يشترط لقبول دعوى الإلغاء ان يكون لرافعها صفة تخوله ذلك، وتتحقق هه الصفة فيمن يتوافر فيه شرط الاهلية والمصلحة. وشرط الاهلية في دعوى الإلغاء لا يختلف عما هو مقرر بالنسبة للدعاوى الأخرى، اذ يجب ان يكون الشخص الطبيعي قد بلغ سن الرشد ولم يحجر عليه لجنون او سفه، واما بالنسبة للأشخاص المعنوية فينبغي الرجوع، بهذا الشأن، الى القوانين والأنظمة الخاصة بها او الى عقود وقرارات انشائها للتأكد من تمتعها بهذه الشخصية. ويمكن ان يندرج ضمن شروط قبول دعوى الإلغاء المتعلقة بالطاعن، شرط انتفاء قبوله او رضائه بالقرار. ويعرف (اودان) القبول بانه ((واقعة قبول فردية بقرار اداري او بقرار قضائي كان بالإمكان الاعتراض عليه قضاء لولا تنازل صاحب الشأن عن ذلك مقدما))، ويعرفه البعض الاخر بانه ((عمل يصدر من جانب غالبا ما يكون المدعى عليه، حيث يسلم بادعاءات الطرف الاخر او بالحكم الصادر))(1). والراي الراجح في دعوى الإلغاء ان شرط الصفة، أي امكان رفعها قانونا او الصلاحية للترافع امام القضاء بوصفه طرفا في الدعوى، يندمج في شروط المصلحة لانه لا يشترط في دعوى الإلغاء ان تستند المصلحة الى حق، وعليه فان صاحب الصفة هو صاحب المصلحة نفسه في الدعوى او من ينوب عنه قانونا واتفاقا(2). وعلى ذلك يمكن القول ان تحقق شرط المصلحة في دعوى الإلغاء هو الشرط الأساس لقبول هذه الدعوى من جهة رافعها. ولذلك سنتناول هذا الشرط بشئ من التفصيل. من المسلم به فقها وقضاء ان لا دعوى بلا مصلحة وان المصلحة مناط الدعوى، أي انه لكي تقبل الدعوى لابد من ان يكون هناك مصلحة لرافعها، ويقصد بالمصلحة الفائدة او المنفعة العملية المشروعة التي يراد تحقيقها من الالتجاء الى القضاء. ولم ينص المشرع الفرنسي على اشتراط المصلحة لقبول دعوى الإلغاء خلافا لمجلس الدولة الفرنسي الذي اشترطها في احكامه لقبول هذه الدعوى، بينما نص على اشتراط المصلحة لقبول دعوى الإلغاء كل من القانونين المصري(3) والعراقي(4). ويشترط في المصلحة ان تكون شخصية ومباشرة ومحققة وان تتوافر وقت رفع الدعوى.

الفرع الأول

ان تكون المصلحة شخصية ومباشرة

ويقصد بالمصلحة الشخصية ان تكون خاصة بالمدعي تجعله مميزا عن سائر الافراد، وغير مندمجة بالمصلحة العامة التي اقام القانون ممثلين عنها. واشتراط ان تكون المصلحة شخصية لقبول دعوى الإلغاء، لا يتنافى والطبيعة الموضوعية لهذه الدعوى، فالمقصود بالمصلحة الشخصية على هذا الوجه هو تفريد المصلحة او شخصيتها، بمعنى ان يكون لرافع الدعوى مصلحة متميزة عن المصلحة العامة، ومن ثم ان تكون له صفة المضار من القرار المطعون فيه، وليس فقط صفة المواطن العادي، ولم يشا المشرع، ولا القضاء، رغم التوسع في تفسير شرط المصلحة ان يبيح دعوى الإلغاء لكل فرد، توخيا للغايات من اجل تقريرها، لكنه مع ذلك اكتفى بان يكون لرافع الدعوى مصلحة لا ترقى الى مستوى الحق، وبذلك تختلف دعوى الإلغاء عن دعوى الحسبة في الشريعة الإسلامية(5). ويتحقق هذا الشرط لمجرد ما اذا مس القرار المطلوبة الغاءه حالة قانونية خاصة في المدعي، ولكن ليس من الضروري ان يصل الامر الى مستوى المساس بحق للمدعي اثر فيه القرار ذلك لان الطعن بالالغاء طعن موضوعي يوجه الى القرار الإداري ذاته، وعلى هذا لا تقبل دعوى الإلغاء من غير صاحب مصلحة شخصية ومباشرة في طلب الإلغاء(6). واشتراط ان تكون المصلحة مباشرة لا يمنع ان يشاركه اخرون فيها، كما هو الحال في الدعوى التي يرفعها احد المنتفعين من مرفق عام، فالمنفعة التي تعود عليه من الغاء القرار الإداري يشاركه فيها بقية المنتفعين. كما ان اشتراط المصلحة الشخصية لا يعني ان تكن دوما خاصة او ذاتية، بل قد تكون عامة مثل قبول دعوى من الهيئات المحلية ضد قرار اداري صادر من السلطة المركزية(7). ولا يشترط في المصلحة، لقبول دعوى الإلغاء، ان تكون مادية (مالية)، فالمصلحة الأدبية (المعنوية) تكفي لقبول الطعن بالالغاء، ومثالها الطعن الذي يقدمه موظف ضد قرار يتصل بسمعته، او انصار حزب ضد قرار يقضي بتجميد نشاط حزبهم، او افراد طائفة معينة ضد قرار يحظر عليهم ممارسة طقوسهم.

