القرائن هي نتائج تستخلص بحكم القانون أو تقدير القاضي من واقعة ثابتة ومعروفة للاستدلال على واقعة غير معروفة(1) , أي استنباط واقعة مجهولة من واقعة معلومة(2), وتنقسم القرائن إلى قرائن قانونية وهي التي ينص عليها القانون(3)  وأخرى قضائية وهي التي يستنبطها القاضي من ظروف ووقائع الدعوى ومستنداتها بما له من سلطة  تقديرية(4) .وانطلقا من حرص القضاء الإداري على إعلاء مبدأ المشروعية, وعلى التخفيف من عبء الإثبات الملقى على عاتق المدعي, فإنه قد تجاوز ملف الدعوى في مجال إثبات عيب الانحراف إلى مجموعة القرائن التي من شأنها التشكيك في نوايا الإدارة وسلمة غايتها من وراء إصدار القرار, بحيث  ينتقل عبء إثبات عكس هذه القرائن إلى عاتق الإدارة ذاتها, فإذا امتنعت أو لم تقدم إجابة مقنعة للقاضي, اعتبر ذلك منها تسليما بطلبات المدعي(5). وتعتبر القرائن القضائية من أدلة الإثبات غير المباشرة, حيث ينصب الإثبات على واقعة متصلة بموضوع النزاع المعروض, يؤدي ثبوتها إلى ترجيح الواقعة المتنازع عليها(6) , لذلك تقف القضائية في مقدمة طرق الإثبات أمام القضاء الإداري, فعندما يخلو ملف الدعوى من أدلة الإثبات الكافية, أو عندما يتعذر على الطرف المكلف بالإثبات تقديم المستندات المؤيدة لطلبه, يتجه القاضي إلى تأسيس حكمه على القرائن المستقاة من الإمارات والشواهد والدلائل التي تنبئ عنها أوراق الملف(7), وتتعدد القرائن التي يستطيع القاضي الإداري أن يستخلص منها انحراف الإدارة في استعمال سلطتها, ومن أهم هذه القرائن القضائية قرينة الإخلال بمبدأ المساواة, وقرينة انعدام الدافع المعقول, وقرينة الظروف المحيطة بإصدار القرار وكيفية تنفيذه, وتفصيل ذلك على النحو الآتي :

أولا:  قرينة الإخلال بمبدأ المساواة :

