حظيت مشكلة تحديد نشاط السلطة العامة باهتمام كبير من رجال القانون والإدارة، واختلف هذا الاهتمام تبعاً للأفكار السياسية التي يؤمن بها كل منهم . ولعل أبرز مذهبين كان لهما التأثير في هذا المجال هما المذهب الفردي الحر والمذهب التدخلي المعاصر ، حيث وضع كل منهما أسلوباً محدداً لدور الدولة ووظيفتها في مختلف المجالات وفقاً للفلسفة السياسية التي يؤمن بها .وكان لانتصار مفهوم الدولة التدخلية وتوسيع مجال نشاط السلطة العامة في نهاية القرن التاسع عشر وبداية القرن العشرين ، وانتشار المرافق العامة المهنية والاقتصادية الفضل في خلق مبادئ قانونية جديدة هي مبادئ القانون الإداري تتميز عن قواعد القانون الخاص وتتماشى مع طبيعة نشاط الإدارة وهدفها ولا تغفل في الوقت نفسه حقوق الأفراد وحرياتهم ، وساهم في ذلك بشكل كبير مجلس الدولة الفرنسي الذي يعود له الفضل في تأسيس العديد من نظريات القانون الإداري ومنها نظرية العقود الإدارية .وقد طبقت مصر أحكام العقود الإدارية عقب إنشاء مجلس الدولة في عام 1964 واختص مجلس الدولة بنظر منازعات العقود الإدارية بصدور القانون رقم 9 لسنة 1949. اما في العراق فقد بقيت مسألة العقود الادارية يكتنفها الغموض وعدم الوضوح على الرغم من الغاء المحاكم الادارية وتعديل قانون مجلس شورى الدولة بالقانون رقم 106 لسنة 1989 الذي تم به انشاء محكمة القضاء الاداري في العراق فقد استبعد القانون المذكور منازعات العقود الادارية من اختصاص المحكمة .ومن ثم بقي القضاء العادي صاحب الولاية في نظر المنازعات المتعلقة بالعقود الادارية اذ تنص المادة 29 من قانون المرافعات المدنية رقم  83 لسنة 1969 ( تسري ولاية المحاكم المدنية على جميع الاشخاص الطبيعية والمعنوية بما في ذلك الحكومة وتختص بالفصل في كافة المنازعات الا ما استثني بنص خاص ). الا ان ذلك لم يمنع القضاء العراقي من مواكبة تطور نظريات القانون الاداري في فرنسا ومصر والتمييز بين العقود الادارية والعقود المدنية والاعتراف للادارة بامتيازات غير مألوفة .جاء في قرار محكمة التمييز عدد 1584  في24- 1 - 1966  (لا جناح على المحاكم اذا ما طرح عليها نزاع حول هذه العقود ان تمارس في قضائها مهمة القضاء الاداري وما درج علية من حلول للتوفيق بين المصالح العامة وبين حماية الافراد وحقوقهم لان ولاية المحاكم تتسع لجميع المنازعات الا ما استثني بنص خاص ).