى ان وصلت الى نحو 550 مليون في عام 1999 ^{(8) .}

لم يكن النمط الآخر من المساهمات، المتمثل بشكل أساس في استثمارات الحكومة من خلال المؤسسة الأردنية للاستثمار (الذراع الاستثماري للحكومة)، على الأرجح يعاني مشكلات هيكلية كتلك التي يشهدها النمط السابق. كانت المساهمة الحكومية في معظم الشركات متدنية، ولم تمنحها حقوقاً استثنائية في الإدارة، فهذه الشركات كانت تعمل في سوق تنافسية وتخضع في أدائها للمتغيرات والاعتبارات ذاتها التي تؤثر في باقي الشركات محدودة المسؤولية التي يمتلكها القطاع الخاص بالكامل، إلا أن إحدى الدراسات تناولت أداء مجموعتين من الشركات المدرجة في سوق عمان المالي خلال الفترة 1984 - 1994، تشمل المجموعة الأولى الشركات التي كانت تتجاوز مساهمة الحكومة فيها 50 في المئة، وكانت تمكنها من السيطرة على إدارتها، فيما تضم المجموعة الثانية الشركات التي كانت مساهمة الحكومة فيها معدومة أو لا تزيد على 2 في المئة ولم تمنحها حق التدخل في إدارتها. وتوصلت الدراسة إلى أن المجموعة الثانية (الشركات التي لا تسيطر الحكومة على إدارتها) كانت تتمتع بربحية وكفاية رأسمالية أفضل من الأولى ⁽⁹⁾.

هناك أيضاً عدد من الشواهد التي تؤكد ضعف إدارة الدولة المنشآت المملوكة لها، حتى تلك التي تعمل في بيئة تنافسية أو شبه تنافسية. هناك مثلا الشركة الأردنية للسياحة والمياه المعدنية (حمامات ماعين) التي أُسست في عام 1980 وكانت الحكومة تساهم بما نسبته 78 في المئة من أسهمها، إذ استمرت تعاني مصاعب مالية وتسويقية، إلى أن وصلت خسائرها المتراكمة في عام 1998 إلى 11 مليون دینار، ومديونيتها إلى 15 مليون دينار .

مثال آخر هو مؤسسة سكة حديد العقبة التي أنشئت في عام 1973 لنقل الفوسفات من مناجم الحسا والأبيض الى ميناء العقبة لأغراض التصدير ، اذ كانت تواجه عدداً من المشكلات التشغيلية وأصبحت تعاني أيضاً أوضاعاً مالية صعبة، حيث وصلت خسائرها المتراكمة في نهاية عام 1998 إلى نحو 54 مليون دينار، ومديونية بلغت نحو 76 مليون دينار. هناك أيضاً عدد من المؤسسات والشركات العامة التي فشلت الدولة في إداراتها وتمكينها من المنافسة واضطرت إلى تصفيتها بعد أن خسرت أكثر من 25 في المئة من رأس مالها، كجريدة الشعب ومصنع الزجاج وشركة الأخشاب وشركة الإنتاج التلفزيوني ⁽¹⁰⁾.

بشكل عام، أفضت المشكلات المتعددة التي كانت تعانيها المنشآت الحكومية إلى تراكم مديونياتها، ولا سيما الخارجية منها، إلى مستويات مقلقة ففي عام 1992، وصلت مديونية هذه المنشآت الخارجية إلى نحو ملیار دینار، کوّنت نحو 13 في المئة من إجمالي الدين العام الخارجي للمملكة، وكان سبب ثلاثة أرباع هذه المديونية خطوط الملكية الأردنية، في حين توزعت النسبة الباقية على عدد من أنشطة البنى التحتية (المياه، النقل العام، الطيران، السكك الحديد، الموانئ، باستثناء الكهرباء) وعدد من الأنشطة التعدينية (الأسمنت، البوتاس، الفوسفات). وكان يتعين على هذه المنشآت الالتزام بدفع فوائد سنوية (خدمة دين) تقدر في المتوسط بنحو 90 مليون دولار، وفي حال عجزت عن ذلك، فإن ذلك يعني ضمنياً تحمل الخزينة العامة لها، وهي بالتالي تؤثر في موقف الدولة المالي باعتبارها جزءاً من مديونية عارضة⁽¹¹⁾ .(Contingent Liabilities)

ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ

(5) Marih Celasum, ed. State-Owned Enterprises in the Middle East and North Africa: Privatization, Performance, and Reform (Cairo: Economic Research Forum for the Arab Countries, Iran and Turkey, 2001).

(6) Daniel Muller Jentsch, Transport Policies for the Euro-Mediterranean Free-Trade Area An Agenda for Multimodal Transport Reform in the Southern Mediterranea , World Bank Technical  Paper, no. 527, (World Bank, European Commission Programme on Private Participation in Mediterranean Infrastructure, Washington, DC, 2002).

(7) حازم الرحاحله، " تسعير المشتقات النفطية في الأردن" ، (منتدى الاستراتيجيات الأردني ، 2013) .

(8) George T. Keith Pitman, Jordan: An Evaluation of Bank Assistance for Water Development and Management : Country Assistance Evaluation (Washington, DC: World Bank, 2004)

(9). Khalid Wasif Al Wazani and Ghalib Awad Salih,  Privatization: Towards an Alternative to  Enhance Effectiveness and Efficiency, A Comparative Study Paper Presented at: The Second Conference on Public Administration in Jordan, Yarmouk University, September 1996.

(10) محمد احمد مصطفی الهزايمة، "تقيم تأثير التخاصية على الأداء المالي والتشغيلي للشركات الأردنية المخصخصة" إشراف عبد المنعم السيد علي (أطروحة دكتوراه، كلية الدراسات الإدارية والمالية العليا، جامعة عمان العرية للدراسات العليا، الأردن، 2004).

(11)  Nilgun Gokgur and Roger Christen, Impact  Restructuring and Privating State-Owned infrastructure and Non-Infrastructure Enterprises in Jordan. 1994-2008 (Amman): POHL Consulting and Associates, 2009. .)