الفرع الثاني

ان تكون المصلحة محققة

الأصل ان تكون المصلحة في دعوى الإلغاء محققة او حالة بان تتاكد الفائدة المادية او الأدبية التي ستعود على رافع الدعوى من الغاء القرار، وتعد كذلك اذا كان حق رافع الدعوى او مركزه القانوني قد تعرض للاعتداء فعلا او حصل نزاع بشانه. ومع ذلك، تجيز قوانين المرافعات قبول الدعوى القائمة على مصلحة محتملة، وهي التي من شانها ان تهئ الفرصة لجلب منفعة او دفع ضرر من غير ان يكون ذلك مؤكدا، اذا كان الغر من الدعوى الاحتياط لدفع ضرر محدق، او الاستيثاق لحق يخشى زوال دليله عند النزاع فيه(8). وفي نطاق القضاء الإداري، فالاصل في قضاء مجلس الدولة الفرنسي اشتراط ان تكون المصلحة محققة، لكنه أجاز المصلحة المحتملة لقبول دعوى الإلغاء، شريطة ان لا تكون تلك المصلحة غير محققة بشكل مبالغ فيه، بمعنى انه يجوز الطعن بالالغاء اذا كان الاحتمال متوقعا ومحددا(9). وبناء على ذلك يجوز إقامة دعوى الإلغاء ضد القرارات الفردية والتنظيمية ما دامت توجد مصلحة محققة او محتملة في الغائها، ففي القرارات الفردية تثبت المصلحة لكل فرد صدر القرار بحقه طالما ان هناك ضرر أصابه ا من المحتمل ان يصيبه، وكذلك تثبت المصلحة لكل من تتوافر فيه شروط تطبيق القرار التنظيمي على أساس احتمال وقوع الضرر من جراء تطبيق القرار عليه مستقبلا(10). وقد اخذ المشرع العراقي بفكرة المصلحة المحتملة، فاجاز رفع دعوى الإلغاء على أساس المصلحة المحتملة، حيث قضت المادة (7/ثانيا/د) من قانون التعديل الثاني لقانون مجلس شورى الدولة باختصاص محكمة القضاء الإداري بالنظر في صحة الأوامر والقرارات الإدارية ((بناء على طعن من ذي مصلحة معلومة وحالة وممكنة، ومع ذلك فالمصلحة المحتملة تكفي ان كان هناك ما يدعو الى التخوف من الحاق ضرر بذوي الشأن)). غير ان نظام الإجراءات الخاصة بالمحكمة الاتحادية العليا رقم لسنة 2005، قد اوجب – في المادة السادسة منه – ان تتوافر في الدعاوى التي تقام امام هذه المحكمة الشروط الاتية:

1- ان تكون للمدعي في موضوع الدعوى مصلحة حالة ومباشرة ومؤثرة في مركزه القانوني او المالي او الاجتماعي.

2- ان يقدم المدعي الدليل على ان ضررا واقعيا قد لحق به من جراء التشريع المطلوب الغاؤه.

3- ان يكون الضرر مباشرا او مستقلا بعناصره ويمكن ازالته اذا ما صدر حكم بعدم شرعية التشريع المطلوب الغاؤه.

4- ان لا يكون الضرر نظريا او مستقبليا او مجهولا.

5- ان لا يكون المدعي قد افاد بجانب من النص المطلوب الغاؤه.

6- ان يكون النص المطلوب الغاؤه قد طبق على المدعي فعلا او يراد تطبيقه.

