تبين لنا من خلال المذهب المتبع في إثبات الدعوى الإدارية، وتنظيم عبء هذا  الإثبات فيه، بأن إثبات الدعوى الإدارية يختلف عن غيره من الدعاوى، ونحاول أن نبين هنا في الموضوع  أهم العوامل التي تجعل إثبات الدعوى الإدارية مختلفاً عن غيره وبالأخص عن الدعوى المدنية، بإعتبار أن القانون المعتمد في الأثنين هو نصوص أحكام قانون المرافعات المدنية. ويمكن إجمال أهم تلك العوامل في :

 أولاً/ إن القضاء الإداري في الأنظمة القانونية المقارنة حديث النشأة، مقارنة بنشأة القانون المدني والجنائي، وهذا ما جعل المنازعة الإدارية تفتقر حتى اليوم الى قانون متكامل للإجراءات الإدارية بإعتبار أن تنظيم القضاء الإداري حديث نسبياً حيث يرجع أساساً في فرنسا الى عام 1800 الميلادي بإنشاء مجلس الدولة ومجالس الأقاليم التي عرفت أخيراً باسم المحاكم الإدارية، كما أنشأ مجلس الدولة المصري سنة 1946 و وصل الى صلاحيته التامة في النزاعات الإدارية عام 1972. (1) يرجع تأسيسه في العراق الى عام 1989 والى عام 2008 في إقليم كوردستان، في حين نجد القضاء المدني له التشريعات الإجرائية والخبرات القضائية منذ وقت طويل، وهذا ما ساعدته على سد أغلب الثغرات سواء من الناحية التشريعية أو من ناحية الأحكام والمبادئ القضائية. لذلك لم نجد تقنيناً متكاملاً يتضمن القواعد الموضوعية والإجرائية لأحكام الإثبات أمام المحاكم الإدارية، وإنما نجد أغلب القوانين المقارنة تحيل بالنسبة للإثبات الى قوانين الإثبات للمسائل المدنية، ولم تنظم أي منهم وسائل الإثبات بصورة مفصلة ودقيقة، وإنما إكتفى بعضهم بتنظيم القواعد الإجرائية كالقانون الصادر بشأن المحاكم الإدارية الفرنسية لسنة 1889، أو تنظيم وسائل التحضير والإثبات بصورة إجمالية في الدعاوى الإدارية، كقانون مجلس الدولة المصري، في حين أحال قانون مجلس الدولة العراقي بشأن مسائل الإثبات الإدارية بصورة مطلقة الى قانون الإثبات العراقي، كما ورأينا المشرع الكوردستاني ترك الإثبات في الدعوى الإدارية دون المعالجة تماماً.

ثانياً/ حاجة الجهات الإدارية لمعونة الجهاز القضائي الإداري لها، لأن الجهة الإدارية محرومة في الغالب من دوافع الرد والمتابعة الشخصية ومعرضة لتراخي من يتصرفون باسمها مع تعلق الدعاوى التي تتداولها بالمصلحة العامة.

ثالثاً / أن الإثبات الإداري كثيراً ما يكون مقيداً بنماذج لائحية بحتة كالاستمارات وطرق مرسومة محددة بحيث قد لا يعتد بالدليل الحر الذي تتبع فيه هذه الوسائل الخاصة أو في الأقل تضعف قوة الدليل المستمد منها (2).

رابعاً / أن الدعوى الإدارية تمتاز عن غيرها من الدعاوى، بكونها دعوى تتعلق بمدأ المشروعية وذلك لكون الإدارة الطرف الدائم فيها، وهي تعمل على تحقيق الصالح العام، وهذا ما جعلها تمتاز بسلطات تفوق سلطات الأفراد وإمكانياتها التي تخاصمها بدرجة كبيرة ، وذلك الأمر لم يستثن منه جانب الإثبات الإداري، وأصبح من الضروري تنظيم قواعد الإثبات لأجل تحديد وسائل وإجراءات خاصة بالإثبات الإداري، بحيث يتلاءم مع طبيعة هذه الدعوى وخاصة هذا الإختلال في التوازن بين أطرافها، ليساعد هذا القضاء ومن يلجأ اليه لحل النزاعات الناشئة عن تصرفات الإدارة.