يعتبر مبدأ المساواة حجر الأساس في كل تنظيم ديمقراطي للحقوق والحريات العامة, فهو من الديمقراطية بمثابة الروح من الجسد, وبغيره ينتفي معنى الديمقراطية وينهار كل مدلول للحرية(8) وقد حرص المشرع الفلسطيني على تأكيد هذا المبدأ بأن الفلسطينيين أمام القانون والقضاء سواء لا تمييز بينهم بسبب العرق, أو الجنس, أو اللون, أو الدين, أو الراي السياسي, أو الإعاقة(9). كما أكدت محكمة العدل العليا الفلسطينية مبدأ المساواة بين الأفراد, وأنه يجب على السلطات الإدارية احترامه, حيث قضت المحكمة في ذلك بأن : "المساواة بين المواطنين هي مبدأ رئيس كرسته الشريعة الغراء والقانون الأساسي الفلسطيني في مادته التاسعة ولا ينبغي للمستدعى ضدها أو لغيرها الخروج على هذا المبدأ إلا لأسباب قوية وجدية تحقق مصلحة عامة"(10) والمقصود بالمساواة أمام القانون هي المساواة النسبية وليست المطلقة, بمعنى أن المساواة لا تكون إلا بين الأفراد ذوي المراكز المتماثلة دون تفرقة بينهم لسبب يتعلق بأشخاصهم أو ذواتهم(11) وتأكيدا لذلك قضت محكمة العدل العليا الفلسطينية بأن : "المقصود بمبدأ المساواة هو المساواة القانونية, ولا مجال للمطالبة بالمساواة في حالات الخروج عن أوامر القانون ونواهيه, وحيث إن المستدعية تطالب مساواتها بمن تتفق مدة خدمتهم المصنفة مع ما نص عليه القانون لغايات استحقاق الراتب التقاعدي, في حين أن مدة خدمتها تقل عن ذلك, فإنه لا يمكن مساواتها بمن انطبقت عليهم شروط استحقاق الراتب التقاعدي"(12) فالمساواة لا تكون إلا بين الأفراد المتساوين في نفس الظر وف, وعليه فإن الأفراد الذين يوجدون في ظروف مماثلة يجب أن يعاملوا معاملة متساوية دون أفضلية لأحدهم على الآخر(13), فإذا ميزت الإدارة بين طائفتين من الأفراد تتقدم للحصول على مطلب معين, فأجابت طلب أحدهما ورفضت مطلب الآخر دون فحص لكل حالة على حدة, فإن ذلك يكشف عن أن الإدارة قد حابت طائفة دون أخرى, لأن التفريق لا يقوم على أساس معقول(14) ولا شك في أن الإخلال بمبدأ المساواة من شأنه أن يؤدي إلى بطلن القرار الإداري المشوب بهذا العيب لمخالفته القانون, غير أنه قد يصعب أحيان ا إثبات عدم المساواة كعيب يلحق محل القرار الإداري لعدم توافر شروط هذه المخالفة, ومع ذلك يرى القاضي الإداري إلغاء القرار الإداري استنادا إلى عيب الانحراف في استعمال السلطة, إذا كان من شأنه التمييز في المعاملة بين الأفراد دون أن يكون لهذا التمييز أساس أو مبرر مشروع(15), ذلك أن التمييز بين الأفراد في المعاملة دون مبرر يعد قرينة على انحراف الإدارة في استعمال سلطتها(16) وتطبيقا لذلك اعتبرت محكمة العدل العليا الفلسطينية الإخلال بمبدأ المساواة قرينة على الانحراف في استعمال السلطة, واستندت على ذلك في إلغاء قرار الإدارة الذي ينطوي على إخلال  بمبدأ المساواة, وبهذا الشأن قضت المحكمة بأن : "إصدار البلدية القرار المتضمن تأجير مبنى قاعات حديقة البلدية ودور التسوية, وتفويض رئيس البلدية إبرام وتوقيع الإدارة لمدة ثلاث سنوات في غياب المستدعي ودون دعوته للتنافس مع الجهة التي تم تأجيرها على الفوز بعقد الإيجار, ودون الالتفات إلى اعتراضاته على قرار إحالة المزودة لدى البلدية ووزارة المالية, وتقديمه طعنا لدى محكمة العدل العليا باعتباره كان منافسا جديا في العطاء, فيه إخلال بمبدأ المساواة, ويكون القرار المطعون فيه مشوبا بعيب إساءة استعمال السلطة وحريا بالإلغاء"(17) وفي حكم آخر لها تقول المحكمة : "إن حصر تخصيص المباني العامة بقطعة أرض واحدة بعد أن كانت تشمل عدة قطع أخرى مجاورة لها تخص آخرين غير المستدعي, وان عدم الأخذ بتوصية اللجنة المحلية للتنظيم والبناء, والتي أيدتها اللجنة الإقليمية للتخطيط والبناء في المحافظة, والتي تضمنت الاستغناء عن تخصيص جزء من قطعة الأرض كمرافق عامة دون إبداء أسباب تبرر ذلك, فيه إخلال بمبدأ المساواة ومجافاة للعدالة التي يجب مراعاتها عند تخصيص أرض للمرافق العامة وفي ذلك مخالفة للقانون واساءة لاستعمال السلطة"(18)

ثانيا : قرينة انعدام الدافع المعقول :

