تضمن الدستور الأردني سنة 1952 والمطبق حالياً نصاً يخول فيه السلطة التنفيذية ممثلة بمجلس الوزراء سلطة إصدار لوائح الضرورة والتي اسماها " بالقوانين المؤقتة " ومن الجدير بالذكر ان هذا النص الذي جاء به الدستور الأردني لم يأتِ من فراغ ولم يبتدعه المشرع بل استقاه من القانون المقارن . اما النص الأردني والذي جاء في المادة ( 94 ) من الدستور فهو ( عندما يكون مجلس الامة غير منعقد او منحلاً يحق لمجلس الوزراء بموافقة الملك , ان يضع قوانين مؤقتة في الأمور التي تستوجب اتخاذ تدابير ضرورية لا تحتمل التأخير او تستدعي صرف نفقات مستعجلة غير قابلة للتأجيل ويكون لهذه القوانين المؤقتة التي يجب الا تخالف أحكام الدستور قوة القانون  على ان تعرض على المجلس في اول اجتماع يعقده , وللمجلس ان يقرر هذه القوانين او يعدلها أما إذا رفضها فيجب على مجلس الوزراء بموافقة الملك ان يعلن بطلانها فوراً , ومن تاريخ ذلك الإعلان يزول مفعولها على ان لا يؤثر ذلك في العقود والحقوق المكتسبة . ويسري مفعول القوانين المؤقتة بالصورة التي يسري فيها مفعول القوانين بمقتضى حكم الفقرة الثانية من المادة ( 93 ) من الدستور . وفي ضوء ما ورد في نص المادة 94 نلاحظ ان المشرع الدستوري الأردني قد وضع شروطاً وضوابطً أمام السلطة التنفيذية تحتم عليها الالتزام بها ومراعاتها عند اللجوء الى إصدار القوانين المؤقتة  سوف نتولى دراستها تباعاً لذلك سنتناول نص المادة المذكورة في ثلاثة مطالب(1) :

المطلب الأول :الشروط الواجب توافرها لإصدار القوانين المؤقتة ( الأسباب والمبررات ) .

المطلب الثاني : الضوابط والقيود الواجب مراعاتها من قبل السلطة التنفيذية عند اصدار القوانين المؤقتة .

المطلب الثالث : ماهية القوانين المؤقتة ( طبيعتها وقوتها القانونية ) .

وسوف نتناول هذه المطالب الثلاثة وفق الترتيب الآتي :

المطلب الأول

الشروط الواجب توافرها لإصدار القوانين المؤقتة ( شروط اللجوء الى نص المادة 94 )

هنالك امران او شرطان لابد من توافرهما قبل اللجوء الى نص المادة ( 94 ) من قبل السلطة التنفيذية وهما :

اولاً : شرط الزمن : أي الفترة التي يكون فيها مجلس الأمة غير منعقد او منحلاً .

ثانياً : شرط الضرورة : أي حدوث ظروف توجب الإسراع في اتخاذ تدابير لا تحتمل التأخير(2) .

وسنعرض لكلا الشرطين فيما يأتي :

اولاً : الشرط الاول ــ شرط الزمن :

المقصود في هذا الشرط ان تصدر القوانين المؤقتة في فترة زمنية معينة وقد حددت المادة ( 94 ) هذه الفترة بقولها ( عندما يكون مجلس الأمة غير منعقد او منحلاً ) أي يجب توافر حالتين :

1ــ الحالة الاولى : عدم انعقاد المجلس :

ويقصد بها العطلة السنوية التي تفصل ما بين ادوار انعقاد البرلمان العادية وغير العادية وفيما يلي نبين ما هو المقصود بأدوار الانعقاد العادية وغير العادية والاستثنائية ..

أ ــ الدورة العادية : وهي الفترة الزمنية التي ينعقد خلالها مجلس الامة ليمارس اختصاصه المنوط به في الوقت المحدد في الدستور وهي دورة واحدة كل سنة تبدأ في اليوم الاول من تشرين الاول وتستمر لمدة اربعة اشهر كما يجوز للملك ان يمدد الدورة العادية فترة اخرى لا تزيد على ثلاثة اشهر(3) . ويكون انعقاد مجلس الأمة في دورته العادية بناءً على دعوة يوجهها الملك وفي حالة عدم توجيه الدعوة لمجلس الأمة للانعقاد في التاريخ المحدد فأنه يجتمع من تلقاء نفسه

ب ــ الدورة غير العادية : وهي الدورة التي يعقدها مجلس النواب المنتخب حديثاً خلال أربعة اشهر من تاريخ حل المجلس السابق وتعتبر هذه الدورة كالدورة العادية من حيث خضوعها للتمديد والتأجيل وفي كل الأحوال يجب ان لا تتجاوز نهاية هذه الدورة غير العادية يوم 30 ايلول حتى يتمكن مجلس الامة من عقد دورته العادية الاولى في اليوم التالي أي في اليوم الاول من شهر تشرين الاول .

