ثانياً : إدارة الاحتياطيات بعد عام 2003 : 

إن قانون البنك المركزي العراقي 56 لسنة 2004 ركز على استقلالية البنك في رسم وتنفيذ السياسة النقدية بعيداً عن تدخلات الحكومة، كما ورد في المادة 26 أيضاً حظر إقراض الحكومة أو منحها أية اعتمادات مباشرة أو غير مباشرة، وقد وضع البنك نصب عينيه أهدافاً لابد من تحقيقها، مثل إعادة الثقة والاستقرار للعملة العراقية بعد أن فقدت ذلك في المرحلة السابقة لعام 2004، والتي فقد الدينار العراقي وظيفته (كمخزن للقيمة) وبدأ الجمهور يفضل العملة الأجنبية والموجودات غير النقدية والتخلص من العملة المحلية بأسرع وقت الأمر الذي أدى اتساع وقت ظاهرة (الدولرة) في الاقتصاد العراقي، كما كان للبنك المركزي أهدافاً أخرى ولاسيما معالجة التضخم الجامع الذي وصل إلى مستويات فلكية وغير معقولة.

لقد وضع البنك المركزي استراتيجية لذلك مستخدماً الأدوات غير المباشرة علاوة على الأدوات المبتكرة منها :

1. استبدال العملة المحلية والتي بدأت بتاريخ 15102003 وانتهى العمل بها لمدة سنة وتم الحد من عمليات التزوير، وهدفت العملية إلى استرجاع ثقة الجمهور بالعملة العراقية.

2. مزادات العملة الأجنبية : بدء تطبيقها بتاريخ 4 10 2003 ومستمرة لحد الآن يهدف البنك من خلالها تحقيق الاستقرار في قيمة الدينار العراقي، علاوة على ضبط مناسيب السيولة المحلية وإمكانية السيطرة عليها.

3. التسهيلات القائمة : آلية استخدمها البنك لإدارة صمام أمان السيولة المحلية والتي ضمت تسهيلات الودائع القائمة لإيداع المبالغ الفائضة لدى البنك المركزي من قبل البنوك التجارية الحكومية والأهلية، إضافة إلى تسهيلات الإقراض القائمة.

4. مزادات حوالات الخزينة : والتي تمثل النوع القصير الأجل من الدين العام المحلي والتي تصدرها وزارة المالية ويقوم البنك المركزي بتسويقها وإحلال العملة محلها لحاجة موازنة الدولة، وكان الغرض من هذه المزادات تهيئة حالة الاستقرار في السيولة المصرفية وتنشيط حركة السوق النقدية فضلاً عن امتصاص العرض الفائض من السيولة⁽¹⁵⁾.

وفعلاً استطاعت السياسة النقدية في العراق تحقيق نجاحات تذكر سواء للسيطرة على المستوى العام للأسعار وكذلك إعادة الثقة إلى العملة العراقية، ولو كان ذلك على حساب القطاع الخاص وإمكانية تفعيله ليكون رائد عملية التحول الاقتصادي المنشود في العراق. وبالنظر لكون البنك المركزي العراقي يقوم بوظيفة بنك البنوك ومستشار الحكومة المالي والمؤتمن على المال العام بحسب قانون رقم. 56 لسنة 2004 ، فلقد سعى جاهداً لإدارة العوائد المالية النفطية للبلد عن طريق إدارته لصندوق تنمية العراق DFI الذي أسس في مايس 2003 بموجب قرارمجلس الأمن المرقم 1483 ، وارتبطت إدارته ارتباطاً وثيقاً بالموازنة الاتحادية للعراق، نتيجة لما تشكله إيرادات النفط من تمويل أساسي للموازنة وبنسبة تزيد على 90%، ثم أخذت إدارة الصندوق اتجاه أخر خاصة بعد إصدار قرار مجلس الأمن رقم 1956 لسنة 2010 وإنهاء الحماية الدولية على أموال صندوق DFI في 3062011 وبالتالي أصبحت موارد الصندوق مرتبطة بالميزانية العامة للبنك المركزي وبالسياسة النقدية ومن خلال اتجاهين:- 