وهنا نذكر أهم امتيازات الإدارة كطرف في الدعوى الإدارية التي تؤثر في الإثبات الإداري:

1- حيازة الإدارة للأوراق والمستندات يقوم النظام الإداري على مبدأ التنظيم القانوني المسبق لإجراءات أداء العمل الإداري وخطواته في إنجاز مهامه ويحتفظ طبقاً لمقتضيات النظام العام الإداري بجميع الوثائق والملفات المتعلقة بالأعمال التي تقوم بها ، وتعد هذه الوثائق والملفات الأمر الحاسم في الدعاوى الإدارية (3)، ومن ثم عرف القاضي الإداري بأنه قاضي أوراق ومستندات وأدلة كتابية قبل كل شيء، وتظهر المشكلة الحقيقة في هذا الشأن إذا ما أقام المدعي دعواه ولم يقدم المستندات الدالة على ما يدعيه وكلفت المحكمة الإدارة بتقديم تلك المستندات. (4) فسير العمل الإداري وانتظامه يعتمدان على الأوراق والمستندات الإدارية لإثبات الوقائع الإدارية وفي الإثبات أمام القضاء الإداري بإعتبار تلك الأوراق والمستندات الذاكرة الإدارية الموضوعية التي يرجع اليها عند الحاجة، مما لا شك فيه أن الإدارة تهيمن على هذه الاوراق، لأن ما تضمنته من بيانات يقيدها، حيث تحفظها بمعرفتها بعيداً عن متناول أيدي الأفراد والإدارة على هذا الوجه تكون مزودة تلقائياً وملفاً بأدلة الاثبات بالنسبة لها ولغيرها على السواء، في الوقت الذي يقف فيه الفرد أمامها مجرداً من هذه الأوراق الإدارية (5) ، وعلى الرغم من إمكانية الإستناد على صورة المحررات الرسمية إذا كانت خالية من شائبة التزوير، فإنه يجب تكون مصدقة وفق القانون (6)، وفي هذه الحالة يبقى الفرد المدعي يحتاج الى الجهة الإدارية المصدرة لهذه السندات لتصديقها حتى تكون مستنداً ثبوتياً معتمداً أمام القضاء . ويكون المدعي في حالة شك بشأن تلك المستندات التي تحوزها الإدارة وكذلك بشأن ما تحوزه من معلومات ، وذلك إذا كانت تفيد المدعي بقدر كبير في إثبات ما يدعيه أم لا، أو قد تكون على خلاف ما يتصوره وتنقض ما يدعيه، وبهذا تبقى الإدارة في مركز أكثر قوة من خصمه، من حيث إمتلاكها واستحواذها على الأدلة التي تثبت ما تدعيه وما يدعيه خصمها.

