ان تقرير الحماية الدستورية للحقوق والحريات واناطه مهمة تنظيمها للمشرع العادي يمكن ان يثير تساؤلاً عما اذا كانت هنالك حدوداً  قد ترد على سلطة المشرع عند قيامه بذلك التنظيم ، والذي يؤدي احياناً الى تقييد ممارسة بعض الحقوق والحريات ؟ وبالتالي فقد كان من الوجب بيان الحدود الفاصلة بين تنظيم الحقوق والحريات وهو مجال محجوز للمشرع من جهة وبين تقييدها بشكل قد يؤدي الى الانتقاص منها من جهة اخرى . ابد من الاشارة ابتداءً بان المذهب الفردي قد اكد بصراحة بان حقوق الافراد هي حقوق مقدسة ومطلقة بحيث لايمكن تقييدها او المساس بها ، كما لايحدها الاّ حقوق الآخرين ، وذلك مايمكن ان يستشف صراحةً مما ورد عليه النص في اعلان حقوق الانسان الفرنسي لعام 1791 ، اذ نصت المادة الثانية على ( ان هدف كل تجمع سياسي هو الحفاظ على حقوق الانسان الطبيعية غير قابلة للتقادم ) بينما ورد النص في المادة الرابعة منه على ان ( قوام الحرية هو القدرة على القيام بكل ما لا يلحق ضرراً بالغير . وهكذا فانه لاحدود لممارسة الحقوق الطبيعية لكل انسان الا تلك التي تكفل لافراد المجتمع الآخرين التمتع بذات هذه الحقوق . لايمكن تحديد هذه الحدود الا بموجب القانون ) .  و يلاحظ بان الفكرة السابقة, لا يمكن ان تصلح معياراً محدداً لغرض بيان الحدود الفاصلة لسلطة المشرع في تنظيمه للحريات  العامة,  كونها  فكرة  فلسفية مجردة, الامر الذي دفع الفقه الاداري للبحث عن فكرة مناسبة, باعتبار ان المشرع انما يعمل على تحقيق الموازنة بين فكرة الحرية ومقتضات نظام اجتماعي وسياسي معين(1). وقد ذهب الدكتور السنهوري الى محاولة التمييز بين تنظيم الحريات العامة وبين تقييدها, على اعتبار ان التنظيم يرد على كيفيه ممارسة الحرية, بينما يؤدي تقييد الحرية الى الانتقاص منها او يردها الى جوهرها, ذلك ان السلطة التقديرية هي الاصل في التشريع, بينما تكون السلطة المحددة هي الاستثناء, لذا فقد عمد   د.السنهوري الى وضع خمسة معايير لبحث الانحراف في استعمال السلطة التشريعية التقديرية, وكان من بينها كفالة الحقوق والحريات العامة في حدودها الموضوعية(2). وترتيباً على ما تقدم, فقد اكد د. السنهوري الى ان المشرع يتمتع بسلطة تقديرية بصدد الحقوق والحريات العامة المنصوص عليها في الدستور والتي يجب تنظيمها بقانون, وعلى المشرع عند ذلك عدم الانحراف عن القصد الذي اوجبه الدستور, والمتمثل بكفالة الحقوق والحريات العامة ضمن حدودها الموضوعية, الامر الذي يوجب على المشرع تنظيم الحريات العامة وعدم الانحراف باستعمال السلطة, كون الدستور قد منحه سلطة تقديرية لغرض تنظيم الحريات العامة وليس تقييدها او الانتقاص منها, ومتى ما خرج المشرع على ذلك, فان التشريع في مثل هذه الحالة يكون مشوباً بالانحراف في استعمال السلطة التشريعية(3). واوضح د. السنهوري الى ان المعيار الذي يمكن الاستناد اليه بهذا الصدد للوقوف عما اذا كان هناك انحرافاً باستعمال السلطة التشريعية من عدمه, هو معيار  موضوعي و ليس  معياراً  شخصياً, يقوم على الكشف عن النوايا الكامنة والتي اقترنت بالتشريع وقت صدوره, اذ يمكن الاكتفاء من الوقوف على وجه موضوعي محض, بوجود انتقاص للحق العام الواجب تنظيمه تشريعياً, من اطرافه, بحيث لا يمكن ان يحقق الغاية التي قصد الدستور تحقيقها