يقصد بالدافع المعقول السبب القائم على أساس صادق وله قوام في الواقع بحيث يشكل مبررا لإصدار القرار الإداري(19), فالإدارة تصدر قراراتها تحت تأثير دوافع معينة, وللحكم على مشروعية هذه القرارات يتعين أن يكون دافعها يتعلق بتحقيق المصلحة العامة, وأن يكون مبررا لإصدار القرار(20), واذا صدر القرار الإداري واتضح من ظروف إصداره أنه لا يوجد مبرر أو دافع معقول لإصداره, فإن ذلك يعتبر قرينة على الانحراف في إصدار القرار(21) وتأكيدا لذلك قضت محكمة العدل العليا الفلسطينية بأن : "قبول طلب المستدعي وتزويده بتكاليف إيصال التيار الكهربائي للبناء خاصته, ثم دفع هذه التكاليف وقيام المستدعى ضده بعد ذلك بإعادة التكاليف للمستدعي وعدم إجابة طلبه دون بيان الأسباب هو قرينة على تعسف المستدعى ضده في استعمال سلطته"(22) وهنا نلحظ العلقة الوثيقة بين عيب السبب وعيب الانحراف في استعمال السلطة, فالقضاء الإداري في حالة عدم تمكنه من إلغاء القرار الإداري لعيب السبب, ورأى في نفس الوقت عدم وجود أي مبرر معقول يستند عليه القرار المطعون فيه(23), فإنه يستدل على الانحراف في استعمال السلطة من انعدام الدافع المعقول للقرار الإداري, لأنه إذا كانت القرارات الإدارية تتمتع بقرينة الصحة باعتبار أن الأصل فيها أنها صدرت مشروعة وللصالح العام, إلا أن انعدام باعث ظاهر معقول قد يكون قرينة في يد الطاعن تخفف عليه عبء الإثبات, وتيسر على القاضي الإداري مهمة إلغاء القرار لعيب الانحراف في استعمال السلطة(24) وتطبيق القرينة انعدام الدافع المعقول قضت محكمة العدل العليا الفلسطينية بإلغاء قرار الإدارة بتخطي المستدعي في الترقية, حيث ثبت لديها انعدام الدافع المبرر لإصداره, حيث قررت المحكمة في ذلك بأنه : "لما كان الثابت من الأوراق على نحو ما بسطته المحكمة آنفا أن ثمة موظفين من مديريات لا يتبعها المستدعي قد شملتهم الترقية بموجب قرار المجلس التنفيذي المطعون فيه, حال كونهم يتلون المستدعي في الأقدمية وكان المستدعى ضده لم يفصح عن مراتب كفاية هؤلاء الموظفين وأوجه تفضيلهم عليه, يكون واضحا عدم توفر سبب واقعي أو قانوني يدعو إلى تخطي المستدعي في الترقية, ومن ثم يكون القرار المذكور فيما تضمنه بشأنه قد صدر على خلف القانون مشوبا بعيب الانحراف بالسلطة"(25) وفي قرار آخر لها قضت المحكمة بإلغاء القرار الإداري الصادر بإحالة الموظف على التقاعد لافتقاره إلى الدافع المبرر لإصداره, وفي ذلك تقول المحكمة : "ما دام الموظف لم يكمل أربعين سنة مقبولة للتقاعد ولم يكمل سن الستين عاما وأنه بقى على راس عمله كموظف في التربية والتعليم حتى صدور القرار المطعون فيه, ولم تقدم أية بينة تدل على أنه أخل بواجبات وظيفته, أو أن القرار المطعون فيه قد اتخذ بناء على سبب مهم, فإن قرار إحالته إلى التقاعد والذي جاء غير مسبب يفتقر إلى الدافع, ولم يقصد به الصالح العام, ويؤدي إلى الإضرار بمصلحة المستدعي الموظف دون أي  مبرر لاتخاذه, مما يجعل المستدعى ضده متجاوزا لسلطته التقديرية, وقراره معيبا وواجب الإلغاء"(26)

ثالثا  قرينة الظروف المحيطة بإصدار القرار وكيفية تنفيذه :