2- قرينة سلامة القرارات الإدارية : لضمان تمكن الإدارة من أداء واجباتها دون الحاجة الى اللجوء الى القضاء، زودت الإدارة بامتياز قرينة صحة و سلامة قراراتها، فهي من السمات المميزة للأوراق الإدارية بصفة عامة، وللقرارات الإدارية بصفة خاصة، ومؤدى ذلك أن يظل القرار قائماً نافذ المفعول بإعتباره صحيحاً من تأريخ سريانه حتى تاريخ انتهاء العمل به بإلغائه أو تعديله أو سحبه.(7) ولما كانت دعوى الإلغاء تخاصم القرارات الإدارية، فلا شك أن قرينة سلامة القرارات الإدارية تلعب دورها البالغ في مجال الإثبات، لأنها تؤدي الى وقوف المدعي الفرد في الموقف الصعب في حين تقف الإدارة في موقف المدعى عليه في الدعوى، وهو مركز أيسر وأفضل من ناحية عبء الإثبات في الدعوى ومن ثم تنتج آثاراً فيما يتعلق بنظرية الإثبات أمام القضاء الإداري. (8) ونرى أن هذه القرينة على الرغم من تخفيف أثرها في مجال الإثبات من قبل القضاء وذلك من خلال الإكتفاء بتقديم بعض الدلائل غير الحاسمة لينقل به عبء الإثبات الى عاتق إدارة المدعى عليه، كما ذكرناه سلفاً ، إلا أن هذه القرينة لها أثرها على المدعي حتى قبل إقامة الدعوى، بحيث أن القرار يبقى نافذاً ومنتجاً لآثاره الى حين إقامة الدعوى وتقديم طلب وقف التنفيذ الى القضاء وصدور الحكم بوقف تنفيذه أو إلغائه، فيمكن أن يفسر هذا الاثر لمصلحة الإدارة حيث هناك كثير من المتضررين من القرارات الإدارية سقط حقهم في إقامة الدعوى لفقدان أحد شروط إقامتها سواء بتجاوز ميعاد الطعن أو أي سبب آخر، وتبقى الإدارة بعيدة عن المخاصمة ولا تصل الى الدخول في موضوع الدعوى. - إمتياز التنفيذ المباشر أو الجبري : وهذا حق للإدارة في تنفيذ قراراتها بنفسها تنفيذاً جبرياً دون الالتجاء الى القضاء (9) ، في حالة رفض الأفراد تنفيذ الإلتزامات المحمولة عليهم بمقتضى هذه القرارات، بإعتبار أن الإدارة لا تكون في حاجة الى إستصدار سند تنفيذي نظراً لأن قراراتها تتمتع منذ صدورها بقرينة السلامة. (10) سواء كانت قرارات سلبية أو إيجابية. وبعبارة أخرى فإن إمتياز التنفيذ المباشر هو قدرة الإدارة، إذا ما أتخذت قراراً تنفيذياً على الإقدام بنفسها على تنفيذه قسراً بإستعمال القوة العامة ضد الرفد الممتنع عن التنفيذ، وهو من أخطر إمتيازاتها، ويعد أيضاً من وسائل السلطة العامة التي يقتصر استعمالها عليها دون الأفراد  (11).

وقد استقر الفقه والقضاء في فرنسا ومصر على أنه يمكن رد التنفيذ المباشر الى حالتين : الأولى، تقوم على وجود نص صريح في القانون ، والثانية، تقوم على فكرة الضرورة، التي تتحقق في فرض وجود المقاومة والامتناع عن تنفيذ القوانين وإنعدام الوسيلة القانونية للإجبار على احترامها، أو حالة الاستعجال (12).

وفي العراق هناك تطبيقات لهذا الإمتياز قانوناً وبنصوص قانونية ومنها على سبيل المثال وليس الحصر، الفقرة/ أولاً من المادة / 96 من قانون الصحة العامة رقم 89 لسنة 1981 المعدل التي تخول وزير الصحة غلق المحلات الخاضعة للإجازة والرقابة وفي المادة / 100 منها القيام بإلغاء الإجازة وغلق المحلات (13).

إلا إن هذا الأمتياز يجعل الإدارة في مركز أفضل من مركز الفرد في مجال الإثبات، حيث تقف دائماً في موقف المدعى عليه إذا ما لجأ الفرد الى القضاء معترضاً على سلوك الإدارة لأسلوب التنفيذ المباشر في مواجهته، حيث يكون الفرد في مركز المدعي المتحمل بعبء الإثبات وفقاً للقواعد العامة القرارات الإدارية سقط حقهم في إقامة الدعوى لفقدان أحد شروط إقامتها سواء بتجاوز ميعاد الطعن أو أي سبب آخر، وتبقى الإدارة بعيدة عن المخاصمة ولا تصل الى الدخول في موضوع الدعوى. - إمتياز التنفيذ المباشر أو الجبري : وهذا حق للإدارة في تنفيذ قراراتها بنفسها تنفيذاً جبرياً دون الالتجاء الى القضاء (14) ، في حالة رفض الأفراد تنفيذ الإلتزامات المحمولة عليهم بمقتضى هذه القرارات، بإعتبار أن الإدارة لا تكون في حاجة الى إستصدار سند تنفيذي نظراً لأن قراراتها تتمتع منذ صدورها بقرينة السلامة. (15) سواء كانت قرارات سلبية أو إيجابية. وبعبارة أخرى فإن إمتياز التنفيذ المباشر هو قدرة الإدارة، إذا ما أتخذت قراراً تنفيذياً على الإقدام بنفسها على تنفيذه قسراً بإستعمال القوة العامة ضد الرفد الممتنع عن التنفيذ، وهو من أخطر إمتيازاتها، ويعد أيضاً من وسائل السلطة العامة التي يقتصر استعمالها عليها دون الأفراد  (16).

