6- إصلاح مشروعات الدولة

تأخرت الإصلاحات التي تمس المشروعات المملوكة للدولة (SOEs) تاريخياً عن الإصلاحات الاقتصادية الأخرى في الصين، وذلك بالنظر إلى أن أهميتها للاقتصاد استدعت مقاربة حذرة وتدريجية للإصلاح في هذه المشروعات. فقبل منتصف التسعينيات في القرن المنصرم، ركزت وسائل الإصلاح في مشروعات الدولة على توفير الحوافز لحسن الأداء، وعلى منح هذه المشروعات الاستقلال الإداري والمحاسبي في ظل إشراف الدولة، وضمن هيكلية تعتبر المشروع تحالفاً بين العاملين فيه، واعتبار العاملين فيه أصحاب القرار في ما يخص مصلحة المشروع ، يمارسون استقلالاً في الإدارة ضمن توجهات الخطة الموحدة للدولة.

لكن ما لبثت هذه المقاربة الإصلاحية التي اعتمدت الاستقلال الإداري للمشروعات مرتكزاً لعملية الإصلاح أن فشلت لأنها لم تأخذ في الاعتبار عوامل التنافس في السوق، ولا اعتمدت آلية الأسعار كي نتعرف إلى الندرة النسبية للسلع والخدمات، كذلك، كان نطاق التدابير الإصلاحية محدوداً، ولم يشمل إجراء تعديلات في حكمانية الشركات (نسق الحكم في الشركات) أوإعادة هيكلة أعمالها. ونتيجة لذلك، بقيت الشركات المملوكة للدولة من دون تغيير جوهري في هيكليتها أو ملكيتها.

لكن، مع إطلاق سياسة السوق الاشتراكي في عام 1992 واعتماد"السوق" أول مرة وبصورة رسمية آلية رئيسة للتحكم بالنشاط الاقتصادي ، برزت على أجندة الإصلاح ضرورة تحوّل المشروعات المملوكة للدولة من منشآت إنتاجية تديرها الدولة إلى كيانات اقتصادية يتسّق نشاطها مع اقتصاد السوق حتى لو احتفظت الدولة بملكيتها كلياً أو جزئياً. كما أشير في غير مكان من هذه الدراسة،اشتمل الأنموذج الصيني في تطوير اقتصاد السوق على تشجيع القطاع الخاص على المبادرة بالمشروعات الإنتاجية الجديدة، جنباً إلى جنب مع احتفاظ الدولة بملكية بعض المشروعات، على أن تخضع للمنافسة في السوق، وفي حال فشلها لا يعود ثمة ما يحول دون تركها تندثر.

تأخر إدخال الخصخصة على مشروعات الدولة بتأثير اعتبارات عقائدية (أيديولوجية) وأخرى عملية. ففي ما يخص الاعتبارات العقائدية، انطوى مصطلح «الخصخصة» على حساسية أيديولوجية عند قادة الصين، فهو يمثل تحدياً لجوهر فكرة الاشتراكية. وعبّر عن هذه الحساسية نائب رئيس الوزراء لي لانكينغ (Li Langing) حين صرح في إحدى المناسبات: " لن تسير الصين في خيار الخصخصة أبدا، على الرغم من دعمها عملية تنمية اقتصادات القطاع الخاص ". ربما يعتبر هذا التصريح مجرد تلميح إلى الموقف الحذر الذي كانت القيادة العليا في الصين تتخذه تجاه الخصخصة، إذ إن الإصلاح والنمو الاقتصادي في الصين، وكذلك تنمية اقتصادات القطاع الخاص واقتصادات المؤسسات الحكومية في آن، هي عمليات مترابطة. ذلك لأن تنافسية القطاع الخاص وقدرته على الاستجابة لظروف السوق السريعة التغير، تفرض تغييراً مقابلاً في أداء القطاع العام. من جهة أخرى، من المحتمل أن ينتج من الإصلاح في المؤسسات والمنشآت الحكومية استغناء عن العمال بما يضيف أعداداً كبيرة إلى العاطلين عن العمل، لكنه يشجع بذلك على التوسع المتزايد لاقتصادات القطاع الخاص، وكان هذا متسّقاً مع الهدف النهائي لرئيس الوزراء لي لانكينغ الذي عمل على خطة لاستكمال الإصلاحات في المشروعات الحكومية خلال ثلاث سنوات، نتج منها تسريح عدد كبير من العمال (3.5 مليون عامل في عام 1998)، وذلك على الرغم من تباطؤ هذه الإصلاحات بسبب التراجع الاقتصادي في شرق و جنوب شرق آسيا الذي بدأ في خريف عام 1997.  لكن القيادة الصينية رأت أن الوسيلة الوحيدة لتخفيف المعاناة الناتجة من الإصلاح في مؤسسات الدولة ولاستيعاب الأعداد المتعطلة من العمل هي المزيد من التوسع في القطاع الخاص.