قد تحيط بإصدار القرار الإداري ظروف معينة, تثير الشك حول مدى توخيه الصالح العام, وقد ينفذ القرار بطريقة ملتوية تنم عن انحراف الإدارة بسلطتها, حيث يستطيع القاضي الإداري استخلص قرينة على هذا الانحراف من الظروف المحيطة بإصدار القرار والكيفية التي تنفذ بها, الأمر الذي يؤدي إلى نقل عبء إثبات خلو القرار من الانحراف إلى عاتق الإدارة, فإن فشلت في ذلك قضي بإلغاء القرار لكونه مشوبا بالانحراف في استعمال السلطة(27). وتطبيقا لذلك فقد أكدت محكمة العدل العليا الفلسطينية على إمكانية استخلص عيب الانحراف في استعمال السلطة من ظروف إصدار القرار الإداري وآلية تنفيذه, حيث قضت المحكمة في هذا الشأن بقولها : "وحيث إنه ثبت لهذه المحكمة من أوراق الدعوى ومستنداتها أن المستشفى المستدعى ضده أصدر قرارا تقرر فيه وقف المستدعية عن العمل لحين استلمها القرار النهائي متهما إياها بتجاوز التعليمات والأنظمة القائمة في المستشفى, والذي على أثره أقامت المستدعية دعواها الماثلة لهذه المحكمة, وعلى أثر رفعها لهذه الدعوى وقبل الفصل في الدعوى أصدرت المستشفى قرارها الأخير بإنهاء خدمات المستدعية, وفصلها من عملها, وبعدم تجديد عقدها طالبة منها مراجعة الحسابات لاستلم مستحقات نهاية الخدمة, ولم يثبت لهذه المحكمة حقيقة وجدية الأسباب التي تم على أساسها وقف المستدعية عن عملها, ومن ثم إنهاء خدماتها, حيث لم تجر المستدعى ضدها أي  تحقيق مع المستدعية, ولم توجه لها أي إنذار أو لفت نظر بشأن ما تدعيه من مخالفتها للتعليمات والأنظمة لتعطيها فرصة الدفاع عن نفسها, ولم تقدم أمام هذه المحكمة ما يبرر إصدارها لقراري الوقف اونهاء خدمة المستدعية السابقة بيانها, مما يجعل هذين القرارين مشوبين بالتعسف في استعمال السلطة اوساءتها"(28) واذا كانت الظروف المحيطة بإصدار القرار من شأنها إقامة قرينة على الانحراف في استعمال السلطة, فإن تنفيذ القرار قد يدل على وجود هذا الانحراف, وذلك حينما يأخذ تنفيذ القرار طابع السرعة والشدة مقارنة بالقرارات التي تصدر في الأمور العادية التي تهدف لتحقيق الصالح العام(29) وتطبيقا لذلك قضت محكمة العدل العليا الفلسطينية بأن : "كافة الإجراءات المتخذة بحق المستدعي في مرحلة التحقيق ومرحلة اتخاذ القرار من قبل المجلس البلدي لم تراع فيها الإجراءات القانونية الصحيحة, ولم تؤخذ بعين الاعتبار الضمانات التي يتوجب تأمينها له تحقيقا للعدالة, حيث إن التحقيق واتخاذ القرار تم في يوم واحد"(30). وفي حكم آخر لها قضت المحكمة بأن : "قرار عزل موظف البلدية من وظيفته لا يصدر إلا بعد تبليغ جميع الأعضاء الإعلان الكافي أنه سينظر في أمر العزل في الجلسة التي اتخذ فيها قرار العزل, وقد تبين بأنه لم يراع ذلك عند إصدار القرار المشكو منه, وقد صدر قرار العزل من الرئيس وأحد الأعضاء في نفس اليوم التي حصلت فيه المناقشة بين المستدعي وحضرة رئيس لجنة البلدية"(31)

________________

1- راجع المادة (106)  في قانون البينات في المواد المدنية والتجارية الفلسطيني رقم (4) لسنة 2001م.

2-  علي خطار شطناوي, موسوعة القضاء الإداري, الجزء الثاني, الطبعة الثالثة, دار الثقافة للنشر والتوزيع, عمان,  2011, ص 663

3- راجع المادة (107) من قانون البينات في المواد المدنية والتجارية الفلسطيني رقم (4) لسنة 2001 م.

4-  راجع المادة (108) من قانون البينات في المواد المدنية والتجارية الفلسطيني رقم (4) لسنة 2001 م.

5- سامي جمال الدين, قضاء الملاءمة والسلطة التقديرية للإدارة, دار النهضة العربية, القاهرة, 1992, ص 282

6-  علي خطار شطناوي, موسوعة القضاء الإداري, الجزء الثاني, الطبعة الثالثة, دار الثقافة للنشر والتوزيع, عمان, 2011, ص 669 . مصطفى عبد العزيز الطراونة, القرائن القضائية لإثبات عدم مشروعية القرار المطعون به, دراسة مقارنة, الطبعة الأولى, دار الثقافة للنشر والتوزيع, عمان, 2011, ص 32.

7- عايدة الشامي, خصوصية الإثبات في الخصومة الإدارية, المكتب الجامعي الحديث, الإسكندرية, 2008, ص 191 . عبد العزيز عبد المنعم خليفة, الانحراف بالسلطة كسبب لإلغاء القرار الإداري, دار الفكر الجامعي, الإسكندرية, 2010, ص 382 .

8-  فتحي عبد النبي الوحيدي, النظم السياسية المعاصرة ونظام الحكم في الإسلام, دار المقداد للطباعة, غزة, فلسطين, 2011 م, ص 375 موسى مصطفى شحادة, مبدأ المساواة أمام تولي الوظائف العامة وتطبيقاته في أحكام القضاء  الإداري, دراسة مقارنة, مجلة الشريعة والقانون, جامعة الإمارات العربية المتحدة, العدد 16 ، 2002 ،ص148.