ج ــ الدورة الاستثنائية : وهي الفترة التي ينعقد فيها مجلس الامة بناءً على دعوة الملك ( لضرورة ما ) من اجل أقرار امور معينة تذكر في الإرادة الملكية وتنتهي الدورة الاستثنائية بإرادة ملكية ايضاً وهنا يجدر الاشارة بأن الدورة الاستثنائية يمكن ان تعقد بناء على طلب من مجلس الأمة لبحث امور محددة يرى لزوم بحثها بشرط ان يوقع الاغلبية المطلقة على الطلب وبعد بيان المقصود من دور الانعقاد يمكن القول بأنه اذا ما اقدمت السلطة التنفيذية على اصدار قوانين مؤقتة في هذه الفترات الثلاث ــ الدورة العادية ــ وغير العادية ــ والاستثنائية ( أي التي يكون فيها المجلس منعقداً ) فأنها تكون قد ارتكبت مخالفة دستورية وعليه تكون هذه القوانين المؤقتة غير دستورية لتعارضها مع صريح النص الذي يشترط لاصدارها عدم انعقاد مجلس الامة(4) .

2ــ حالة حل المجلس :

 ان الدساتير الاردنية السابقة لدستور 1952 وهي القانون الأساسي لشرق الاردن الصادر 1928 والدستور الاردني 1946 لم تنص على حالة حل مجلس الامة وقد سار الدستور الاردني الحالي لسنة 1952 على نفس المنهاج عند صدوره وقد تشابهت الدساتير الاردنية المذكورة مع الدستور المصري الصادر 1923 وذلك بعدم ذكرها جميعاً لحالة ( الحل ) حيث اقتصرت على ذكر عبارة ( عدم انعقاد مجلس الامة ) وقد ثار جدلٌ فقهي كبير حول حق السلطة التنفيذية في إصدار المراسيم بقانون وانقسم الفقه الى رأيين .. رأي ذهب الى انكار حق السلطة التنفيذية في اصدار لوائح تشريعية في فترة الحل(5) .. بينما ذهب رأي اخر الى القول بجواز إصدار اللوائح التشريعية في فترة الحل . لكن دستور سنة 1930 في مصر حسم الموضوع بإدخاله حالة الحل والنص عليها في المادة ( 41 ) منه بقوله ( اذا حدث فيما بين ادوار الانعقاد او فترة حل مجلس النواب ) (6) . كذلك الحال في الأردن حيث جرى عام 1958 تعديل على نص المادة 94 من دستور عام 1952 الحالي وذلك بالنص على فترة الحل ايضاً واصبح نص المادة ( عندما يكون مجلس الامة غير منعقدٍ او منحلاً .. ) أي اصبح من الجائز اصدار القوانين المؤقتة في حالتي عدم الانعقاد والحل .

3ــ حالتا الأرجاء والتأجيل :

هذا ولا بد من الإشارة اخيراً الى جدل فقهي اخر اثير حول ما يسمى بحالتي الأرجاء والتأجيل لمجلس الامة . وحول جواز إصدار القوانين المؤقتة خلالهما . والمقصود بفترة الارجاء هي تأجيل انعقاد مجلس الامة لمدة معينة لا تزيد على شهرين . اما التأجيل فيقصد به تأخير جلسات مجلس الامة لمدة معينة شريطة ان لا تزيد فترتا التأجيل والأرجاء على شهرين خلال الدورة العادية الواحدة(7) . اما عن الجدل الفقهي المذكور فقد انقسم على اثره الفقه الى رأيين الاول يرى عدم جواز اصدار القوانين المؤقتة خلال فترتي الأرجاء والتأجيل ويكاد يجمع الفقه الأردني على ذلك ويرون ان المادة ( 94 ) من الدستور الاردني يخول السلطة التنفيذية اختصاصاً استثنائياً على خلاف الاصل بذلك يجب تفسيره تفسيراً ضيقاً يقتصر مباشرة على الفترة الواقعة بين ادوار الانعقاد وفترة حل مجلس الامة فقط(8) . ويرى رأي اخر على خلاف الاجماع وهو رأي ضعيف حيث ذهب الى جواز منح الحكومة الحق بأصدار المراسيم بقانون في فترة التأجيل ويستندون بذلك الى نظرية الضرورة ذاتها (9). ومن الجدير بالذكر هنا ايضا ان محكمة العدل العليا الأردنية ذهبت الى رأي مخالف للأكثرية حيث قضت بجواز إصدار قوانين مؤقتة في هذه الحالة حيث ساوت بين فترتي عدم الانعقاد والحل وفترة التأجيل وكان هذا رأي الغالبية من قضاة المحكمة حيث خالفهم الأقلية من القضاة وذهب الى ان نص المادة / 94 نص استثنائي ولا يجوز التوسع في تفسيره(10) .