فيه(4). فعلى سبيل المثال انه لو صدر تشريع يفرض قيوداً على حرية القيام بالشعائر الدينية او يقيد حرية الراي او حرية الصحافة, فان التشريع الصادر يكون منطوياً في مثل هذه الحالة على انحراف في استعمال السلطة التشريعية, على اعتبار ان التشريعات الصادرة في هذه الحالة انما تكون لغرض تنظيم الحرية وليس الانتقاص منها(5). وقد انتقد بعض الفقه, ما ذهب اليه د. السنهوري من التمييز بين تنظيم الحرية من جهة وتقييدها من جهة اخرى, على اعتبار ان من الصعوبة وضع معيار حاسم يرسم الحدود الفاصلة بين تنظيم الحرية وهو امر مباح للمشرع وبين تقييدها وهو امر محظور عليه اذ لا يغني في مثل هذا الحالة – بحسب هذا الراي - الادعاء بان التنظيم يرد على استعمال الحرية ولا يرد على الحرية ذاتها, بحيث ينتقص التقييد من الحرية بشكل يهدد الغاية التي قصد اليها الدستور من كفالتها, وذلك على اعتبار ان النصوص الدستورية المتعلقة بالحريات العامة, يتم صياغتها بصورة عامة وغير محددة لماهية الحرية, اضافة الى ان النصوص الدستورية ترسم عادة الاطار العام للفلسفة السياسية والاجتماعية التي يجب ان تستوحيها سياسة الدولة التشريعية, وهي نادراً ما تتضمن حدوداً موضوعية للحرية او تفرض على المشرع شروطاً محددة عند تنظيمه لها(6). اضافة الى ذلك, فان اقتصار تنظيم الحرية على طريقة استعمالها فقط دون المساس بها بالذات, قد تكون محاولة غير دقيقة, وذلك بسبب ما يكتنف الحد الفاصل بين استعمالات الحرية المتعددة وجوهرها, من  غموض  وابهام,  باعتبار انه لا يمكن الاحساس او الشعور بالحرية الا عند ظهورها من خلال طرق استعمالها(7). كما ذهب الفقه المعارض لنظرية الانحراف باستعمال السلطة التشريعية, الى ان مخالفة المشرع للغرض المرسوم له والواجب التقيد به من قبله لا يعد انحرافاً بالسلطة التشريعية بل هو مخالفة من قبله للقانون, ذلك ان الفروض الخمسة التي اوردها د. السنهوري ما هي الا تطبيقاً لفكرة مخالفة القانون, ولا يتوجب الامر البحث في فكرة الانحراف بالسلطة التشريعية, حيث ان كافة الفروض تتعلق اساساً بالقرارات الادارية(8). وقد اتجه فريق اخر من الفقه الى التمييز بين تنظيم الحريات العامة وتقييدها باعتبار ان التنظيم يتمثل بوضع بعض القيود التي تختلف ضيقاً واتساعاً من اجل التمتع بممارسة الحرية, حتى يمكن اعتبار تدخل المشرع تنظيماً للحرية, في حين ان تقييد ممارسة الحرية من قبل المشرع يتمثل بجعل التمتع بها امراً شاقاً او مرهقاً على الافراد, وفي حالة ما اذا صادر المشرع الحرية بشكل مطلق فان ذلك يعد مخالفة دستورية, بحيث يكون تدخله غير دستوري في هذه الحالة(9), لذلك يكون المشرع قد مارس دوره في تنظيم الحرية متى ما عمد الى بيان كيفية ممارستها باجراءات تكفل تلك الممارسة بالشكل الذي يقف حائلاً دون تحول تلك الممارسة الى نشاط مضر بالمجتمع, ويقف تنظيم الحرية عند ذلك الحد, اذ توجد الحرية ويكفلها التشريع طالما لم يترتب على ممارستها ضرراً للغير, ومتى ما تدخل المشرع لغرض تنظيم الحرية وعمد الى منع جانب من جوانب ممارستها بغية التمتع بها, فانه يكون قد حظر نشاطاً انسانياً جوهرياً لممارسة الافراد لحرياتهم العامة, ويترك للقاضي عادة تحديد ما يعد مضراً بالمجتمع عند ممارسة الحرية من عدمه(10). إضافة إلى ذلك فان هنالك من الفقه