تعددت مسميات وسيلة الصلح في التشريعات المقارنة دون الأخلال بالوظيفة الأساسية لـه كوسيلة ودية لحل الخصومات (1) ، وبيان معنى الصلح يتطلب منا تناوله على الصعيد التشريعي والقضائي والفقهي.

أولاً : - تعريف الصلح الإداري تشريعيًا :-

لم تورد التشريعات الإدارية المقارنة تعريفاً للصلح الإداري إلا أن القوانين المدنية قد عرفت الصلح بشكل عام وعلى النحو الآتي:-

عرف القانون المدني الفرنسي الصلح بأنه " عقد يحسم به المتعاقدان نزاعا قائماً ، أو يتوقيان به نزاعاً محتملاً " (2) ، ولقد اتفق الفقه الفرنسي على إمكانية تطبيق هذا التعريف في نطاق القانون الإداري (3) ، إذ يرجع الوجود القانوني للصلح الإداري في فرنسا منذ القدم ، إذ جاز مجلس الدولة الفرنسي إمكانية أن يلجأ الأشخاص الاعتبارية العامة للصلح منذ نهاية القرن التاسع عشر ومطلع القرن العشرين (4) ، كما إن التعاميم الدورية الصادرة من الوزير الأول والخاصة بالصلح الإداري قد أعادت أيضًا تكرار تعريف الصلح الموجود في القانون المدني في إشارة بإمكانية لجوء الدولة والأشخاص الاعتبارية العامة من اللجوء إلى الصلح كطريق بديل عن القضاء  (5).

فيما ورد في القانون المدني المصري تعريفاً للصلح بأنه " عقد يحسم الطرفان نزاعاً قائماً أو يتوقيان به نزاعاً محتملاً، وذلك بأن ينزل كل منهما على وجه التقابل عن جزء من ادعاءاته "(6) ، وللدور البارز الذي يؤديه الصلح في حل المنازعات حظي باهتمام المشرع المصري، إذ كفل للجهة الإدارية كما كفل للأفراد الحق باللجوء اليه ؛ كونه من الوسائل البديلة لحل الخصومات كغيره من باقي الوسائل البديلة كالتحكيم والوساطة ، إذ كفل هذا الحق دستوريًا وقانونيا ، إذ أورد في المادة (196) من الدستور الصادر سنة 2014 على " قضايا الدولة هيئة قضائية مستقلة، تنوب عن الدولة فيما يرفع منها أو عليها من دعاوي، وفي اقتراح تسويتها وديًا في أي مرحلة من مراحل التقاضي ..."، كما وأورد في المادة (28) من قانون مجلس الدولة المصري رقم (47) لسنة 1972 " لمفوض الدولة أن يعرض على الطرفين تسوية النزاع على أساس المبادئ القانونية التي ثبت عليها قضاء المحكمة الإدارية العليا في خلال أجل يحدده فإن تمت التسوية أثبت في محضر يوقع من الخصوم أو وكلائهم ......

أما المشرع العراقي فقد عرف الصلح بأنه " عقد يرفع النزاع ويقطع الخصومة بالتراضي(7) " وبناء على ما تقدم نرى بأن التشريعات قد اتفقت على أن الصلح يرفع الخصومة وينهي النزاع إلا أن المشرع المصري كان أكثر دقة في وصف مدلول الصلح؛ كونه تضمن عنصر التنازل المتبادل بين الطرفين وهو عنصر جوهري لا يمكن أغفاله في إتمام عقد الصلح، فالغرض من إدراج عنصر التنازل المتبادل هو الابتعاد عن الاستنتاجات الضمنية وما قد يفسره الجانب القضائي من إمكانية جواز التنازل من جانب واحد لإتمام عقد الصلح، فالتنازل من جانب واحد لا يتلاءم مع خصوصية الإدارة.