وقد استقر الفقه والقضاء في فرنسا ومصر على أنه يمكن رد التنفيذ المباشر الى حالتين : الأولى، تقوم على وجود نص صريح في القانون ، والثانية، تقوم على فكرة الضرورة، التي تتحقق في فرض وجود المقاومة والامتناع عن تنفيذ القوانين وإنعدام الوسيلة القانونية للإجبار على احترامها، أو حالة الاستعجال (17).

وفي العراق هناك تطبيقات لهذا الإمتياز قانوناً وبنصوص قانونية ومنها على سبيل المثال وليس الحصر، الفقرة/ أولاً من المادة / 96 من قانون الصحة العامة رقم 89 لسنة 1981 المعدل التي تخول وزير الصحة غلق المحلات الخاضعة للإجازة والرقابة وفي المادة / 100 منها القيام بإلغاء الإجازة وغلق المحلات (18).

إلا إن هذا الأمتياز يجعل الإدارة في مركز أفضل من مركز الفرد في مجال الإثبات، حيث تقف دائماً في موقف المدعى عليه إذا ما لجأ الفرد الى القضاء معترضاً على سلوك الإدارة لأسلوب التنفيذ المباشر في مواجهته، حيث يكون الفرد في مركز المدعي المتحمل بعبء الإثبات وفقاً للقواعد العامة وهو عبء ثقيل الوطئة في ظل ما تملكه الإدارة من أوراق ومستندات حاسمة للفصل في الدعوى لا يعلمها المدعي، ولن تقدمها الإدارة طوعاً بطبيعة الحال  (19).

- إمتياز المبادرة : من المعلوم ان الفرد لا يستطيع أن يقر حقوقه بنفسه ولابد له من اللجوء الى القضاء من أجل هذه الغاية، إلا أن ضرورة تحقيق الصالح العام فرضت تمكين الإدارة بأن تصدر قرارات إدارية تحدد بها المراكز القانونية فهذه المكنة تمكن الإدارة من إنشاء قانونها الخاص، أو بمعنى أدق مركزها القانوني الخاص بآلية تصرف قانوني تصدر عن إرادتها المنفردة، هذه المكنة تسمى امتياز المبادرة (20).

هذا الإمتياز للإدارة يؤثر في الإثبات على خلاف الأصل في القانون الخاص، الذي يجعل الفرد واقفاً في مركز المدعي إذا أراد مناقشة مشروعية القرار التنفيذي، و تقف الإدارة مزودة سلفاً بأدلة الإثبات في الموقف المريح من حيث الإثبات في حين يقف الفرد الأعزل في الموقف الصعب، الأمر الذي يخلق ظاهرة عدم التوازن العادل في الدعوى الإدارية، ويتطلب قيام المشرع والقاضي الإداري، بدور فعال إجرائي وموضوعي (21) .

______________

1- د. ألياس جوادي، الإثبات في المنازعات الإداري، طا، منشورات الحلبي الحقوقية، بيروت، 2018، ص 41.

2-  د. زكريا محمود رسلان إجراءات دعوى الإلغاء أمام مجلس الدولة، ط1، دار أبو المجد القاهرة، 2013 ، ص367.

3-  المحكمة الإدارية العليا المصرية، الطعن رقم 1972 لسنة 33ق - جلسة 1991/11/24 نقلاً عن د. حمدي ياسين عكاشة ، موسوعة المرافعات الإدارية والإثبات في قضاء مجلس الدولة، ج6، الإثبات في الدعوى الإدارية ، منشأة المعارف الإسكندرية، 2010 ، ص 142.

4- د. محمود حمدي أحمد مرعي، ظاهرة بطء الفصل في الدعاوي الإدارية دار الجامعة الجديدة، الإسكندرية، 2016  ، ص179.