وقد يوحي النص المتقدم بان المشرع قد غير أساس المصلحة الذي اعتمده لقبول دعوى الإلغاء في قانون التعديل الثاني لمجلس شورى الدولة، لاسيما وان الطعن تمييزا بقرارات محكمة القضاء الاداري اصبح من اختصاص المحكمة الاتحادية العليا بمقتضى قانون هذه المحكمة رقم (30) لسنة 2005، بعد ان كان من اختصاص الهيئة العامة لمجلس شورى الدولة التي كانت تمارس اختصاصات محكمة التمييز بهذا الشأن. لكننا لا نعتقد ذلك، فالمتامل للشروط التي تضمنها النص المذكور يجد انها تتصل بثبوت الحق المطالب به وهي مسالة موضوعية لا تتعلق بقبول او عدم قبول الدعوى(11). ومن جهة أخرى فان طلبات الغاء الأوامر والقرارات غير المشروعة تنظرها محكمة القضاء الإداري والتي يجيز قانون انشائها قبول تلك الطلبات على أساس المصلحة المحتملة، ولما كانت قرارات هذه المحكمة تميز لدى المحكمة الاتحادية، فينشا حق للمدعي بالطعن تمييزا امام المحكمة الاتحادية في الحكم الصادر بذات الدعوى القائمة على أساس المصلحة المحتملة، وهو ما يتسع مع طبيعة دعوى الإلغاء والحكمة من تقريرها.

الفرع الثالث

توافر المصلحة وقت رفع الدعوى

يشترط توافر شرط المصلحة وقت رفع الدعوى، والا قضي بعدم قبولها. وقد اتسمت احكام مجلس الدولة بالمرونة في هذا الخصوص، اذ ذهبت باطراد الى عد شرط المصلحة متوافر اذا تحقق وقت رفع الدعوى، او في وقت قيام القاضي بنظر الطعن، من غير اشتراط استمرارها الى حين الفصل في الدعوى، الا اذا كان زوال المصلحة راجعا الى قيام الإدارة بإزالة عدم المشروعية عن القرار محل الطعن(12). بينما يلاحظ على موقف مجلس الدولة في هذا الشأن التردد وتضارب الاحكام، وهو ما انعكس على موقف الفقه المصري الذي توزع بين مؤيد لاشتراط استمرار المصلحة الى حين الفصل في الدعوى، وبين معارض لذلك(13). ويستند الراي الأول الى ان دعوى الإلغاء لا تخرج عن كونها خصومة قضائية مناطها توافر المصلحة في رافعها وقت رفع الدعوى واستمرار هذا الشرط الى ان يفصل فيها ومن ثم اذا رفعت الدعوى مفتقرة الى هذا الركن او رفعت وهي متوافرة عليه، ثم افتقدته خلال نظر الخصومة، وجب الحكم في الحالين بعدم قبول الدعوى لعدم قيام سببها(14) اما الراي الثاني – والذي نفضله – فيرى ان الاخذ بمبدا استمرار المصلحة حتى الحكم في الدعوى لا يتفق مع الطبيعة الخاصة لدعوى الإلغاء، ولا يتسق مع أهدافها، واذا كان تخلف المصلحة لدى الطاعن يمكن ان يؤثر في الحكم في الموضوع، الا انه لايصح ان يكون له أي اثر في قبول الدعوى والا فان ذلك سينتج عنه ان تفلت من رقابة القضاء قرارات باطلة مما يهدر الفائدة من رقابة القضاء عليها(15). والحقيقة فان فضلا عما تقدم فان هذا الراي يجد سنده في ان دعوى الإلغاء ترفع لتحقيق المصلحة العامة فضلا عن المصلحة الخاصة لرافع الدعوى، فاذا زالت المصلحة الخاصة بعد رفع الدعوى بقيت المصلحة العامة قائمة، كما ان زوال المصلحة الشخصية لرافع الدعوى لا يعني بالضرورة زوال العمل غير المشروع، وما يترتب عليه من اثار قد تلحق اذى بافراد اخرين غير الطاعن.

_________________

1- ويتشدد مجلس الدولة الفرنسي في تقدير الظروف التي يوجد فيها قبول ضمني بالقرار كالسكوت قبول التعويض عن قرار الفصل المفاجئ، كما يرى بعض الفقه لزوم التفرقة بين قبول القرار بعد صدوه وقبول مضمون القرار قبل صدوره، وان الاعتداد بالدفع (بقبول القرار) كشرط لعدم قبول دعوى الغائه يقتصر على قرار صادر وموجود فعلا. ويخلط البعض بين القبول – الرضا – السابق بالقرار الإداري، وبين ترك الخصومة في حين انهما يختلفان من ناحيتين، فالقبول السابق بالقرار المطعون فيه لا يقتضي موافقة الطرف الاخر وذلك خلافا لترك الخصومة حين يجعله القانون شرطا للترك أحيانا، كما ان القبول السابق بالقرار المطعون فيه يتمثل في تنازل سابق على رفع الدعوى في حين ان ترك الخصومة لا يمكن تصوره الا بعد رفع الدعوى. د. فهد الدغيثر، رقابة القضاء على قرارات الإدارة، دار النهضة العربية، القاهرة، 1988، ص88، 89.