ثانيا - التعريف القضائي للصلح  :-

تبنى مجلس الدولة الفرنسي التعريف المنصوص في القانون المدني الصادر سنة 1804 المعدل، والذي جاء بعد دراسته حول " حل النزاعات بطريقة مختلفة "  (8).

أما على صعيد القضاء الإداري المصري فقد أخذت المحكمة الإدارية العليا بمفهوم الصلح الوارد في القانون المدني وذلك عند تعرضها لنزاع تم حسمه بالصلح إذ عرفته بأنه " عقد تتجه نية طرفي النزاع إلى حسم النزاع بينهما إما بإنهائه إذا كان قائماً ، وإما بتوقيه إذا كان محتملاً ، وذلك بنزول كل من المتصالحين على وجه التقابل عن جزء من ادعائه ..." (9) ، وعلى الصعيد نفسه عرفت محكمة النقض المصرية الصلح بأنه " عقد ينحسم به النزاع بين الطرفين في أمر معين وبشروط معينة ، ولهذا وجب ألا يتوسع في تأويله ، وأن يقتصر تفسيره على موضوع النزاع (10) "

أما على صعيد القضاء العراقي فلا يختلف كتير عما سبقه من إذا اعتماد التعريف الموجود في القانون المدني ، إذ عرفت محكمة التمييز الاتحادية الصلح بأنه " يقطع الخصومة بالتراضي ويرفع النزاع بين الطرفين بحكم المادة 698 مدني ، وعلى المحكمة أن تقضي بتأييده (11)"

ونلاحظ فيما سبق إن الاجتهادات القضائية قد اتفقت على إيراد التعريف الموجود في القانون المدني بوصفه سببا يسهم في حلحلة الخلاف بين الخصوم معتمدين بذلك على إرادة الخصوم فقط وبعيداً عن فرض الإرادات لا سيما تدخل الغير أو القاضي الإداري، فالصلح الإداري يعتمد في قوامه على التراضي، إذ يحسم النزاع دون صدور حكم بالموضوع.

ثالثا: - التعريف الفقهي للصلح  :-

تعددت التعاريف المبينة للصلح عند رجال الفقه الأمر الذي أجازه الفقه الإداري من إمكانية تطبيق هذه التعاريف على النطاق الإداري؛ كون هذه التعاريف كلها تدور في مدلول واحد وهو النية في حسم النزاع من خلال التنازل المتبادل بين الطرفين (12) ، إذ مال الجانب الفرنسي إلى تعريف الصلح المنصوص عليه في القانون المدني بأنه " عقد يُنهي به الأطراف النزاع القائم أو يتجنبون به نزاعاً قد يولد، ويجب تحرير هذا العقد خطيًّا " (13) ، إلا أننا نلاحظ إن هذا التعريف ناقص ؛ كونه قد أغفل عنصرًا جوهريا وهو تضمين عنصر التنازل المتبادل بين طرفي العقد ، وهذا العنصر يكاد يجمع فقهاء القانوني المدني عليه منعا من اختلاط الصلح بغيره من التصرفات القانونية كالتنازل بحق الخصم أو ترك الدعوى(14) ، فيما كان لجانب من الفقه الفرنسي رأي مخالف لما تقدم إذ عدوا الصلح ما هو إلا إجراء يكون بموجبه وضع قواعد محددة ينهي به النزاع بقولهم الصلح إنه " إجراء الهدف منه وضع قواعد لإنهاء النزاع بين الطرفين اللذين لهما حق الأخذ به أو رفضه (15) ، وهو ما قد أنتقد أيضًا ؛ كون الصلح لا يضع قواعد أو إجراءات محددة يتبعها أطراف الخصومة بقدر ما هو أتبات لاتفاق مسبق (16) ، فيما أخذ البعض الآخر من الفقه الفرنسي بضرورة إدراج عنصر التنازل المتبادل بقولهم بأن الصلح " أسلوب ينهي النزاع بطريقة ودية على أن يشترط لانعقاده توفر شرطين هما التراضي والتنازل المتبادل بين الطرفين"  (17) ، ويدورنا نؤيد ما ذهب إليه هذا الرأي ؛ كون عقد الصلح لا يتم إلا بتوافر عناصره وهما وجود نزاع قائم أو محتمل والإرادة في حسم النزاع فضلاً عن التنازل المتبادل بين الطرفين .