* وظيفة البنك المركزي استبدال العملة الأجنبية المستلمة من صندوق DFI وبواسطة وزارة المالية بما يقابلها من العملة المحلية وبما تحتاجه موازنة الدولة العراقية، وبالتالي تراكم عمله أجنبية لدى البنك المركزي وعدها احتياطاً دولياً أو غطاء للعملة المحلية، كما قد يستخدمها البنك المركزي وسيلة للتعقيم في السوق النقدية وتحقيق هدف استقرار سعر صرف العملة المحلية، وكل ذلك يعد بنوداً داخل ميزانية البنك المركزي.

* إما البنود التي تقع خارجة الميزانية العمومية للبنك المركزي تتمثل في إدارته للمال العام ولاسيما بالعملة الأجنبية لكونه الوصي على أموال الحكومة والمسؤول عن الإدارة الخارجية للمال العام.

ولهذا نجد إن إدارة الاحتياطات ووفق النظرة التي ترى في الاحتياطي الدولي الذي تحتفظ به البنوك المركزية إنها بمثابة (خط دفاعي) أو انه الخزين الذي يتولى امتصاص الصدمات(Shocks Absorber) التي عادة ما تولدها موازين مدفوعات الدول، سواء كانت الصدمات ناجمة عن أسباب خارجية أم داخلية ، كما إن سياسة إدارة الاحتياطي لابد أن تؤدي في كافة الأحوال غرضين هما⁽¹⁶⁾. 

أ. اختبار معيار NORM للخزين من الاحتياطي الأجنبي والذي يقصد به التحسب لتقلب المدفوعات كافة، وكذلك كلفة استنزاف الاحتياطي نفسه، فضلاً عن أقل تكلفة بديله ناجمة عن الاحتفاظ به.

ب- اختبار معيار لسرعة التبديل أو التعديل Speed of Adjustmet ويقصد بها هنا تآكل الاحتياطي الأجنبي مع تعاظم مستويات الاستيرادات من السلع الاساسية ومن دون توافر قدرة على الإنتاج المحلي المعوض، وكذلك ضعف مرونة العرض والطلب على الصادرات ، وضعف مرونة نظام الصرف المعتمد عليه في العراق، فضلاً عن ضعف الجدارة الائتمانية والقدرة على الاقتراض من الأسواق الدولية.

وبموجب المعيارين أعلاه، ينبغي إن تحدد الحجم الأمثل للاحتياطي الأجنبي للبنك المركزي الواجب الاحتفاظ به، وبالاعتماد أيضاً على المؤشرات الدولية التي تدل على الحجم الأمثل والتي منها :

* الاحتفاظ باحتياطي أجنبي يغطي نسبة لا تقل عن 9 % - 20% من الناتج المحلي الإجمالي الحقيقي.

* إن يتوافر احتياطي أجنبي يغطي استيرادات البلاد من السلع والخدمات لمدة لا تقل عن 6 أشهر.

وقدر تعلق الأمر في العراق فان البنك المركزي العراقي يحتفظ بمبلغ يتجاوز 72 مليار دولار في نهاية عام 2013 وان هذا المقدار يغطي ما يعادل 40% من الناتج الحقيقي وكذلك يغطي ما يعادل استيرادات لمدة أكثر من 15 شهراً، لقد كثير الحديث في العراق في السنوات التي تلت عام 2010 عن كيفية إدارة الاحتياطات، بعد الارتفاع الواضح في مستواها، سواء من قبل أصحاب الاختصاص، أو حتى على المستوى المواطن العادي وهو يقرأ ويسمع عنها، والنقاش والجدل يدور حول جدوى وفعالية هذا المستوى المرتفع من تلك الاحتياطات، وان هذا المبلغ يتجاوز المؤشرات المعتمدة من قبل البنوك المركزية لتحديد المقدار الأمثل من تلك الاحتياطيات، وكذلك إن تلك الاحتياطيات العالية لم تتحقق في ضوء انتعاش اقتصادي حقيقي (زيادة معدلات النمو، الاستثمار، التصدير، .... الخ) وإنما تتحقق من إيرادات النفط الريعية في ظل ظروف تدهور بعض مؤشرات الاقتصاد الكلي (البطالة، تعطيل عجلة الإنتاج الزراعي والصناعي، ومستويات عالية من الفقر ، .... الخ).