ثانياً الشرط الثاني ( شرط الضرورة ) :

ويشمل هذا الشرط أمرين ايضاً , نصت عليهما المادة 94 من الدستور , الامر الأول ( حدوث ما يستوجب لاتخاذ تدابير ضرورية ) . والأمر الثاني ( صرف نفقات مستعجلة غير قابلة للتأجيل ) وهذان الامران يعنيان بأنه لا بد من قيام طارئ يستوجب اتخاذ تدابير خاصة وفي هذا الصدد يرى بعض الفقهاء بأن الحالة الاولى التي ذكرها النص وهي ( حدوث ما يستوجب اتخاذ تدابير ضرورية ) يمكن ان يستوعب الحالة الثانية وهي عبارة ( الأمور التي تستدعي صرف نفقات مستعجلة غير قابلة للتأجيل ) , أي ان العبارة الأولى تشمل العبارة الثانية ضمناً وعليه فأن ذكرها يأتي من باب التزيد وهناك من يرى بأن المشرع اراد بها المبالغة في توضيح الامور الضرورية (11). هذا ومن الملاحظ هنا بأن النص السابق للمادة ( 94 ) من الدستور الأردني قبل تعديله في عام 1958 كان اكثر تحديداً لمعنى الضرورة او حالة الطوارئ كما اسماها النص القديم حيث جاء فيه ( عندما يكون مجلس الامة غير منعقد يحق لمجلس الوزراء بموافقة الملك ان يضع قوانين مؤقتة لمراجعة الطوارئ الآتي بيانها :

1ــ الكوارث العامة .

2ــ حالة الحرب والطوارئ .

3ــ الحاجة الى نفقات مستعجلة لا تحتمل التأخير .

يلاحظ من النص السابق بأنه بعد ان حدد وأوضح المقصود بحالة الضرورة  بقوله لمراجعة الطوارئ الآتي بيانها , ثم قام بذكرها على وجه الحصر وبذلك لم يجعل الأمر متروكاً للسلطة التنفيذية كما تشاء بل ان ما تملكه في هذا سلطة استثنائية محدد بحصول ظروف طارئة معينة وضرورات ملحة قائمة . ويلاحظ هنا أيضا بأن المشرع الدستوري الأردني لم يحدد طبيعة ونوعية الظروف الاستثنائية الطارئة . لذلك فان المعول عليه في تحديها يكون بالرجوع إلى القواعد العامة لنظرية الضرورة التي قررها الفقه والقضاء .

المطلب الثاني

القيود التي ترد على تطبيق المادة 94 من الدستور الأردني

لقد أوردت المادة 94 قيدين يجب على السلطة التنفيذية مراعاتهما عند ممارستها للسلطة الاستثنائية وذلك بعد ان تكون قد تحققت من توافر الشروط التي ذكرناها في الفرع الثاني , اما عن هذين القيدين فقد أشارت إليهما المادة المذكورة وهما :

1ــ عدم مخالفة الدستور .

2ــ وجوب عرض القوانين المؤقتة على البرلمان .

وسنتناول هذين القيدين فيما يلي :

1ــ عدم مخالفة الدستور :

تنص المادة 94 في فقرتها الاولى على ما يلي :

( يكون لهذه القوانين المؤقتة التي يجب الا تخالف احكام الدستور قوة القانون )

(( يستفاد من النص بأن قيداً أورده يفيد بوجوب عدم مخالفة القوانين المؤقتة للدستور وذلك لان سمو الدستور او علو الدستور مبدأ مسلم به في الدولة القانونية بغض النظر عن نظام الحكم جمهورياً كان ام ملكياً , وحتى يمكن ان يقال بوجود نظام دستوري ديمقراطي لا بد من ان تكون هنالك قواعد عليا يجب على السلطة الحاكمة احترامها ومراعاتها والالتزام بالخضوع لها في كافة تصرفاتها ويقتضي مبدأ سمو الدستور الذي يعتبر تطبيقاً لمبدأ المشروعية عدم جواز مخالفة القوانين العادية لاحكام الدستور ومن باب اولى عدم جواز مخالفة القوانين المؤقتة هذه لاحكام القواعد الدستورية فأن خالفتها او تعارضت معها فأنها تكون باطلة وغير مشروعة والبطلان في هذه الحالة بطلان مطلق لانه ترتب على ذلك مخالفة القانون المؤقت لاحكام الدستور )) (12) .

2ــ وجوب عرض القوانين المؤقتة على البرلمان :

هذا القيد هو الاخر نصت عليه المادة / 94 من الدستور الاردني حيث جاء فيها ( على ان تعرض على المجلس في اول اجتماع يعقده وللمجلس ان يقر هذه القوانين او يعدلها اما اذا رفضها فيجب على مجلس الوزراء بموافقة الملك ان يعلن بطلانها فوراً ومن تاريخ ذلك الإعلان يزول مفعولها على ان لا يؤثر ذلك في العقود والحقوق المكتسبة ) وسوف نتناول هذا القيد ببيان المقصود بالعرض أولا ثم الآثار المترتبة على عملية العرض .

أ ــ ما هو المقصود بالعرض ( مدلول العرض ) . بما ان القوانين المؤقتة تصدر من السلطة التنفيذية نيابة عن السلطة التشريعية وبصورة استثنائية لذا اوجب المشرع عرض هذه التشريعات على البرلمان ليتمكن من ابداء رأيه فيها سواء بالموافقة او التعديل او الرفض .