أما على مستوى الفقه العربي فقد ذهب البعض إلى التمييز بين الصلح الاتفاقي والصلح القضائي الذي يكون بموجب نزاع قائم أمام المحكمة وهذا الأخير ما يهمنا إذ عرف بأنه " عقد أو اتفاق يحسم بموجبه طرفاه النزاع القائم بينهما على أساس نزول كل منهما عن بعض ما يدعيه قبل الآخر، وتقوم المحكمة المختصة بالتصديق عليه أو إثباته في محضر الجلسة بعد التحقق من توافر مقومات الصلح وأركانه وشروط صحته " (18) ، وعرفه البعض الآخر بأنه " عقد يحسم به الطرفان نزاعاً تار بينهما فعلاً، أو يتوفيان به نزاعاً محتملاً ، ويأتي ذلك بتنازل إرادي من كل طرف عن بعض مطالبه " (19) ، ويلاحظ الباحث من أن التعرفين السابقين قد مالا إلى الجانب المدني ، فبالرغم من أن الصلح المدني يتماثل الجانب الإداري من  نتوافر العناصر اللازمة لانعقاده إلا أننا نرى بأن معيار التمييز بين مع الصلح المدني والإداري هو أطراف الخصومة وما يتبعها من ضوابط ينبغي على الإدارة التأكد منها قبل الأقدام على الصلح .

هناك من الباحثين من أشار إلى تعاريف صائبة بشأن الصلح الإداري، إذ ذهب أحد الباحثين وبيِّن بأن الصلح " عقد يحسم به الطرفان المتنازعان نزاعاً إداريا قائما بالتراضي ، وذلك بنزول كلاً من الطرفين عن جزء من ادعائه على أن تفصل الأطراف المتنازعة أمرها دون الحاجة إلى تدخل طرف ثالث بينهما (20) ، كما وذهب الآخر وبيّن إنه " توافق إرادة الأطراف المتنازعة التي تمثل أحدهما الجهة الإدارية على حسم النزاع بتفاوضهم المباشر بعيداً عن القضاء بإبرامهم عقد الصلح القائم على التضحية المتبادلة بين الطرفين ، فإن رفض أحدهما ذلك التنازل وتمسك بكل طلباته ظل النزاع قائما(21).

وجدير بما تقدم يمكننا تعريف الصلح الإداري بأنه  ((تلاقي إرادتين أحدهما تمثل الشخص العام واتجاههما نحو إنهاء النزاع القائم أو المحتمل بالتراضي وبالتنازل المتبادل دون الحاجة لصدور حكم قضائي)). 