الدستوري من يرى صعوبة وضع حد فاصل بين تنظيم الحقوق والحريات وبين تقييدها وذلك بسبب عدم وجود معيار موضوعي يمكن الاعتداد به في التفرقة بينهما بغية تقدير خطورة تقييد ممارسة للحقوق والحريات  بهذا الصدد ، الأمر الذي يترتب عليه وجوب ترك صلاحية تحديد الإطار الذي يجب على المشرع الالتزام به عند تقييده للحقوق والحريات  ، للرأي العام (11) . وقدر تعلق الأمر بموقف الدساتير من التمييز بين تنظيم الحقوق والحريات وبين تقييدها ، فقد ورد النص في المادة (41) من الدستور المصري لعام 1971 ، على أن (( الحرية الشخصية حق طبيعي وهي مصونة لا تمس ....... ولا يجوز القبض على أحد أو تفتيشه أو حبسه أو تقييد حريته بأي قيد أو منعه من التنقل إلا بأمر تستلزمه ضرورة التحقيق وصيانة أمن المجتمع .... )) ، كما ورد  النص في المادة (52) منه على أن (( للمواطنين حق الهجرة الدائمة أو الموقوتة إلى الخارج ، وينظم القانون هذا الحق وإجراءات وشروط الهجرة ومغادرة البلاد )) ، إذ يستشف من النصيين السابقين بأن المشرع  الدستوري المصري قد استخدم مصطلحي التقييد والتنظيم لذات المعنى وهو الانتقاص المشروع للحرية (12) . أما في الدستور العراقي لعام (2005) ، فقد ورد النص على سبيل المثال في المادة (15) منه على أن (( لكل فرد الحق في الحياة والأمن والحرية ، ولا يجوز الحرمان من هذه الحقوق أو تقييدها إلا وفقا للقانون ..... )) إذ يفهم من النص السابق إمكانية تقييد ممارسة تلك الحقوق وفقا لضوابط محددة سلفا ، كما ورد النص في المادة (46) منه على أن (( لا يكون تقييد ممارسة أي من الحقوق والحريات الواردة في هذا الدستور أو تحديدها إلا بقانون أو بناء عليه ، على أن لا يمس ذلك التحديد أو التقييد جوهر الحق أو الحرية )) ، إذ يلاحظ على النص المذكور بأن الدستور العراقي قد أجاز للمشرع العادي إمكانية تقييد ممارسة كافة الحقوق والحريات الواردة في الدستور دون استثناء ، على أن لا يرد ذلك التقييد على جوهر الحقوق والحريات ، من دون أن يتم تحديد ما يعد جوهرا للحق أو الحرية من عدمه ، الأمر الذي قد يثير إشكالية قانونية عند ممارسة المشرع العادي لدوره في تنظيم حقوق الأفراد وحرياتهم ، وكان من الأفضل – كما نعتقد – عدم فسح المجال أمام المشرع العادي بشكل قد يتعسف بالسلطة الممنوحة له بحيث يرتب ذلك آثاره السلبية على ممارسة الأفراد لحقوقهم وحرياتهم . ونخلص مما سبق بيانه بأن هنالك تمييزا واضحا بين تنظيم الحقوق والحريات وبين تقييدها ، ذلك إن التفويض الدستوري للمشرع العادي يبيح له تنظيمها من خلال بيان كيفية ممارسة الأفراد لها بشكل لا يتعارض مع حقوق وحريات الآخرين ، وبشرط عدم الحظر المطلق لها أو هدرها كليا ، أما تقييد الحقوق والحريات فأنه أمر غير مباح للمشرع القيام به إلا في حدود القواعد الدستورية ، بمعنى آخر انه قد يترتب على تنظيم المشرع للحقوق والحريات تقييدا للبعض منها على ضوء ما ورد بالنصوص الدستورية ووفقا لضوابط موضوعية وشكلية ، على اعتبار إن تقييد ممارسة حقوق الأفراد وحرياتهم إنما يتم لغرض الحيلولة دون تعسفهم عند ممارستهم لها بالشكل الذي قد يلحق ضررا بحقوق وحريات الأفراد الآخرين .

________________

1- د. محمود عاطف البنا: حدود سلطة الضبط الاداري, مجلة القانون والاقتصاد, ع3-4, س42, 1978, ص55.