اذن فما هو المقصود بالعرض على البرلمان ؟

يرى الفقه ان المقصود بهذا الاصطلاح ( هو تقديم اللوائح التشريعية وإيداعها البرلمان ) (13) هذا ويترتب على ايداع القوانين المؤقتة لدى مجلس النواب احتفاظها بقوتها القانونية وهنا يثار تساؤل عن صحة عرض القوانين المؤقتة على مجلس الامة اذا اقتصر العرض على تقديم قائمة من الحكومة بتلك القوانين دون الإيداع الفعلي لتلك القوانين الجواب عن ذلك هو عدم صحة ذلك ونستدل هنا على سابقة حصلت في مصر وذلك حينما أعيد العمل في دستور 1923 وعندما الغي دستور 1930 بموجب الامر الملكي المرقم 67 لسنة 1930 الذي اشترط عرض المراسيم بقوانين على البرلمان الجديد . وفي اول اجتماع لهذا البرلمان اعلن رئيس مجلس النواب بأن الحكومة قد أرسلت خطاباً يتضمن كشف بالقوانين التي صدرت في الفترة التي سبقت انعقاد البرلمان وقد أثيرت مناقشات كثيرة حول صحة ارسال هذا الكشف دون ايداع القوانين نفسها وبعد ذلك قرر المجلس احالة الموضوع على لجنة الشؤون الدستورية والتي بدورها قررت ان السوابق الدستورية قد فسرت العرض بأنه ( الإيداع الفعلي ) وان الحكومات المختلفة فيما عدا حكومة سنة 1930 قد جرت على إيداع المراسيم بقوانين وعليه فانه لا يمكن تقديم قائمة بالمراسيم بقوانين ولا بد من ايداع المراسيم بقوانين نفسها وقد وافق مجلس النواب والشيوخ على راي اللجنة وعلى هذا الأساس فانه لا يمكن مجرد تقديم قائمة بالقوانين المؤقتة وايداعها لدى مجلس الامة ففي هذه الحالة يكون العرض باطلاً لان الإجراءات الشكلية في المسائل الدستورية هي إجراءات جوهرية , هذا وقد جرى العمل في الأردن على ان يقوم رئيس الوزراء بتوجيه خطابٍ الى كل من رئيس مجلس الأعيان ورئيس مجلس النواب يتضمن قائمة بالقوانين المؤقتة التي صدرت في فترة غياب مجلس الامة مرفقة بعدد كاف من النسخ التي تتضمن تفاصيل نصوص هذه القوانين المؤقتة(14) .

ب ــ الآثار المترتبة على عملية العرض : بعد عرض القوانين المؤقتة على مجلس الأمة فأنه يكون أمام احد ثلاثة خيارات وهي :

1ــ الموافقة على القانون المؤقت .

2ــ تعديل القانون المؤقت .

3ــ رفض القانون المؤقت .

وقبل ان نتناول هذه الخيارات لا بد من الإشارة الى ان المادة ( 94 ) من الدستور الأردني أوجبت عرض القوانين المؤقتة على مجلس الامة " في اول اجتماع يعقده " أي ان السلطة التنفيذية تلتزم بعرض هذه القوانين على مجلس الامة في حالة صدورها اثناء عطلته السنوية في اول اجتماع يعقده في دورة انعقاده الذي يلي العطلة مباشرة اما في حالة الحل فأنها تعرض على المجلس الجديد في اول اجتماع له . اما فيما يتعلق بالخيارات التي أشرنا اليها اعلاه فنتناولها كالاتي :

1ــ الموافقة على القانون المؤقت : أي إقرار مجلس الامة للقانون المؤقت :

عند عرض القانون المؤقت على مجلس الامة فأنه غالباً ما يقوم بإحالته الى اللجنة القانونية والتي تقوم بدورها بدراسته وتقديم التوصيات بشأنه ومن ثم يقوم المجلس بمناقشة التوصيات وإصدار قراره في هذا القانون المؤقت بالتصويت عليه وان موافقة مجلس الامة يمكن ان تتم بأحدى طريقتين :

الطريقة الاولى : ان يقوم مجلس الامة بسن قانون عادي يتضمن كل ما ورد في القانون المؤقت من أحكام كما هي او تعديلها اذا وجد هنالك ضرورة للتعديل وفي هذه الحالة فأن صدور القانون الجديد يكون قد الغي ضمناً القانون المؤقت وفي هذه الطريقة دليل على اهتمام مجلس الامة بوظيفته التشريعية(15) .

الطريقة الثانية : الموافقة على القانون المؤقت واقراره كما هو وتدل هذه الطريقة على اهتمام المجلس بوظيفته الرقابية .

وإذا وافق المجلس على القانون المؤقت صار قانوناً ( عادياً ) ومن ثم يسري عليه ما يسري على القوانين العادية من أحكام , فيصبح غير قابل للطعن فيه بالإلغاء امام محكمة العدل العليا وهي المرجع القضائي الإداري الوحيد المختص بذلك في الأردن .