أما الاعتبارات العملية فتمثلت في حرص مديري المنشآت الحكومية على مناصبهم، وفي التخوف من أن تؤدي إعادة الهيكلة في المنشآت المخصخصة إلى تسريح أعداد كبيرة من العاملين فيها.

على الرغم من ذلك، شهدت الصين منذ منتصف التسعينيات عملیات متسارعة في خصخصة منشآت الدولة، إذ انخفض عدد هذه المنشآت من نحو 120 ألف منشأة في عام 1996 إلى 34 ألفاً في عام 2003 ثم إلى 25 ألفاً في عام 2006. وبينما كانت منشآت الدولة مسؤولة عن 78 في المئة من الإنتاج الصناعي في عام 1978، قدرت نسبة مساهمتها في هذا الإنتاج في عام 2004، بحوالي 30 في المئة. 

في السنوات الأولى من الألفية الجديدة، انخفضت نسبة منشآت الدولة في مجموع المنشآت الصناعية إلى أقل من 15 في المئة. ويعود الانخفاض في هذه النسبة بمقادير متساوية تقريباً إلى خصخصة قسم كبير من مشروعات الدولة من جهة، وإلى مبادرات القطاع الخاص في تأسيس المشروعات الجديدة من جهة أخرى. 

و سعَت حكومة الصين بادئ ذي بدء إلى التقريب بين المنشآت المملوكة للدولة والمدار الذي يشكله اقتصاد السوق، من دون التدخل في ملكية هذه المنشآت أو الاقتراب من خصخصتها. فعملت على استحداث إطار تشریعي شامل يهدف إلى تحويل المؤسسات التي تديرها الدولة إلى مجرد مؤسسات تملكها الدولة، بحيث تفصل بذلك بين ملكية الحكومة لمؤسسة ما عن إدارتها. وتأكيداً على هذه السياسة أعلنت اللجنة المركزية للحزب الشيوعي الصيني في عام 1984 " القرار في شأن إصلاح البنيان الاقتصادي" ، الذي ينص على:  " منذ الآن، على دوائر الحكومة من مختلف المستويات أن تتجنب، من حيث المبدأ، القيام بإدارة المشروعات أو تسييرها بصورة مباشرة ". وكان هذا القرار مؤشراً إلى اعتراف الحكومة بأن لكل "مشروع" شخصية اعتبارية منفصلة عن الدائرة الحكومية المسؤولة عنه.

بهدف الفصل بين الدولة والمنشآت الإنتاجية المملوكة لها، وتوفير الفرص والحوافز لهذه المنشآت، نُظمَت "عقود المسؤولية"، وطُبّقت على جميع مستويات سلسلة الإنتاج وسلسلة التوزيع الخاصة بالمنشأة، حيث تنظم هذه العقود توزیع المسؤولية بين الدولة والمشروعات، وبين السلطات المركزية والسلطات المحلية، وفي ما بين مستويات مختلفة ضمن الجهات المحلية ذاتها، وكذلك بين إدارات المشروعات والعاملين فيها .   

