يقصد بانشاء الوحدة الادارية الاقليمية (( وضع القواعد الاساسية التي تحدد اغراضها )) (1). يعني ذلك لابد من تامين التنظيم الاداري والعناصر البشرية واعطاء الاستقلال في ادارة شؤونها الا ان الاستقلال لا يعني انتفاء علاقتها بالسلطة الحكومية التي ترتبط بها فمنحها الشخصية المعنوية لا يعني استغناءها بصورة مطلقة عن الدولة التي تخضع لوصايتها (2). فتنشا الوحدة الادارية بمنحها الشخصية المعنوية والاستقلال المالي والاداري وفي كل الاحوال فان انشاء الوحدات الادارية لا يخرج من مجرد رغبة المشرع في تحقيق الادراة المركزية للدولة وذلك بنزعها من السلطة الرئاسية للمركز(3) ،كما ان انشاء الوحدة الادارية يتطلب تامين الوسائل الفنية والادارية والمالية اللازمة لها بما يضمن تحقيق مهمة انشائها ،اذ ان كل وحدة ادارية عندما يتم إنشاؤها تقوم بمهام تبعا للمنطقة التي تباشر فيها نشاطها الرئيسي(4). فلا يمكن انشاء اي وحدة ادارية دون ان يكون ثمة مهمة تسعى الدولة الى تحقيقها عن طريق تلك الوحدة لذى  ان تحديد المهمة في القانون هو امر ضروري في سبيل تحقيقها وضرورة قانونية لا مجال لخرقها (5). وعليه فيكون القانون هو الطريقة الغالبة في انشاء الوحدة الادراية ،اذ ان أغلب الفقهاء يرون ضرورة ان يكون انشاء أي من المرافق  العامة بقانون او بناء على قانون (6). ولابد للنص الذي ينشيء الوحدة الادارية ان يحدد نوعها وغايتها وان يتضمن ربطها باحدى الوزارات لتعتبر المرجعية لها في حالة غياب النص القانوني اللازم(7). اما في العراق فان انشاء الوحدة الادارية الاقليمية خلال العهد الملكي بشكل عام يتم بارادة ملكية باقتراح من وزير الداخلية كما اقر ذلك  قانون ادارة الالوية الملغى  رقم ( 58 ) لسنة 1927 في  المادة الثالثة منه  التي نصت على ان (( يجوز احداث وحدة ادارية بناء على اقتراح وزير الداخلية وموافقة مجلس الوزراء المقترنة بارادة ملكية )) (8) . وبصدور قانون ادارة الالوية الملغى رقم ( 16 ) لسنة 1945 اكد هذا القانون على ان انشاء الوحدة الادارية يكون باقتراح وزير الداخلية كما نصت المادة الثالثة منه (( يجوز احداث وحدة ادارية بناء على اقتراح وزير الداخلية وبموافقة مجلس الوزراء )) (9) . الا ان تلك القوانين السابقة يعاب عليها بانها لم تمنح أي من الوحدات الادارية سواء كان لواء ام قضاء ( الشخصية المعنوية ) التي تؤهلها التمتع بالحقوق الكاملة (10)، فضلا على ذلك ان قوانين ادارة الالوية الملغاة لم تعط للادارات اللامركزية او المجالس المحلية حق ابداء رايها في انشاء الوحدة الادارية بل كان الامر مقتصرا على وزير الداخلية ومجلس الوزراء ممثل السلطة المركزية العليا . وباعلان النظام الجمهوري في العراق عام 1958 وصدور قانون المحافظات المعدل  ذي الرقم ( 159  ) لسنة 1969 والذي اعتمد على قانون ادارة الالوية الملغى رقم ( 58 ) لسن 1927 كأساس قانوني مع بعض التعديلات والذي اقر ان انشاء الوحدات الادارية الاقليمية لا يتم الا بمرسوم جمهوري كما انه فرق في انشاء كل وحدة بقرار خاص على العكس من القوانين السابقة التي اكدت على ان انشاء جميع الوحدات يتم بطريقة واحدة ، اي ان قانون المحافظات قسم الوحدات الادارية الاقليمية الى ثلاثة اقسام ( المحافظة – القضاء – الناحية ) ويكون انشاء كل وحدة بشروط خاصة بها . وبموجب ذلك يتم انشاء ( المحافظة ) بمرسوم جمهوري بناء على اقتراح الوزير كما نص قانون المحافظات المعدل رقم ( 159 ) لسنة 1969 المادة الرابعة منه (( تستحدث المحافظة ... بمرسوم جمهوري يصدر بناء على اقتراح الوزير وموافقة مجلس الوزراء ومصادقة مجلس قيادة الثورة )) (11) وما يلاحظ على هذا القانون انه جعل انشاء المحافظة يكون مقتصرا حصراً على مصادقة مجلس قيادة الثورة المنحل  اعلى جهة في السلطة المركزية في العراق لما تتمتع به المحافظة من مكانة كبيرة سياسيا واقتصاديا واداريا . اما ( القضاء ) الذي يعد المرتبة الثانية بعد المحافظة في التقسيم الاداري فيتم انشاؤه بمرسوم جمهوري بموافقة مجلس الوزراء بعد اقتراح الوزير استناداً  لقرار مجلس المحافظة  (( يستحدث القضاء .... بمرسوم جمهوري يصدر بناء على اقتراح الوزير   ( استنادا الى قرار مجلس المحافظة ) وموافقة مجلس الوزراء ))(12). كذلك الناحية التي تعتبر اصغر وحدة ادارية اقليمية يعترف لها بالشخصية المعنوية والتي يتم انشاؤها بمرسوم جمهوري باقتراح الوزير وقرار مجلس المحافظة وموافقة مجلس الوزراء اذ نص قانون المحافظات رقم ( 159 ) لسنة 1969 بالمادة السادسة منه (( تستحدث الناحية .... بمرسوم جمهوري يصدر بناء على اقتراح الوزير ( استنادا الى قرار مجلس المحافظة ) وموافقة مجلس الوزراء )) . الا ان قانون المحافظات يعاب عليه انه لم يحدد شروط محددة لانشاء الوحدة الادارية  بل اكد على كيفية انشاء الوحدة الادارية الاقليمية والجهة المسؤولة على انشائها والتي تمنحها الشخصية المعنوية . وبصفة عامة يمكن القول انه لا يتم انشاء اي وحدة ادارية اقليمية في العراق سواء كانت محافظة ام قضاء او ناحية الا بمرسوم جمهوري اي بارادة السلطة المركزية في العراق ومعنى ذلك ان يصدر قانون بانشاء وحدة ادارية معينة كالمحافظة اما القضاء والناحية فتنشأن بقرار  .