2ــ تعديل القانون المؤقت : ان النص الأصلي للمادة ( 94 ) من الدستور الحالي لسنة 1952 لم يكن يتضمن النص على حق مجلس الأمة في تعديل القوانين المؤقتة وقد أعطي هذا الحق عند تعديل المادة المذكورة عام 1958 حيث اصبح النص ( وللمجلس ان يقر هذه القوانين او يعدلها ) .

ولا شك ان المشرع الاردني قد حالفه التوفيق عندما نص على إعطاء مجلس الامة الحق في تعديل القوانين المؤقتة , فما دام ان هذا المجلس يملك رفض القانون المؤقت فمن باب اولى ان يكون له صلاحية اجراء التعديلات التي يراها مناسبة بشأنه علماً بأن النص القديم والذي لم يتضمن هذا الحق قد اثار خلافات عديدة بين أعضاء مجلس الامة من جانب والحكومة من جانب اخر حول حق المجلس في تعديل القوانين المؤقتة وقد ورد في الأسباب الموجبة لتعديل المادة ( 94 ) عام 1958 ( عدلت هذه المادة بصيغتها الحاضرة .. وقد تضمنت الحق لمجلس الامة بتعديل القوانين المؤقتة بالاضافة الى حقه في رفضها وذلك لازالة هذا الاختلاف في وجهات النظر التي كانت مثار جدل في مناسبات مختلفة بالنسبة للمادة الاصلية ) وهذا وان الدساتير الاردنية السابقة كانت تشير الى هذه الصلاحية رغم الاختلاف في صياغة النصوص الدستورية(16) .

3 ــ رفض القانون المؤقت : نصت المادة ( 94 ) على حق مجلس الامة في رفض القوانين المؤقتة بقولها ( اما اذا رفضها فيجب على مجلس الوزراء بموافقة الملك ان يعلن بطلانها فوراً ومن تاريخ ذلك الإعلان يزول مفعولها , على ان لا يؤثر ذلك في العقود والحقوق المكتسبة ) .

يتضح من هذا النص ان لمجلس الامة الحق في رفض القوانين المؤقتة وفي هذه الحالة فأنه يجب على مجلس الوزراء بموافقة الملك إعلان بطلانها ويترتب على بطلان القانون المؤقت زوال مفعوله من تاريخ ذلك الإعلان على ان لا يؤثر ذلك البطلان في العقود والحقوق المكتسبة وقد نصت الدساتير الاردنية السابقة ايضاً على هذا الحكم فقررت البطلان مع فارق في الاجراءات حيث تضمنت الدساتير القديمة اجراءات معقدة ابتعد عنها الدستور الحالي . اذ يعتبر رفض مجلس الامة للقانون المؤقت قراراً نهائياً ويجب على مجلس الوزراء بموافقة الملك اعلان بطلانه فوراً والسؤال الذي يتبادر الى الذهن هنا هو ما الحكم اذا صدر الرفض من مجلس الامة وان مجلس الوزراء اتخذ موقفاً سلبياً منه ولم يعلن بطلان القانون المؤقت ؟ . الجواب عن ذلك ان مفعول القانون المؤقت في هذه الحالة يزول من تاريخ صدور قرار مجلس الأمة برفضه لان مجلس الوزراء يكون قد ارتكب مخالفة دستورية عندما لاذ بالصمت ولم يعلن بطلان القانون المؤقت .

المطلب الثالث

ماهية القوانين المؤقتة

القوانين المؤقتة هي تشريعات استثنائية تصدرها السلطة التنفيذية بين ادوار انعقاد البرلمان او في فترة حله نظراً لوجود حالة ضرورة بهدف اتخاذ تدابير سريعة من ظروف لا تحتمل التأخير على ان تعرض على مجلس الامة في اول اجتماع يعقده اذاً فالأساس الذي تستدل اليه مثل هذه التشريعات الاستثنائية يكمن في نظرية الضرورة اصلاً (17).اذ ان السلطة التشريعية ( البرلمان ) وعملاً بمبدأ الفصل بين السلطات هو صاحب الاختصاص الاصلي في التشريع الا ان وجود حالة الضرورة من جهة وغياب البرلمان من جهة اخرى هي التي كانت وراء اعطاء السلطة التنفيذية حق اصدار القوانين المؤقتة . وقد أقرت الدساتير الأردنية الثلاثة بحق السلطات التنفيذية في إصدار مثل هذا النوع من التشريعات لمواجهة الضرورات او الظروف الطارئة . كما ان العديد من الدساتير العربية أخذت بهذه التشريعات الاستثنائية وان اختلفت في تسميتها ففي الاردن سميت ( بالقوانين المؤقتة ) المادة 94 من الدستور الأردني وفي سوريا سميت   ( بالتشريعات ) المادة 111 من الدستور السوري وفي اليمن سميت ( بالقوانين ) المادة 73 من دستور اليمن ( الديمقراطي سابقاً ) وفي الكويت وتونس والإمارات العربية ( مراسيم بقوانين ) المادة 71 من الدستور الكويتي والمادة 31 من الدستور التونسي والمادة 113 من دستور الإمارات العربية المتحدة اما في مصر فسميت ( قرارات بقوانين ) المادة 147 من الدستور المصري وفي السودان سميت ( بالأوامر ) المادة 106 من دستور السودان  وبعد هذا العرض لا بد لنا من الوقوف على طبيعة هذه التشريعات الاستنثائية والتمييز بين هذه الطبيعة والقوة القانونية لها وهذا ما سنتناوله في الفرعين الآتيين :

الفرع الأول

الطبيعة القانونية للقوانين المؤقتة

نعرض أولا لموقف الفقه ثم موقف القضاء .

