يقصد بتنظيم المرافق العامة ومنها الاقتصادية وضع القواعد التي تسير عليها بعد إنشائها فيبين ما إذا كان المرفق الجديد سيلحق بشخص إداري أم ستكون له شخصيته المستقلة ، وطريقة استغلاله هل ستكون احتكارا للسلطة الإدارية بحيث لا يباح لغيرها مباشرة النشاط ومزاولته من النوع نفسه أم لا؟ كما تحدد القواعد التي تتبع في تعيين عمال المرفق العام الجديد وتأديبهم وعزلهم(1).…الخ . لا يوجد خلاف سواء في فرنسا أم في مصر أم في العراق في ان السلطة المختصة بتنظيم المرافق العامة ومنها الاقتصادية هي السلطة التنفيذية الا ان الخلاف في فرنسا كان حول أساس سلطة تنظيم المرافق العامة . فذهب الفقه الغالب في فرنسا إلى ان الأساس هو نص المادة الثالثة من دستور 1875 الذي يمنح الحكومة وظيفة ضمان تنفيذ القوانين باعتبار ان هذه الوظيفة تستوعب بذاتها مهمة ترتيب وتنظيم المصالح العامة (المرافق العامة) ، فالترتيب والتنظيم نتيجة حتمية لوظيفة السلطة التنفيذية الرئيسية المتمثلة بتنفيذ القوانين(2) . وذهب البعض الآخر في تبرير هذا الحق ان دور السلطة التنفيذية ليس قاصرا على مهمة التنفيذ الحرفي للقوانين بل ان وظيفتها أوسع نطاقا ، وابعد مدى بحيث تشمل حاجات الأفراد ، وتحقيق رفاهيتهم ، ومن ثم وجب الاعتراف للسلطة التنفيذية بإصدار اللوائح المستقلة(3). ووجد فريق ثالث(4). في العرف الدستوري أساسا قانونيا لإصدار تلك اللوائح .  وبصدور دستور 1958 حسم الأمر بجلاء حيث قضت المادة 37 منه بان المواد التي لا تدخل في نطاق القانون تكون لها صفة لائحية ، وبمراجعة المادة 34 من الدستور والتي حددت الموضوعات التي تدخل في نطاق القانون على سبيل الحصر ، لم تجد من بينها تنظيم المرافق العامة(5) . وفي مصر النصوص حاسمة فقد خولت المادة 146 الدستور 1971 رئيس الجمهورية تنظيم المرافق العامة بقرارات منه . وفي العراق قضت الفقرة 4/ح من المادة 57 من الدستور العراقي 1971 الملغي انه من بين الصلاحيات التي يمارسها رئيس الجمهورية " الإشراف على جميع المرافق العامة والمؤسسات الرسمية وشبه الرسمية ومؤسسات القطاع العام "  وبموجب تعديل دستوري أصبحت الفقرة 4/ح بصياغتها نفسها ضمن المادة 62 وأصبح الإشراف على المرافق العامة بموجب هذا التعديل من صلاحيات مجلس الوزراء ، ونعتقد بان من يملك سلطة الإشراف على المرافق العامة يملك سلطة التنظيم(6) .  وتكرر ذات المعنى في الفقرة أولا من المادة 77 من مسودة الدستور الجديد اذ منحت مجلس الوزراء صلاحية الاشراف على الوزارات والجهات غير المرتبطة بوزارة ، وتأكد اختصاص المجلس بالتنظيم بموجب أحكام الفقرة الثالثة لنفس المادة في المسودة اذ خولت مجلس الوزراء اصدار الانظمة والتعليمات والقرارات . ونؤيد ما ذهب إليه الأستاذ الدكتور محمد محمود حافظ(7). في ان اختصاص جهة الإدارة بإصدار لوائح تنظيم المرافق العامة لا تحتاج في تقريره إلى نص دستوري صريح ، لانه من طبيعة الوظيفة الإدارية ذاتها ، فجوهر عمل الإدارة هو إشباع الحاجات العامة عن طريق المرافق العامة ، فمن المنطقي ان يعترف للجهة القائمة بتلك الوظيفة بسلطة تنظيم المرافق المذكورة ، بما يكفل حسن سيرها وتحقيقها لأغراضها . في الحقيقة ان اختصاص السلطة التنفيذية بإصدار لوائح تنظيم المرافق العامة ، ولو كان بناء على نصوص دستورية صريحة لا يمنع السلطة التشريعية من التدخل بوضع قواعد تنظيم المرافق العامة ، اما في قوانين إنشائها أو في قوانين لاحقة ذلك لان السلطة التشريعية هي صاحبة الاختصاص الأصيل بالتشريع وما أعترف به للسلطة التنفيذية الا على سبيل الاستثناء . قد يتساءل البعض حول ما إذا كان هناك التزاما على الإدارة بتنظيم المرافق العامة بمعني آخر هل في إمكانية الأفراد إجبار الإدارة على تنظيم المرفق العام ؟ كما انه ليس للأفراد ان يطالبوا أمام القضاء بإجبار السلطة العامة على إنشاء مرفق ما . فانه ليس لهم ان يطالبوا بإلزام السلطة العامة بوضع اللوائح اللازمة لتنظيم مرفق تقرر إنشاءه فعلا أو بتخصيص الاعتماد المالي اللازم لتنفيذه ذلك لان الحكومات تتمتع عادة بسلطة تقديرية واسعة في كل ما يتعلق بإنشاء وتنظيم المرافق العامة(8) . إلا ان للفقيه دولوبادير رأي آخر حيث يرى انه بالاعتماد على المبادئ العامة للقانون حيث يفصح المشرع أحيانا عن نيته بتقييد سلطة الإدارة وإلزامها بتنظيم المرافق العامة ، وفي حالة امتناع الإدارة عن تنظيم المرفق يحق للأفراد أصحاب الشان طلب التعويض عن الأضرار الناتجة عن هذا الامتناع بل وللأفراد الحق في رفع دعوى تجاوز السلطة لابطال القرار السلبي الذي يستشف من امتناع الإدارة عن تنظيم المرافق العامة(9) . ان تنظيم المرافق العامة الاقتصادية يمكن ان يتم في صورتين وكما يأتي:-