على الرغم من القانون الجديد الذي سُنّ للحد من تدخل الوزارات في شؤون المؤسسات التابعة لها، بقيت سيطرة الوزارات على المؤسسات في واقع الأمر مستمرة ، والأسوأ من ذلك، وتحديداً بسبب اللامركزية، لم تقتصر السيطرة المفروضة على تلك الصادرة عن سلطة واحدة، بل شملت أنواعاً من السيطرة الناشئة عن سلطات متعددة يعمل كل منها ضد مصلحة المؤسسة بوحي مصلحتها الخاصة الضيقة، مستخدمة أساليب ابتزاز أتقنتها في أزمنة غابرة. وفي حالات كثيرة، كان يحدث أن يكون لهيئات عدة في الإدارة العامة، بعضها في المستوى الوطني وبعضها في المستوى المحلي، حصة استثمارية في مشروع ما، فتتزاحم من أجل فرض السيطرة على المشروع، الأمر الذي كان يوقع المشروع ضحية تجاذبات في النزاع من أجل السيطرة، منها التجاذبات الأفقية بين الوكالات في المستوى المحلي، ومنها العمودية بين الوكالات في المستوى المحلي والوكالات المزاحمة في المستوى الوطني.

ساهم فصل المنشأة عن الدولة في وقوع المنشأة فريسة لأشكال متنوعة من السلوك العدائي غير المنضبط. من ذلك التطرف في إخضاعها لضرائب مرتفعة ولرسوم وأتاوات مريبة، حتى في حالة عدم تحقيق المنشأة لفائض من الدخل واعتمادها المستمر، كي تتجنب الإفلاس، على الاقتراض قصير الأمد. ساهم أسلوب فرض الضرائب بتعسف ومبالغة في إحداث إلتباس بين المنشآت غير الكفؤة موضوعياً، والمؤسسات الكفؤة التي مع ذلك تواجه صعوبات بسبب الضرائب المبالغ فيها. وفي هذه الظروف التي تلتبس فيها المعلومات وتتشوه الوقائع، يسود السلوك الساعي إلى المنفعة الريعية الناشئة عن ذلك وتصعب مكافحته وإخضاعه للمساءلة والمحاسبة. " فمع إخراج الدولة من الصورة، كانت وسائل الرقابة والسيطرة المعمول بها في العهد السابق على الخصخصة تختفي ولا يجري تعويضها بوسائل جديدة " .  

شرعت الحكومة في إعطاء الأولوية للإصلاح في المشروعات المملوكة  للدولة منذ منتصف التسعينيات، وكان التركيز على تحسين الكفاءة. ففي هذه الحقبة، أخذ السياسيون يدركون الحاجة الملحة إلى إصلاح هذه المشروعات بتأثير الأداء المالي السيء الحاصل فيها. فعلى الرغم من بعض التحسن في الكفاءة، كانت ربحية هذه الشركات في الثمانينيات وبداية التسعينيات قد أخذت في التراجع، زادت نسبة حصة شركات الدولة في عجز المالية العامة على 43 في المئة، بل تشير بعض التقديرات إلى أن هذه النسبة بلغت نحو 75 في المئة، على الرغم من سياسات وإجراءات الإصلاح التي اتخذت منذ الثمانينيات بهدف تطوير مشروعات الدولة، ومن ضمنها تنظيم التعاقد، ووضع قانون جديد للشركات، وتمويل الديون المعدومة. لكن استمرت الصعوبات المالية بالتفاقم وتم تسريح مزيد من العمال. ففي عام 1997، لحقت الخسائر بأكثر من ثلث المشروعات الحكومية الكبيرة والمتوسطة الحجم (لحقت الخسائر بما يقارب 7 آلاف مشروع من أصل 22 ألف مشروع حكومي). ويفسر هذا الانخفاض في الربحية إلى حد كبير بتدهور بيئة الأعمال، واشتداد المنافسة مع الشركات الخاصة والأجنبية، كما يفسر بتدني الأسعار الناجم عن فوائض كبيرة في المنتوجات المعروضة نتيجة الاستثمارات المنجزة خلال الفترة 1992-1994. وهذه الأوضاع هي التي جعلت الحكومة الصينية تشرع في التعامل الإيجابي مع الخصخصة كسياسة لمعالجة مشكلات هذه الشركات.