أولا ــ موقف الفقه :

لقد استقر الفقه في مصر على ان اللوائح والأنظمة والمراسيم التي تصدر من السلطة التنفيذية في أوقات الضرورة تعتبر قرارات إدارية وذلك حسب المعيار الشكلي .أي إسنادها الى الجهة التي أصدرتها وهي الإدارة وتبقى تحمل نفس الصفة الى ان تتم المصادقة عليها من البرلمان وبالتالي يجوز المطالبة بإلغائها امام القضاء الإداري(18) . ويستند الفقه في تبريره لذلك بقوله(19) ( وتستفاد الصفة الإدارية لهذه اللوائح ( لوائح الضرورة ) من صياغة عبارة " تكون لها قوة القانون " التي تضمنها نص المادة 41 من الدستور المصري 1923 ) , والتي تدل على ان هذه اللوائح وان كان قوة القانون الا انها ليست بقانون ) ويذهب جانب من الفقه وهو الرأي المستبعد الى بقاء الصفة الإدارية للوائح الضرورة حتى بعد تصديق البرلمان لها , ويرى اصحاب هذا الرأي بان تصديق البرلمان لا يكسبها صفة القانون لان هذا التصديق لا يتعدى كونه عملاً رقابياً يقوم به البرلمان ممارسة لوظيفته السياسية بالرقابة على اعمال السلطة التنفيذية وبالتالي لا يكون لها سوى مدى سياسي دون ان يكون له أي اثر قانوني على طبيعة اللائحة(20) . الا ان غالبية الفقه يرى بأن هذه التشريعات تأخذ صفة القانون وطبيعته بعد اقرار البرلمان لها حيث يمتنع الطعن فيها بالالغاء اعتباراً من هذا التاريخ .

ثانياً ــ موقف القضاء الاداري :

يذهب القضاء الإداري في مصر الى اعتبار لوائح الضرورة قرارات ادارية فهو يخضعها لرقابته حتى مصادقة البرلمان عليها , ويلخص الدكتور الطماوي هذا الموقف بقوله(21) ( يجري القضاء في مصر وفرنسا على انه اذا كانت لوائح الضرورة في قوة القانون فأنها ليست قانوناً وانما هي قرارات إدارية حتى مصادقة مجلس الأمة عليها وبالتالي يجوز إلغاؤها امام مجلس الدولة اذا كانت غير مشروعة ومن ذلك حكم المجلس الصادر في 22 كانون الاول  سنة 1954 والذي جاء فيه ( ولما كان لا نزاع في جواز المطالبة بإلغاء المراسيم بقوانين صادرة من السلطة التنفيذية فيما بين دوري الانعقاد او في فترة الحل باعتبارها قرارات ادارية اخذاً بالمعيار الشكلي في التفرقة ما بين القانون والقرارات الادارية .. ) . كما يشير الدكتور محمود حافظ الى عدد من أحكام مجلس الدولة الفرنسي الصادرة في هذا الشأن(22) والتي تجيز الطعن بإلغاء هذه اللوائح والمراسيم باعتبارها قرارات إدارية طيلة الفترة التي تسبق موافقة البرلمان عليها وأقراره لها .

الفرع الثاني

القوة القانونية للقوانين المؤقتة

لقد جاء في المادة 94 من الدستور ( ويكون لهذه القوانين المؤقتة .. قوة القانون ) في البدء لا بد من القول بأن السلطة التنفيذية اذا ما أصدرت قانوناً مؤقتاً مخالفاً للدستور وجب على مجلس الامة رفضه كما يجب على المحاكم باختلاف درجاتها ان تمتنع عن تطبيقه حتى ولو اقره مجلس الامة . هذا فيما يتعلق بعلاقة القانون المؤقت بالدستور اما فيما يتعلق بعلاقة القانون المؤقت بالقانون العادي ففي نص المادة ( 94 ) الذي اشرنا اليه جواب على ذلك حيث كما لاحظنا بأن النص الدستوري رفع القوانين المؤقتة الى مستوى القوانين العادية من حيث القوة ومن حيث الاجراءات التي تتبع في اصدارها وعلى هذا الاساس فان مجلس الوزراء بعد موافقة الملك يستطيع ان يعدل او يلغي القوانين العادية بقوانين مؤقتة وهنا يمكن ان يثار السؤال التالي : هل يمكن ان يتناول القانون المؤقت المواضيع التي اوجب الدستور تنظيمها بقانون مثل مسائل الجنسية والحريات العامة التي ينص عليها الدستور في الفصل الثاني وتحت عنوان ( حقوق الأردنيين وواجباتهم ) وكذلك في الشؤون المالية كفرض الضرائب ؟ انقسم الفقه في الاجابة عن هذا التساؤل الى فريقين معارض  ومؤيد وسوف نتناول آراء الفريقين ..