الصورة الأولى : إلحاق المرفق العام الاقتصادي بشخص معنوي .

كان من آثار الحرب العالمية الأولى والازمة الاقتصادية والمالية العالمية التي تلتها ،  ان دفعت الدول نحو مذهب التدخل وزادت حاجة الدولة والبلديات إلى القيام بأعمال صناعية وتجارية سعيا وراء الربح لمواجهة نفقاتها المتزايدة ، ولسد عجز الميزانية ، أو خوفا من حرب جديدة وضرورة إعداد الاقتصاد الوطني لتحمل ذلك . فمعظم الدول تدير مباشرة علاوة على المرافق العامة المعروفة عددا آخر من المرافق العامة ذات الصبغة التجارية والصناعية كالبريد ، والتلغراف ، والتلفون ، والسكة الحديد ، والنقل بالسيارات ، واستغلال المناجم ، واستخراج الكهرباء من مساقط المياه واحتكار الدخان والكبريت(10) . وكذلك فان الأشخاص الإدارية الأخرى ولا سيما المجالس البلدية ، قد توسعت في إدارة الكثير من المرافق الاقتصادية مباشرة ، مستهدفة في ذلك اما الحصول على ربح تواجه به نفقاتها المتزايدة ، أو العمل على خفض الأثمان عن طريقة منافسة المشروعات الخاصة ، وقد انتشرت هذه النزعة التي أطلق عليها اصطلاح الاشتراكية البلدية  (  socialism munticipal) وعلى وجه الخصوص في إنكلترا وفرنسا(11) . ان معظم هذه المرافق العامة ليست لها شخصية مستقلة عن الدولة أو المديرية (المحافظة) أو البلدة ، وعندما يتقرر إنشاء مرفق عام فانه يلحق عادة بأحد الأشخاص الإدارية ليشرف على إدارته ، ويكون مسؤولا عنه فإذا كان المرفق قوميا كمرفق السكك الحديدية الحق بالدولة مباشرة وإذا كان مرفقا إقليميا أو بلديا الحق بالمحافظة أو المدينة . ومعنى ذلك أن المرفق في هذه الحالة لا تكون له شخصية قانونية متميزة عن الشخص الاعتباري الذي يتبعه ، كما ان المرافق القومية موزعة بين الوزارات المختلفة فيلحق كل مرفق بالوزارة التي يكون نشاطها من جنس نشاطه(12) ....في مصر في مرحلة ما قبل الثورة وجود بعض المرافق الاقتصادية التي أديرت في شكل مصالح حكومية تابعة لبعض الوزارات ، ثم تحولت بعد الثورة إلى هيئات مستقلة . وفي العراق استعملت هذه الطريقة في ادارة المرافق العامة الاقتصادية التي كانت تضطلع به  مديريات عامة تابعة لوزارات هذا من جهة ، ونصت المادة 51فقرة ب من قانون ادارة البلديات المرقم 165 لسنة 1964 المعدل على أنه " للبلدية القيام بخدمات ذات طبيعة تجارية وانتاجية تعود على المواطنين بالراحة وعلى أموالها بالربح واعلاء شأن الصناعات المحلية من جهة أخرى(13) " . واجمالاً يمكن القول بان تطور المرافق العامة الاقتصادية أدى إلى انكماش هذا الأسلوب ، وهو ما عرف بأسلوب الاستغلال المباشر بحيث اصبح نادر التطبيق في الوقت الحاضر ـ كما سيأتي في موضعه ـ