5- د. أحمد كمال الدين موسى، نظرية الإثبات في القانون الإداري، دار الفكر العربي، القاهرة، 2012 ، ص72 و 077

6- المحكمة الإدارية العليا ،العراقي، قرار رقم 978/ قضاء إداري- تمييز / 2018 في 2018/9/6 وقرار 632 /قضاء إداري - تمييز / 2014 في 2016/9/8 ، نقلاً عن خميس عثمان خليفة المعاضيدي الهيتي، قضاء المحكمة الإدرية العليا ، طلا ، المكتبة القانونية، بغداد، 2020،  ، ص 115 و 155

7- د. علي سلمان المشهداني، قواعد الإثبات في الدعوى الإدارية، دار السنهوري، بيروت، 2017 ، ص52.

8- د.حمدي ياسين عكاشة، موسوعة المرافعات الإدارية والإثبات في قضاء مجلس الدولة، ج6، الإثبات في الدعوى الإدارية ، مصدر سابق، ص25.

9- د.ماجد راغب الحلو، القانون الإداري، دار المطبوعات الجامعية الأسكندرية، 2000، ص618.

10- محمد رضا جنيح القانون الإداري ، ط 2 ، مركز النشر الجامعي، تونس، 2008، ص215.

11- د.علي محمد بدير ود.عصام عبدالوهاب البرزنجي ود. مهدي ياسين السلامي، مبادئ وأحكام القانون الإداري، العائك لصناعة الكتاب القاهرة، 2011، ص 459.

12- د.برهان ،زريق نظرية التنفيذ الجبري في القانون الإداري، ط 1 ، بدون دارومكان النشر، 2017، ص 149 وما بعدها و د. ماجد راغب الحلو ، القانون الإداري، مصدر سابق، 2000، ص 620 وما بعدها.

13-  المادة / 96 0 أولاً - عند مخالفة احكام هذا القانون والانظمة والتعليمات الصادرة بموجبه, لوزير الصحة او من يخوله غلق اي من المحلات الخاضعة للاجازة أو الرقابة الصحية لمدة لا تزيد على ثلاثين يوما وفرض غرامة فورية لا تزيد على خمسين دينارا. " والمادة / 100 من نفس القانون " لوزير الصحة حق الغاء الاجازة الصحية وغلق المحل العام مصفورا عند ثبوت وجود تلوث في البيئة يهدد سلامة وصحة المواطنين في ذلك المحل دون التقيد باحكام قانون العمل او اي قانون آخر .

14-  د.ماجد راغب الحلو، القانون الإداري، دار المطبوعات الجامعية الأسكندرية، 2000، ص618.

15- محمد رضا جنيح القانون الإداري ، ط 2 ، مركز النشر الجامعي، تونس، 2008، ص215.

16- د.علي محمد بدير ود.عصام عبدالوهاب البرزنجي ود. مهدي ياسين السلامي، مبادئ وأحكام القانون الإداري، العائك لصناعة الكتاب القاهرة، 2011، ص 459.

17- د.برهان ،زريق نظرية التنفيذ الجبري في القانون الإداري، ط 1 ، بدون دارومكان النشر، 2017، ص 149 وما بعدها و د. ماجد راغب الحلو ، القانون الإداري، مصدر سابق، 2000، ص 620 وما بعدها.

18-  المادة / 96 0 أولاً - عند مخالفة احكام هذا القانون والانظمة والتعليمات الصادرة بموجبه, لوزير الصحة او من يخوله غلق اي من المحلات الخاضعة للاجازة أو الرقابة الصحية لمدة لا تزيد على ثلاثين يوما وفرض غرامة فورية لا تزيد على خمسين دينارا. " والمادة / 100 من نفس القانون " لوزير الصحة حق الغاء الاجازة الصحية وغلق المحل العام مصفورا عند ثبوت وجود تلوث في البيئة يهدد سلامة وصحة المواطنين في ذلك المحل دون التقيد باحكام قانون العمل او اي قانون آخر .

19- د. عبد العزيز عبد المنعم خليفة أصول الإثبات و إجراءاته في الخصومة الإدارية، ط1 المكتب الجامعي الحديث ، الاسكندرية 2016، ص135.

20- د برهان ،زريق نظرية التنفيذ الجبري في القانون الإداري، ط 1 ، بدون دارومكان النشر، 2017 ، ص 24.

21- د. أحمد كمال الدين موسى، نظرية الإثبات في القانون الإداري، دار الفكر العربي، القاهرة، 2012 ، ص89.