الفريق الاول : ( المُعارض ) .. يرى اصحاب هذا الرأي بأنه لا يجوز للسلطة التنفيذية اصدار لوائح الضرورة ( القوانين المؤقتة ) في مجال اوجب الدستور تنظيمه بقانون عادي كمسائل الانتخابات والحريات العامة كحريات التنقل والتملك والتعبير والعبادة وتكوين الجمعيات وقرض الضرائب ولا يجوز للقانون المؤقت ان يطرق هذه المسائل سواء بالتعديل او بالإلغاء لان البرلمان هو صاحب الاختصاص في تنظيم هذه المسائل بموجب ما يصدره من قوانين عادية خاصة وان هذه الموضوعات يحتاج بحثها الى روية ودقة وتمهل , اما السلطة التنفيذية فأنها حين تمارس صلاحيتها بوضع لوائح الضرورة فأنها تقوم بذلك بوصفها هيئة إدارية لا هيئة سياسية ولمعالجة امور مستعجلة تحتاج الى تدابير ضرورية لا تحتمل التأخير بسبب قيام حالة طارئة او ظرف استثنائي وما دام ان بعض الاختصاصات التشريعية قد منحت للبرلمان بطبيعتها السياسية فلا مجال للسلطة التنفيذية بأن نتناولها بواسطة لوائح الضرورة(23) . الفريق الثاني : ( المؤيد ) (24) .. ويرى اصحاب هذا الرأي بأن لوائح الضرورة يجوز لها ان تتناول كافة الموضوعات والمسائل بما فيها تلك التي نص الدستور على تنظيمها بقانون عادي ما دام للقانون المؤقت قوة القانون العادي علاوة على ان نص المادة ( 94 ) من الدستور الاردني جعل اختصاص السلطة التنفيذية مطلقاً في كافة الامور التي تستوجب اتخاذ تدابير ضرورية لا تحتمل التأخير او تستدعي صرف نفقات مستعجلة غير قابلة للتأجيل . وقد جرى العمل في الاردن وفق هذه الاتجاه حيث اصدرت السلطة التنفيذية مجموعة كبيرة من القوانين عالجت فيها مسائل وموضوعات اوجب الدستور تنظيمها بقوانين عادية ومن تلك القوانين المؤقتة ( القانون المؤقت لانتخابات مجلس النواب رقم 24 لسنة 1960 ) وقد عدل مرات عديدة بقوانين مؤقتة ايضاً , وكذلك القانون المؤقت رقم 73 لسنة 71 ( قانون معدل لقانون ضريبة الدخل ) . وفي تقديرنا بأن هذا الرأي هو الراجح فقهاً وقضاءً حيث ان المادة 94 من الدستور ساوت بين القوانين المؤقتة والقوانين العادية من حيث القوة وهو ما ذهبت اليه ايضا محكمة العدل العليا الاردنية في حكمها الصادر سنة 1973 اذ تقول ( ان الفقه والقضاء قد اتفق على ان القانون المؤقت يستطيع ان يتناول بالتشريع ما يتناوله القانون العادي من مواضيع كما يجوز ان يجعل لها اثراً رجعياً طبقاً لنص المادة ( 93 ) من الدستور(25) . ولكن من الجدير بالاشارة الى ان السلطة التنفيذية وان كان لها ان تنظم بموجب هذه القوانين المؤقتة ما ينظمه القانون العادي ( كفرض عقوبة او ضريبة ) الا انها لا تملك ان تنظم المسائل والمواضيع التي لا تتناولها التشريعات العادية ذاتها كتقرير رجعية جريمة من الجرائم وهي نتيجة طبيعية لان الدستور يجعل لوائح الضرورة في قوة القوانين العادية لا اقوى منها(26) .

___________________

1- د . هاني علي إبراهيم الطهراوي – نظرية الضرورة في القانون الدستوري والاداري – رسالة دكتوراه – جامعة القاهرة سنة 1992 ص349 .

د . نعمان الخطيب – القوانين المؤقتة في النظام الدستوري الأردني - بحث مطبوع على الآلة الكاتبة دائرة العلوم القانونية – جامعة مؤتة - 1987 - ص19 .

2- د . هاني الطهراوي – نظرية الضرورة في القانون الدستوري والإداري – مرجع سابق - ص350 .

3- المادة ( 78 ) من الدستور الأردني – الفقرة الاولى والثالثة والثامنة .

4- د . هاني الطهراوي – نظرية الضرورة في القانونين الدستوري والإداري – مرجع سابق –ص ص358 – 359 .

5- د . السيد صبري – اللوائح التشريعية – مرجع سابق - ص38 – 39 .

6- د . إبراهيم شيحا – القانون الدستوري –الدار الجامعية للنشر والطباعة – القاهرة – 1983  ص424

7- المادة ( 81 ) من الدستور الأردني الحالي  .

8- د . محمود حافظ – القضاء الأردني في الأردن مرجع سابق - ص132 .