___________

1- يعد مصطلح الصلح هو الأكثر تداولاً بين التشريعات إذ نصت عليه غالبية التشريعات المدنية المقارنة، ومنها القانون المدني الفرنسي لسنة 1804 المعدل في المادة (2044) ، ومن التشريعات العربية قانون المعاملات المدنية الإمارتية الصادر سنة 2010 في المادة (722) ، وورد أيضًا في قانون الإجراءات المدنية والإدارية الجزائري رقم (98) لسنة 2008 في المادة (970) ، والقانون المدني المصري رقم (131) لسنة 1948 في المادة (549)، والقانون المدني العراقي رقم (40) لسنة 1951 في المادة (698). بيد أن بعض التشريعات استعملت لفظ ((التصالح)) بدلاً ((عن الصلح))، ومنها المشرع المصري في قانون الإجراءات الضريبة الموحد رقم (206) لسنة 2020 في المادة (75) الذي أجاز للوزير أو من يخوله التصالح في الجرائم المنصوص عليها في القانون مع من يرغب بالتصالح، كما وورد أيضا في قانون الجمارك المصري رقم (66) لسنة 1963 في المادة (119)، وفضلت بعض التشريعات إلى استخدام لفظة ((المصالحة)، وهذا ما أورده المشرع الجزائري في قانون المصالحة الجمركية الجزائري لسنة 1979 في المادة (2/265) على ترخيص إدارة الجمارك بإجراء مصالحة جزئية مع الأشخاص المتابعين بسبب الجرائم الجمركية ، وأخذت بعض التشريعات بمصطلح (( التسوية الصلحية)) ، ومنها المشرع العراقي في قانون ضريبة الدخل رقم (113) لسنة 1982 في المادة (59) مكرر ) الذي أجاز لوزير المالية أن يعقد تسوية صلحيه قبل عرضها على المحاكم بعد تقديم طلب تحريري من قبل المخالف مما تقدم يرى الباحث على الرغم من اختلاف مسميات الصلح في التشريعات المقارنة إلا إنها لا تغير جوهره كوسيلة غير القضائية ناتجة عن تلاقي إرادتين أحدهما على الأقل جهة إدارية - على حسم النزاع صلحاً ، وذلك من خلال التنازل المتبادل بين الطرفين ، وما يحول بعدها دون إقامة دعوى من جديد عن نفس الادعاءات التي كانت محلاً للصلح أو التصالح أو التسوية الصلحية.

2- القانون المدني الفرنسي الصادر لسنة 1804 المعدل في المادة (2044).

3-  DR. Andreh de LAUBADER. DR. Yves Gaudemet Traite de droit administratifs, Edition et diffusion L.G.D.j, Paris.2001. p.610

4- قرر مجلس الدولة الفرنسي في قضية " Compagnie des chemins de fer économiques du Nord" الصادرة في (1903/1/23) والمتعلقة بموضوع جدولة القطارات بشأن عقد الامتياز المبرم بين الحكومة المحلية وإحدى الشركات القطاع الخاص، أجاز فيها مجلس الدولة اللجوء إلى التسوية الودية لسد التكاليف المترتبة على الطرفين. للمزيد من المعلومات يرجى زيارة الرابط الآتي:- تاريخ الزيارة 2022/3/2 

https://www-revuegeneraledudroit-eu

5- أصدر الوزير الأول الفرنسي تعميمات دورية الأول بتاريخ (1995/2/6) والثاني بتاريخ (2011/4/6) المتعلقات بـ " تطوير استخدام الصلح لتسوية النزاعات وديا " اللذان تضمنا التعريف المنصوص عليه في القانون المدني وحق الدولة في اللجوء إلى الصلح معتمداً عند إصدار تلك التعميمات على سوابق قضائية أصدرها مجلس الدولة الفرنسي بهذا الخصوص ومنها:-

"CE 23 décembre 1887 de Dreux-Brézé, évêque de Moulins, CE 17 mars 1893, Compagnie du Nord, de l'Est et autres

ينظر الملحق رقم (1) ورقم (3) من الرسالة.

6- القانون المدني المصري رقم (131) لسنة 1948 في المادة (549) ، وسار على نهج هذا التعريف كل من المشرع الجزائري في القانون المدني الصادر سنة 2007 المعدل في المادة (549) ، والقانون المدني السوري رقم (84) لسنة 1949 في المادة (517).

7- القانون المدني العراقي رقم (40) لسنة 1951 في المادة (698) ، وسار على نهج هذا التعريف المشرع الإماراتي إذ أورده في قانون المعاملات المدنية لسنة 2010 في المادة (722).

8- يعرف الصلح في فرنسا باسم الصفقة أو المعاملة، إذ عمد مجلس الدولة على التعريف المنصوص عليه في المادة (2044) من القانون المدني على أنه " عقد ينهي بموجبة الأطراف نزاعاً نشأ أو يمنع نزاعاً ينشأ، ويجب أن يحرر العقد كتابيًا "، وذلك في الدراسة التي أعدها قسم التقارير في مجلس الدولة عام 1993، أشار إليه - - د. مهند مختار نوح، الصلح كوسيلة لحل المنازعات الإدارية، بحث منشور في المجلة الدولية للقانون، جامعة قطر، بدون مجلد أو عدد، 2017، ص4.