الصورة الثانية : منح المرفق العام الشخصية المعنوية .

ويذهب الفقيه فيدل ( Vedel ) الى ان اللجوء إلى الأسلوب اللامركزي في الإدارة يعني الاعتراف بوجود مراكز للمصلحة مستقلة ، لا تخضع في إدارتها للمعايير التي يقوم عليها السلطة المركزية(14) . ويذهب الاستاذ الدكتور سعد العلوش الى القول ان جوهر اللامركزية يقوم على وجوب توافر عنصرين رئيسين :- 

1.وجود قواعد قانونية تحدد قدرا معينا من الاستقلال ، الذي يضمن التخصص للشخص اللامركزي ـ وهذه القواعد تختلف من واحد لاخر ومن مجموعة لاخرى ـ

2.وجود قواعد قانونية تضمن الرابطة العضوية بين كل من المركز من ناحية والشخص اللامركزي من ناحية أخرى .

ان هذين العنصرين متعلقان بالفكرة المجردة للامركزية ، فيمكن ان نجدهما في جميع أنواع اللامركزية سواء كانت هذه اللامركزية سياسية ، أم لامركزية إدارية إقليمية ، أم لامركزية إدارية مصلحية(15) . اذن اللامركزية الإقليمية ليست هي التطبيق الوحيد لنظام اللامركزية الإدارية ، فقد ظهر تطبيق جديد لها هو اللامركزية المصلحية يتغير فيه أساس توزيع العمل بين الأشخاص الإدارية بحيث لا يجرى هذا التوزيع اعتباراً لعنصر الإقليم بل اعتبار لطبيعة النشاط ، ونوع المرافق والمشاريع التي يمكن ان يمتد اليها هذا النشاط(16) . لقد ظهرت مشاريع عامة لم يعد يلائمها بسبب طبيعتها الخاصة إدارة الأشخاص الإدارية التقليدية الداخلة في الجهاز الإداري المركزي أو المحلي . ولكنها تتطلب ان تشرف عليها أجهزة إدارية خاصة مستقلة ، تكون متحررة من قواعد الروتين الإداري المعمول به في مصالح الحكومة ويكون ذلك بمنح هذه المشاريع الخاصة الشخصية المعنوية المستقلة ذات الميزانيات المستقلة ، وإجراءات العمل المستقلة ، وكذلك عن أحكام الروتين الإداري . لذلك فقد ارتبط نظام اللامركزية المصلحية في ظهوره وتطوره بنظرية المؤسسات العامة ، اذ استقر فقه القانون الإداري على ان المؤسسة العامة ليست سوى مرفق عام أسندت إدارته إلى هيئة عامة ذات شخصية معنوية مستقلة(17) .اذن اللامركزية المصلحية (المرفقية) هي أسلوب من أساليب إدارة المرافق العامة ويمكن تحديد هذا الأسلوب بانه منح الشخصية المعنوية لمرفق عام أو لعدد من المرافق العامة ، وبقصد تمكين هذا المرفق أو تلك المرافق من ان تدير شؤونها بنفسها مستقلة عن السلطة الإدارية(18). ان المرافق العامة الاقتصادية تعد اكثر المرافق العامة قبولا بنظام اللامركزية المصلحية ، فهي تحتاج في إدارتها لأسلوب يتفق وحاجات الإقليم الذي تنشا فيه(19) . ان مقتضى منح الشخصية المعنوية للمرفق العام الاقتصادي ان ينال استقلالا كبيرا في مباشرة شؤونه وعلى النحو آلاتي :- 

1.فتكون له ذمة مالية مستقلة عن مالية الدولة بحيث يستقل بايراداته ومصروفاته فيكون له الفائض وعليه الديون .