كما أن الزيادة في الاحتياطات تطرح العديد من القضايا المرتبطة بها ، مثل كيفية المحافظة على قيمتها بسبب تقلبات الصرف ولاسيما الدولار الأمريكي عملة التثبيت للدينار العراقي، ما هي أفضل الطرق والبدائل المتاحة لاستخدام الاحتياطات والمفاضلة بينها ، وهل تستطيع الحكومة المطالبة بجزء منها لاستثمارها في الاقتصاد العراقي أو في الخارج، هل يمكن استخدامها لتسديد الديون على العراق، وغيرها الكثير من الاسئلة المطروحة للنقاش.   

وللإجابة على كل ذلك سنطرح عدد من الاسئلة ونجيب عليها منها :

هل المستوى المتحقق من تلك الاحتياطات يمثل المستوى الأمثل وفي ظل ظروف الاقتصاد العراقي؟  

وللإجابة سوف نبدأ بمستوى الاحتياطات المتحقق والذي واصل الارتفاع وباتجاه تصاعدي منذ عام 2004 - 2012، والذي رافقه تطورات ايجابيه في ميزان المدفوعات حيث حقق فائض للسنوات 2009 - 2012، وقد ارتفع إجمالي الاحتياطات إلى نحو 70 مليار دولار نهاية عام 2012 وتجاوز حاجز 72 مليار دولار في نهاية شهر تموز عام 2013 هذا إذا ما أضفنا رصيد صندوق DFI والذي يمثل واردات النفط التي تعود إلى وزارة المالية والتي تقدر ب 18 مليار دولار نهاية عام 2011، علماً أن تلك الاحتياطات كانت بنحو 7.392 مليار دولار عام 2004، والجدول (16) يوضح الاحتياطات الدولية للعراق للمدة (2004- 2012).

إن هذا الاتجاه التصاعدي لتراكم الاحتياطات الاجنبية جاء بسبب الارتفاع المستمر في أسعار النفط خلال الالفية الجديدة وليس للعراق فقط وإنما لأغلب الدول النفطية، كلما إن كل الزيادة التي تحققت في احتياطات العراق كانت من خلال الحيازة الرسمية للعملة الاجنبية (الدولار الأمريكي) ولم يطرأ أية تغير على مكونات الاحتياطي الأخرى (رصيد الذهب ،حقوق السحب الخاصة، مركز الاحتياطي لدى صندوق النقد الدولي). وفيما يتعلق بتغطية تلك الاحتياطات للاستيرادات ^(*) فقد استمر العراق في تحقيق نسب تغطيه تعتبر عالية، إذ ارتفعت من 6 شهر عام 2005 إلى 16.6 شهر عام مع ملاحظة تراجع نسب التغطية قليلاً للفترة من 2008 - 2011 ثم تعاود الارتفاع إلى 16.5 شهر عام 2012، مع ملاحظة إن استيرادات العراق في ارتفاع مستمر طوال الفترة 2004 - 2012 ، إن كل ذلك يؤكد إن مستوى الاحتياطات بلغ رقماً عالياً وقد يكون فيه مستوى إفراط معين ، حيث تجاوزت نسب التغطية أعلى بكثير من مؤشر تغطية الاستيرادات كما في الجدول (17).

إما إذا أردنا اعتماد مؤشر الناتج الحقيقي فسوف نجد إن احتياطات العراق تصل إلى نحو 40% من الناتج الحقيقي وهو الآخر يدلل على تجاوز احتياطات العراق النسب والمؤشرات التي تدلل على الحجم الأمثل منها.     