9-  راجع المادة (9) من القانون الأساسي الفلسطيني المعدل لسنة 2003م.

10- قرار محكمة العدل العليا الفلسطينية بغزة رقم 83/2009 جلسة 26/9/2010 غير منشور .

11- فتحي عبد النبي الوحيدي, النظم السياسية المعاصرة ونظام الحكم في الإسلام, الدولة _ الحكومة _ السلطات الثلث, دار المقداد للطباعة, غزة , فلسطين, 2011, ص 377

12-  قرار محكمة العدل العليا الفلسطينية برام الله رقم 44/2005 جلسة 8/2/2006 غير منشور .

13-  موسى مصطفى شحادة, مبدأ المساواة أمام تولى الوظائف العامة وتطبيقاته في أحكام القضاء الإداري, دراسة مقارنة, مجلة الشريعة والقانون, جامعة الإمارات العربية المتحدة, العدد 16, 2002ص 199

14- سليمان محمد الطماوي, نظرية التعسف في استعمال السلطة "الانحراف بالسلطة", دراسة مقارنة, الطبعة الثالثة, مطبعة جامعة عين شمس, 1978, ص 152

15-  سامي جمال الدين, قضاء الملاءمة والسلطة التقديرية للإدارة, دار النهضة العربية, القاهرة, 1992, ص 152.

16-  محمد علي عطا الله, الإثبات بالقرائن في القانون الإداري والشريعة الإسلامية, دراسة فقهية مقارنة, دار الفكر الجامعي, الإسكندرية, 2013, ص 642 . نواف كنعان, القضاء الإداري, الطبعة الأولى, دار الثقافة للنشر والتوزيع, عمان, 2009, ص329 .

17- قرار محكمة العدل العليا الفلسطينية برام الله رقم 61/2004 جلسة 21/6/2006 .

18-  قرار محكمة العدل العليا الفلسطينية برام الله رقم 292 /2008 جلسة 12/6/2010

19-  فهد عبد الكريم أبو العثم, القضاء الإداري بين النظرية والتطبيق, الطبعة الأولى, دار الثقافة للنشر والتوزيع, عمان, 2011, ص 411.

20-  عبد العزيز عبد المنعم خليفة, الانحراف بالسلطة كسبب لإلغاء القرار الإداري, مرجع سابق, ص 346

21-  حمدي ياسين عكاشة, موسوعة القرار الإداري في قضاء مجلس الدولة, الجزء الثاني, دار أبو المجد للطباعة, القاهرة, 2001 م, ص 1249 . محمد علي عطا الله, الإثبات بالقرائن في القانون الإداري . والشريعة الإسلامية, مرجع سابق, ص 644

22- قرار محكمة العدل العليا الفلسطينية برام الله رقم 77/2007 جلسة 14/7/2008 غير منشور

23-  سامي جمال الدين, قضاء الملاءمة والسلطة التقديرية للإدارة, مرجع سابق, ص285 .

24- طعيمه الجرف, رقابة القضاء لأعمال الإدارة العامة, قضاء الإلغاء, دار النهضة العربية, القاهرة, 1984, ص 269

25- قرار محكمة العدل العليا الفلسطينية بغزة رقم 102/1963  جلسة 27/2/1965 .

26-  قرار محكمة العدل العليا الفلسطينية برام الله رقم 43/1997 جلسة 11/6/1998 .

27- عبد العزيز عبد المنعم خليفة, الانحراف بالسلطة كسبب لإلغاء القرار الإداري, مرجع سابق, ص365 .

28- قرار محكمة العدل العليا الفلسطينية بغزة رقم 76 /1995 جلسة 11/3/1996 عن منظومة القضاء والتشريع في فلسطين .

29- صلاح أحمد جودة, العيوب الشكلية والموضوعية للقرارات الإدارية, دراسة مقارنة بالشريعة الإسلامية, الكتاب السادس, دار النهضة العربية, القاهرة, 2011, ص 186.

30-  قرار محكمة العدل العليا الفلسطينية برام الله رقم 10/1998 جلسة 16/12/2003 غير منشور .

31- قرار محكمة العدل العليا الفلسطينية بغزة رقم 27/152 جلسة 14/12/1952 .