2.الحق في قبول الهبات والوصايا ويوقف عليه .

3.له حق التقاضي والتعاقد ، وترفع عليه الدعاوى .

4.ان يتحمل المسؤولية بمفرده عن أفعاله الضارة .

5.موظفوه موظفون عموميون ، ولكن مستقلين عن موظفي الدولة ولهم أنظمة خاصة بهم(20). إلا ان هذا الاستقلال مقيد بقيدين أولهما قيد التخصيص ، فالمؤسسة لا تستطيع قبول هدية أو وصية مخصصة لتحقيق غايات غير التي منحت لها الشخصية المعنوية لتحقيقها . والقيد الثاني هو الخضوع للوصاية الإدارية ، فالإدارة لها الحق في ان تمارس عليها رقابة كالتي تمارسها على الهيئات المحلية(21) . وتثبت الشخصية المعنوية للمرافق العامة في فرنسا بمجرد إصدار المرسوم أو القرار الصادر بإنشائها وكذلك الحال في مصر حيث اخذ مشرعها بالاتجاه نفسه فيما يتعلق بالمؤسسات العامة(22) . اما في العراق فلقد نظم مشرعها فكرة الشخصية المعنوية في القانون المدني رقم 40 لسنة 1951 في المواد من 47-49 ، ونصت الفقرة ح من المادة 47 على عدّ الأشخاص المعنوية (كل مجموعة من الأشخاص أو الأموال يمنحها القانون شخصية معنوية) وقد يعترف المشرع بالشخص المعنوي اعترافا عاما أو اعترافا خاصا فقد حدد المشرع في المادة 47 عدد من الأشخاص المعنوية العامة والخاصة وقد يعترف المشرع بالشخصية المعنوية بموجب قانون خاص . مثل الجامعات التي تنص قوانينها على كونها أشخاصاً معنوية(23) .

___________________________________

1- د. سليمان الطماوي ، مبادئ القانون الإداري ، الكتاب الثاني ، نظرية المرفق العام والإدارة العامة ، مصدر سابق ، ص32 .

2- د. وسام صبار عبد الرحمن ، مصدر سابق ، ص12 .

3- أشار إلى هذا الرأي د. محمد محمود حافظ ،  نظرية المرفق العام ، المصدر السابق ، ص123 .

4- المصدر السابق ، والصفحة نفسه .

5- الموسوعة العربية للدساتير العالمية ، إدارة الفتوى والتشريع بمجلس الأمة ، القاهرة ، 1966 ، ص192،ص193 . وراجع : أيضد. وسام صبار عبد الرحمن ، مصدر سابق ، ص83 .

6- د. ماهر صالح علاوي ، القانون الإداري ، جامعة الموصل ، 1989 ،ص255 ، د . علي محمد بدير وآخرون ، المصدر السابق ، ص 132 .

7- د. محمد محمود حافظ ، نظرية المرفق العام ، مصدر سابق ، ص124 .

8- jeze :Eassi d‘ une theorie sur le fonctioment des services publics R.D.P.1912 p.26 et suiv .

أشار إليه د. محمد مهنا ، حقوق الأفراد ازاء المرافق العامة ، مصدر سابق ، ص200 .

9- د. سعاد الشرقاوي ، القانون الإداري ، 1984 ، مصدر سابق ، ص117 . انظر الأحكام الصادرة من مجلس الدولة الفرنسي في هذا الشان والتي اوردها ، د. حاتم علي لبيب جبر ، في نظرية الخطأ المرفقي ، دراسة مقارنة ، رسالة دكتوراه مقدمة لكلية الحقوق ، جامعة القاهرة  ، 1968 ، ص157 وما بعدها .

0[1]-د. وحيد رافت ، مذكرات في القانون الإداري ، بلا دار نشر ، سنة 1938 ، ص190 .