____________________

[1]- د.محمد طه بدوي ود. محمد طلعت الغنيمي : الوجيز في النظم الادارية (مصر : دار المعارف ) ، السنة . بلا . ص2.

2- حسن الحلبي : المؤسسات العامة في لبنان ( بيروت : منشورات عويدات ، 1974) ص50.

3- سعد العلوش ،نظرية المؤسسة العامة وتطبيقها في التشريع العراقي دراسة مقارنة ( القاهرة: دار النهضة العربية ، 1968 )ص356.

4- د.احمد رشيد ، ادارة المؤسسات العامة (مصر :دار المعارف ،1967) ص220.

5- حس الحلبي : مصدر سابق ، ص59.

6- انظر : د. محمد طه بدوي ومحمد طلعت الغنيمي :مصدر سابق ، ص275.

7- انظر : حسن الحلبي : مصدر سابق ، ص60.

8- انظر : قانون ادارة الالوية الملغى رقم ( 58 ) لسنة 1927.مصدر سابق .

9- انظر : قانون ادارة الالوية الملغى  رقم ( 16 ) لسنة 1945م.

0[1]- انظر : د. مصطفى كامل : شرح القانون الاداري – المبادئ العامة والقانون الاداري العراقي
( بغداد مطبعة النجاح ، 1949 ) ص 17.

1[1]- انظر : قانون المحافظات المعدلٍ  رقم ( 159 ) مصدر سابق ، م/4.

12- قانون المحافظات  المعدل ، مصدر سابق ، م/5