ولكن السؤال الذي يطرح نفسه هنا هل أن المؤشرات الدولية حول الحجم الأمثل لمستوى الاحتياطات تصلح لحالة الاقتصاد العراقي؟ نقول أن حالة الاقتصاد العراقي اليوم هي حالة خاصة، فهو اقتصاد ريعي أولاً ويعاني من اختلالات هيكليه حادة تقتضي تعميق معدلات الاحتياطي الأجنبي، فقد يتعرض الاقتصاد إلى صدمات خارجية سببها قطاع الصادرات النفطية وهبوط أسعار النفط( كما حدث في الأزمة المالية نهاية عام 2008) وانخفضت أسعار النفط إلى اقل من 40 دولار للبرميل بعد أن كانت حوالي 135 دولار للبرميل فضلاً على التغيرات في أسعار الاستيرادات، والعراق يستورد كل شيء من العالم، والشيء الأهم من الصدمة الخارجية والأكثر منها هي خطورة الصدمة الداخلية ونقصد بها التكاليف الثابتة التي تقررها النفقات  الجارية في الموازنة العامة للدولة (الرواتب، الأجور، المدفوعات التحويلية، رواتب المتقاعدين ....... الخ) وهي تشكل نسب عالية تمثل أكثر من 60 % من إجمالي النفقات العامة ، وكلها تكاليف ثابتة واجبة الدفع تحت مختلف الظروف ولا تستطيع الحكومة التخلي عن دفعها وعليه لابد أن تؤخذ بنظر الاعتبار الصدمات الخارجية متمثلة بتقلبات اسعار النفط الاستيرادات والصدمات الداخلية متمثلة بارتفاع النفقات الجارية واجبة التسديد، عند تحديد مستوى الاحتياطيات في العراق بعيداً عن المؤشرات الدولية.

ولكن ومع مضاعفة مؤشرات النسب المثلى للاحتفاظ بالاحتياطات لا يزال حجم الاحتياطات المتراكمة للبنك المركزي العراقي أعلى من تلك النسب، وقد يقول البعض أن سبب المغالاة في حجم الاحتياطات هو من أجل المحافظة على سعر صرف الدينار العراقي، وحتى لو كان هذا الرأي مقبولاً فان المحافظة على سعر الصرف لا يتطلب تخزين هذا المقدار من الاحتياطي ^(**).

أما السؤال الأخر فهو كيف يستفاد العراق من الاحتياطات الفائضة عن الحجم الأمثل لها ؟

إن نقطة البداية للإجابة على السؤال أعلاه هو ضمان وتوفير القدر الآمن والكافي من الاحتياطات التي تمكن السلطة النقدية من مواجهة الصدمات والعجز الطارئ في ميزان المدفوعات، فضلاً عن تحقيق الاستقرار لسعر صرف الدينار العراقي، وعند الاستناد إلى عدد شهور تغطية الاستيرادات، فإذا كانت استيرادات العراق تدور حول 35 - 40 مليار دولار سنوياً وهو مستوى عالي جداً ولابد للدولة من تنشيط بدائل من الإنتاج المحلي، ومع قبولنا بذلك، فان العراق محتاج الى الاحتفاظ بمبلغ يعادل 40 مليار دولار وهو يغطي 12 شهر من الواردات وفي نفس الوقت أن هذا المبلغ من السيولة الدولية للعراق يكون احتياطي آمن ومعقول. وعليه فهناك احتياطات فائضة، وحتى لو اضفنا مبلغ 10 مليار دولار إلى ما يحتاج إليه العراق من الاحتياطات لتصبح 50 مليار دولار فهناك احتياطي فائض يمكن الاستفادة منه لتمويل الاقتصاد ودفع عجلة الإنتاج والنمو والاستثمار ولتقليل معدلات البطالة وتخفيض مستويات الفقر أيضاً، وعليه ما هي المجالات المهمة التي يمكن أن توظف فيها الاحتياطات الفائضة حتى نجني نفعاً منها والاقتصاد محتاج لها كثيراً ؟  