2- د. علي شفيق، الرقابة القضائية على اعمال الإدارة، معهد الإدارة العامة بالرياض، 2002، ص120 – 121.

3- انظر المادة (12) من قانون مجلس الدولة المصري رقم (47) لسنة 1972، حيث تنص على انه ((لا تقبل الطلبات الاتي: الطلبات المقدمة من اشخاص ليست لهم فيها مصلحة شخصية)).

4- انظر المادة (7/ثانيا/د) من قانون التعديل الثاني رقم (106) لسنة 1989 لقانون مجلس شورى الدولة، حيث تنص على ان ((تختص محكمة القضاء الإداري بالنظر في صحة الأوامر والقرارات الإدارية... بناء على طعن من ذي مصلحة معلومة وحالة وممكنة...)).

5- يجوز لكل مسل ان يرفع دعوى الحسبة للمطالبة بإزالة ما يقع من منكر استنادا لقوله تعالى ((ولتكن منكم امة يدعون الى الخير ويامرون بالمعروف وينهون عن المنكر)).

6- فاذا كان الطعن بالالغاء الذي أقامه المورث ينصب على قرار صادر عن احدى الجهات الإدارية يرفض تعيينه في الوظيفة، ففي هذه الحالة لا يستطيع الورثة – او احدهم – الاستمرار في الدعوى لانهم لا يعتبرون أصحاب مصلحة، بينما اذا كان الطعن يتعلق بقرار فصل مورثهم من الخدمة لاسباب تاديبية، فللورثة في هذه الحالة مصلحة شخصية مباشرة في الاستمرار بالدعوى التي أقامها مورثهم للدفاع عن سمعة مورثهم الذي ينتمون اليه.

7- - وفي حكم (union nationale des parents deleves de lenseignement) الصادر في 22 مارس (اذار) 1949 قضى مجلس الدلة الفرنسي بشان دعوى تقدمت بها هيئة اباء الطلبة لالغاء قرار يمس حرية التعليم، بقبول الطعن بالالغاء.

8- انظر المادة من قانون المرافعات المدنية العراقي رقم (83) لسنة 1969، حيث اجازت المصلحة المحتملة لقبول الدعوى ان كان هناك ما يدعو الى التخوف من الحاقه ضرر بذوي الشأن.

9- ويبرر هذا المسلك في كون دعوى الإلغاء دعوى موضوعية تستهدف تحقيق المصلحة العامة، ومن جهة أخرى فان المدة المحددة لرفع هذه الدعوى هي مدة قصيرة (لا تتجاوز في التشريع والقضاء المقارنين ستون يوما او شهرين) فانتظار الطاعن حتى تصبح مصلحته محققة من شان هان يؤدي الى انتهاء هذه المدة، ومن ثم انتهاء حقه في إقامة الدعوى، وعلى هذا الأساس قبل مجلس الدولة الطعن بالالغاء في قرار تنظيم إقامة المعسكرات باعتبار ان الاعتياد على إقامة المعسكرات والمخيمات يمثل مصلحة كافية للطعن (حكم المجلس في قضية  (obisset) الصادر في 14 فبراير (شباط) سنة 1958).

10- اعتبر مجلس الدولة الاحتجاج بالتعليمات على مقدم الطعن مستقبلا يشكل مصلحة كافية لرفع دعوى الإلغاء ي مواجهة اللائحة التي تتضمن تلك التعليمات. حكمه في قضية (desilva) الصادر في 13 يناير (كانون الثاني) سنة 1975.

11- يذهب البعض من الفقهاء – مستدلين بموقف القضاء المصري – الى اعتبار الدفع بانعدام المصلحة في دعوى الإلغاء من الدفوع الموضوعية وليس الشكلية، لذا يجوز اثارته في أي مرحلة من مراحل الدعوى لمواجهة احتمال زوال مصلحة رافع الدعوى بعد رفعها وقبل صدور الحكم فيها – لكننا نرى ان الدفع بانعدام المصلحة هو دفع شكلي – وليس موضوعي – وهو ما يفسر اشتراط توافر المصلحة وقت رفع الدعوى وهو ما يقتضي أيضا حماية مبدا المشروعية.

12- auby (j. m) et drago (r). traite de contentieux administrative, l. t. e. 1992, t2, p. 199.

13- د. عبد الغني بسيوني، ولاية القضاء الإداري على اعمال الإدارة، منشاة المعارف بالإسكندرية 1983، ص104.

14- د. فؤاد العطار، القضاء الإداري، دار النهضة العربية، القاهرة، ص541.

15- د. مصطفى أبو زيد فهمي، القضاء الإداري ومجلس الدولة، منشاة المعارف الإسكندرية، 1966، ص304.