د . عادل الجباري  – القانون الدستوري – مصدر سابق -  ص666  .

9- د . إبراهيم شيحا – القانون الدستوري – مرجع سابق - ص424 .

10- حكم المحكمة العليا الصادر بتاريخ 23 / 1 / 1973 في القضية 31 / 72 , والذي جاء فيه (( حيث ان نص المادة 94 من الدستور قد اشترطت لاصدار قوانين مؤقتة من قبل السلطة التنفيذية ان يكون مجلس الامة غير منعقد ( وحيث ان مجلس الامة لا يكون منعقداً في فترة التأجيل ) المنصوص عليها في المادة 81 من الدستور فأن من حق مجلس الوزراء بموافقة الملك وضع قوانين مؤقتة خلال هذه الفترة )) . د . هاني الطهراوي – نظرية الضرورة في القانونين الدستوري والأردني - مرجع سابق ص373 .

11- هاني علي الطهراوي – نفس المصدر -  ص374 .

12- د . هاني علي الطهراوي – نظرية الضرورة في القانونين الدستوري والاداري – مرجع سابق - ص375 

13- د . السيد صبري – اللوائح التشريعية – مرجع سابق - ص83 .

د . سامي جمال الدين – لوائح الضرورة – مرجع سابق - ص89 – 90 

14- د . هاني علي الطهراوي – نظرية الضرورة في القانونين الدستوري والإداري – مرجع سابق – ص ص399 – 400  .

15- د . هاني علي الطهراوي – نفس المصدر - ص440 .

د . حناندا – القضاء الاداري في الاردن – عمان سنة 1973 ص22 .

16- د . هاني علي الطهراوي – نظرية الضرورة في القانونين الدستوري والاداري – مرجع سابق ص405 - 406 .

17- د . السيد صبري – اللوائح التشريعية – مرجع سابق - ص3 .

18- د . هاني علي الطهراوي – نظرية الضرورة في القانونين الدستوري والإداري – مرجع سابق - ص430

د . سليمان الطماوي – النظرية العامة للقرارات الإدارية - دار الفكر العربي – ط 4 - 1976ص519 

19- د . محمد زهير جرادة – الأمر الإداري ورقابة المحاكم القضائية له في مصر – رسالة دكتوراه - القاهرة 1935 - ص158 .

20- د . سامي جمال الدين – لوائح الضرورة – مرجع سابق - ص 97 – 98 .

21- د . سليمان الطماوي - النظرية العامة للقرارات الإدارية – مرجع سابق - ص 519 – 520 .

22- د . محمود حافظ – القضاء الإداري في الاردن – مرجع سابق - ص276 – 277 .

ومن هذه الأحكام الحكم الصادر في 4 حزيران 1947 . والحكم الصادر في 7 حزيران 1950 والحكم الصادر في 7 كانون الثاني  1944.. وهذا الحكم الاخير صدر في قضية تتلخص وقائعها (( بان المجلس المحلي لبلدية Fecamp اصدر سنة 1940 قراراً بفتح المحلات التجارية التي تركها ملاكها بسبب الحرب وقام بتعين مسؤولين بادارتها كما فرض الضرائب على المحلات التجارية والصناعية واصدر تعليمات التحصيل المؤقت للضريبة .. ولما كانت القاعدة ان فرض الضرائب والرسوم عمل في غاية الاهمية وانه لا بد ان يتم بموجب القوانين النافذة وان يتقيد بالاجراءات التي يتطلبها المشرع وحيث ان رئيس المجلس البلدي المذكور لا يمتلك اتخاذ مثل هذا الاجراء لمخالفته للقواعد القانونية التي تشترط صدور قرار من المجلس البلدي ومن ثم التصديق عليه من قبل الجهة المختصة .. الا ان مجلس الدولة اجاز تصرف الادارة رغم خروجه على هذه القواعد واقر بصحة هذه الإجراءات تأسيساً على ان ( الضرورة الناشئة عن الظروف الاستثنائية  ) هي التي جعلت الاعمال غير المشروعة اعمالاً صحيحة ومشروعة ) ) .. ويرى الدكتور محمود حافظ ايضاً ان هذا الحكم يعتبر تطبيقاً نموذجياً لنظرية الضرورة وذلك ان الضرورة الناشئة عن ظروف الحرب هي التي اباحت مثل هذا العمل المخالف للقانون وجعلت منه عملاً مشروعاً ( ينظر في ذلك نظرية الضرورة في القانونين الدستوري والاداري .. الدكتور هاني علي الطهراوي – مرجع سابق – ص 236 .

23- د . هاني علي الطهراوي – نظرية الضرورة في القوانين الدستوري والإداري – مرجع سابق - ص44 .

24- د . سليمان الطماوي - النظرية العامة – مرجع سابق - ص519 .

د . محمود حافظ – القرار الإداري – المرجع السابق - ص275 .

25- د . هاني علي الطهراوي – نظرية الضرورة في القانونين الدستوري والاداري – مرجع سابق –  ص ( 44 – 45 ) .

26- د . سليمان الطماوي – النظرية العامة – مرجع سابق - ص518 .