1. المجال الأول:  إيداع الاحتياطات الفائضة في حساب استثمار متوسط وطويل الأجل يعبر عن صيغة من صيغ صناديق الثروة السيادية، وبإشراف من قبل البنك المركزي العراقي وتعيين مجلس إدارة الصندوق ومن أصحاب الكفاءة والمقدرة في مجال الاستثمار للاحتياطي الفائض أولاً لتمويل الاستثمار المحلي ولاسيما القطاع الخاص الذي يتواجد قسم كبير من رجال إعماله خارج العراق ومحاولة اقناعهم للاستثمار داخل العراق ومن خلال تقديم الحوافز والضمانات الكافية والتي تحفزهم للقدوم للعراق ، ولاسيما وان المجالات الاستثمارية لهم موجودة وبكثرة في كافة مناطق العراق ولاسيما المناطق الأكثر استقراراً في الوسط والجنوب من العراق وفي مختلف القطاعات الاقتصادية الزراعية والصناعية والسياحية وقطاع الخدمات . أن زيادة الاستثمار المحلي سيحل لنا جزئياً مشكلة المكون الأجنبي للاستثمار الذي شكل في السنوات العشر الماضية بسبب قيد ندرة النقد الأجنبي عائقاً إمام تنفيذ العديد من المشروعات الاستثمارية، كما أن إنعاش الاستثمار المحلي يعمل على تخفيض البطالة والفقر عن معدلاتها المرتفعة ، كما أن برنامج الصندوق السيادي في العراق يعتمد نجاحه بالدرجة الأولى على الإدارة الرشيدة والوطنية الصادقة وكذلك الفاعلة والحازمة اتجاه السلوكيات غير الاقتصادية.

2. المجال الثاني: الدخول في برنامج لتسديد الديون نتيجة استمرار الزيادة في أسعار النفط، وحتى لو استقرت عند هذه المستويات، فان ذلك سينعكس ايجابياً على تعظيم حجم الاحتياطات للعراق، وبدلاً من الاستمرار في تخزينها يتم الاتفاق على برنامج يضعه اصحاب الخبرة لوضع تسلسل زمني مسبق لتسديد دين العراق وجدولته، ابتداءً من الديون عالية الاعباء والتكلفة والتي تقع ضمن الديون السيادية والغير قابلة للتفاوض واعادة الجدولة ، وهذا البرنامج يتضمن اسم الدولة او البنك والشركة الدائنة وتاريخ الموافقة على توقيع اتفاق معها حول مبلغ التسديد الممكن الايفاء به ، وان يشمل البرنامج اغلب الدول والشركات والبنوك، ان الهدف من البرنامج هو تخفيض حجم المديونية اولاً والتخلص من فوائد الديون واقساط سداها ، هذا واننا نلاحظ سنوياً عند النظر الى موازنة العراق أن هناك ما يقارب 500 مليون دولار تدفع سنوياً كفوائد على ديون العراق.

ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ

(*) تُحسب من خلال إجمالي الاحتياطات في نهاية السنة على قيمة الواردات السلعية نفس السنة .

(**) لابد من الإشارة إلى أن تقلبات سعر صرف الدولار قد تعرض العراق إلى خسائر ناتجة من تراجع قيمة الدولار بسبب استمرار عجز ميزان المدفوعات الأمريكي، وكل ذلك يؤثر سلباً على قيمة الاحتياطي العراقي من العملة الأجنبية.

15- د. مظهر محمد صالح ، قاسم السياسة النقدية للعراق (بناء الاستقرار الاقتصادي الكلى والحفاظ على نظام مالي سليم) ، بغداد ، نیسان 2012 .

16- البنك المركزي العراقي، التقرير الاقتصادي للبنك، سنوات مختلفة.