9- الطعن :- رقم (355) لسنة 37 قضائية الصادر في تاريخ 1992/4/18، مجموعة من المبادئ القانونية التي قررتها المحكمة الإدارية العليا - العدد الثاني من أول مارس 1992 إلى آخر سبتمبر (1992) ، مجلس الدولة، المكتب الفني ص1272.

10- الطعن :- رقم (1271) لسنة قضائية 53 قضائية الصادر في تاريخ 1983/10/12، مجموعة من المبادئ القانونية التي قررتها محكمة النقض - مدني - السنة الرابعة والثلاثون - العدد الأول من أول فبراير 1983 إلى آخر ديسمبر 1983) ، المكتب الفني، ص.814. وفي السياق نفسه أوضحت المحكمة العليا الجزائرية في اجتهاد لها " إن عبارات التنازل التي يتضمنها الصلح، والمقررة قانونا يجب أن تفسر تفسيراً ضيقاً أيا كانت هذه العبارات، ولا يشمل إلا الحقوق التي كانت بصفة جلية محلا للنزاع الذي . حسمه الصلح، ومن ثم فأن للقضاء بما يخالف هذا المبدأ يعد مخالفاً للقانون  الطعن - رقم (56186) لسنة 94 قضائية الصادر في تاريخ 1989/12/13، والمنشور في مجلة المحكمة العليا الجزائرية - الجزء الثاني مجلد ،12، عدد 1، 2008، ص621

11- الطعن :-  رقم (2028) / مدني، الصادر في تاريخ 2008/9/2، والمنشور على موقع مجلس القضاء الأعلى – قرارات محكمة التمييز الاتحادية عبر الرابط الآتي: - تاريخ الزيارة 2022/3/4 https://www.hjc.iq/qview.870/

12- د. زكي محمد النجار، الوسائل غير القضائية لحسم المنازعات الإدارية، دار النهضة العربية، القاهرة، 1993ء ص 217، وينظر أيضًا د. محمود السيد التحيوي، الصلح والتحكيم في المواد المدنية والتجارية، الطبعة الأولى، دار الفكر الجامعي، الإسكندرية 2003، ص143

13-  murile vrigndaud. les modes non juridictionnels de reglement des litiges administratifs These de doctorat-universite Bretagne loire.2016. p.16.

14- د. محمد باهي أبو يونس، انقضاء الخصومة الإدارية بالإرادة المنفردة للخصوم في المرافعات الإدارية، دار الجامعة الجديدة للنشر والتوزيع، الإسكندرية 2018، ص341.

15-  jean - marie abyet roland drege, du contentieux administratif, editions Iharmattan, paris 1984. p.29.

16-  Murile Vrigndaud les modes non juridictionnels de reglement des litiges administratifs, op.cit. p.16.

17-  Dr. senznec, Les transaction penale en droit penal, editions Gallimar, paris, 1993. p.215.

18- د. فتحي رياض أبو زيد الصلح كسبب لانقضاء الدعوى الإدارية، منشأة المعارف للنشر والتوزيع، الإسكندرية، 2014، ص44.

19- د. محمود السيد التحيوي، الصلح والتحكيم في المواد المدنية والتجارية، الطبعة الأولى، مصدر سابق، ص143.

20- زهراء محمد ناصر، الأسلوب غير القضائي في حل المنازعات الإدارية - دراسة مقارنة رسالة ماجستير، كلية الحقوق جامعة النهرين 2013 ، ص139.

21- أحمد إبراهيم محمد مكي، تسوية المنازعات الإدارية وديًا في ضوء دستور 2014 ، رسالة ماجستير، كلية الحقوق جامعة القاهرة 2014 ، ص49