1[1]- د. سليمان الطماوي ، مبادئ القانون الاداري ، الكتاب الثاني ، نظرية المرفق العام ، مصدر سابق ، ص61 . وللمزيد من التفاصيل عن الاشتراكية البلدية وموقف مجلس الدولة الفرنسي منها راجع : د.سعد العلوش ، المصدر السابق ص24 ، هامش 3 . وكذلك د. توفيق شحاته ، مظهر من مظاهر تدخل الدولة في الميدان الاقتصادي ، مصدر سابق ، ص99 وص100 .

12- د. عزت يوسف حنا ، المصدر السابق ، ص108 .

13- د. علي محمد بدير واخرون ، المصدر السابق ، ص 146 .

14- G. vedel : travaux pratiques , 2eme ,annee , course de droit administratif ,Faculte de droit ,paris ,1964 ,p.640.

أشار إليه د. سعد العلوش  ، المصدر السابق . ويرى بعض الفقهاء ان الظاهرة العامة للنظام المركزي تتميز بان المرافق الإدارية تتبع شخصا إداريا واحدا هو الدولة ، بمعنى ان كل المرافق تعود للدولة ، وتغذى من ميزانية واحدة هي ميزانية الدولة . وكل الأموال التي تخصص لعمل هذه المرافق تشكل دومين الدولة ، والأشخاص العاملين على إدارتها يعتبرون من موظفي الدولة . د. عزت يوسف حنا ، المصدر السابق ،ص180 . ويتشكل النظام المركزي على أساس نظام السلم الإداري لموظفي الدولة حيث صورة التدرج الهرمي الذي يتدرج موظفي الدولة فيه ويكون رئيس السلطة التنفيذية في قمة الهرم ، وتملك السلطة المركزية سلطة توجيه جميع الشؤون الإدارية في كافة صورها . د. سعد العلوش ، المصدر السابق ، ص60 .                                                                  

5[1]- د. سعد العلوش ، المصدر السابق ، ص60 وما بعدها .

6[1]- د. طعيمة الجرف ، القانون الإداري ، مكتبة القاهرة الحديثة ، 1963 ، ص111 .

7[1]- المصدر السابق، والصفحة نفسها، ود. سليمان الطماوي ، المبادئ العامة للقانون الاداري ، الكتاب الثاني ، نظرية المرافق العامة ، مصدر سابق ، ص64 .

18- يرى الفقيه كونوا (connois) ـ وبحق ـ ان منح المشروعات الاقتصادية هذه الشخصية امر لازم وضروري لتحقيق الأغراض التي أنشأت من اجلها ، وان وجود أشخاص معنوية عامة غير الدولة هو امر وان  لم يكن من الضرورات القانونية ، فانه من الضرورات السياسية والاقتصادية والعملية . أشار الى هذا الرأي د. اكثم امين الخولي ك دراسات في قانون النشاط التجاري الحديث للدولة ، مصدر سابق ، ص19 وما بعدها . ولمزيد من التفاصيل راجع : د. حسني المصري النظام القانوني للمشروعات العامة ذات المساهمة الدولية ، الطبعة الثانية ،بلا دار نشر ، 1985 ، ص127 وما بعدها .

19- د. فؤاد العطار ، القانون الإداري ، دار النهضة العربية ، القاهرة ،1972 ، ص193 .

20- أ . د . سليمان الطماوي ، مبادئ القانون الاداري ، دراسة مقارنة ، الكتاب الثاني ، نظرية المرافق العامة ، مصدر سابق ، انظر في نتائج منح الشخصية المعنوية للأشخاص الخاصة والعامة والتي حددتها المادة 48 من القانون المدني العراقي .

[1]2- د. سليمان الطماوي ، ، مبادئ القانون الاداري ، دراسة مقارنة ، الكتاب الثاني ، نظرية المرافق العامة ، مصدر سابق ، ص64 و ص65 .

22- اذ قضت المادة 6 من القانون 32 لسنة 1966 بان المؤسسة تعتبر منشئة بمجرد صدور قرار رئيس الجمهورية دون حاجة إلى إصدار القانون كما تثبت لها الشخصية المعنوية بمجرد إنشائها فالاعتراف بالشخصية القانونية لجهة ما سيكون بقانون أو استنادا إلى قانون . د. عزت فوزي حنا ، المصدر السابق ، ص111 .

23-  أ . د . ماهر صالح علاوي ، القانون الاداري ، مصدر سابق ، ص69 و ص70 .