الإجراءات أمام القضاء الإداري ما زالت في تطور مستمر لاستكمال جميع الحلول اللازمة لسير الدعوى الإدارية والفصل فيها فهي تعاني من قلة النصوص التشريعية وفقرها غالباً وذلك نظراً لحداثتها مقارنة بالفروع الإجرائية (1) ومن جهة أخرى فإن إنشاء محاكم وسلطات قضائية خاصة بالدعاوى التي تكون الإدارة طرفاً فيها ونظراً للخصوصية التي تتمتع بها هذه الدعاوى الإدارية، يجعل من أمر وضع قواعد قانونية خاصة بتنظيم الإجراءات المتبعة أمام هذه المحاكم والهيئات الإدارية، ضرورة لابد للسلطة التشريعية أن تأخذها بنظر الاعتبار والعمل عليها لوضع نصوص قانونية إجرائية تتلاءم مع طبيعة المنازعات الإدارية. إن القواعد الإجرائية المطبقة أمام القضاء الإداري يمكن إيجادها في نوعين من المصـــــــادر وهما: المصادر المكتوبة وغير المكتوبة أي الاجتهادية، ونتناول كل منهما على التوالي.

أولاً / المصادر المكتوبة : وهي تشمل جميع النصوص القانونية المدونة في التشريعات المختلفة وهي:  

1 - النصوص الدستورية : توجد في بعض الدساتير نصـــوص تتعلق بالجانب الإجرائي أمام القضاء ويطبق أمام القضاء الإداري، ومن الدساتير التي نصت على الإجراءات في فرنسا دستور 1958 الذي يعد وبحق علامة مضيئة في الإجراءات القضائية ومن مواده التي عنيت بالإجراءات هي المادة /65 ، فهي أسـسـت ركائز قواعد إجراءات القضاء الإداري الشبيهة بكل قواعد الإجراءات في الفروع الأخرى، وكذلك الأمر في دستور جمهورية مصر العربية لسنة 2014 حيث نصت المادة /187 منه على أن "جلسات المحاكم علنية، إلا إذا قررت المحكمة سريتها مراعاة للنظام العام، أو الآداب، وفي جميع الأحوال يكون النطق بالحكم في جلسة علنية ونصت المادة / 190 منه أيضاً على أن "مجلس الدولة جهة قضائية مستقلة، يختص دون غيره بالفصل في المنازعات الإدارية، ومنازعات التنفيذ المتعلقة بجميع أحكامه، ويختص بالفصل في الدعاوى والطعون التأديبية، ويتولى وحده الإفتاء في المسائل القانونية للجهات التي يحددها القانون ومراجعة مشروعات القوانين والقرارات ذات الصفة التشريعية وصياغتها، ومراجعة مشروعات العقود التي تكون الدولة، أو إحدى الهيئات العامة طرفاً فيها، ويحدد القانون اختصاصاته الأخرى" ، أما في دستور جمهورية العراق لسنة 2005 فنجد المادة / 19 منه منظماً لعدة مسائل إجرائية أساسية أمام القضاء من خلال عدة فقرات (2)، كما تنص المادة /87 منه على أن السلطة القضائية مستقلة وتتولاها المحاكم على اختلاف انواعها ودرجاتها وتصدر احكامها وفقا للقانون ..

ومن هنا نلاحظ أن هذه النصوص الدستورية لها أهمية كبيرة في تنظيم نصـــــــوص قانونية متعلقة بالإجراءات أمام المحاكم الإدارية، باعتبارها أعلى مرتبة من بين النصوص التشريعية وعلى كل من السلطة التشريعية عند وضع النصوص الإجرائية والسلطة القضائية عند تنفيذها لهذه النصوص، الالتزام بها وعدم مخالفتها.

2 - قوانين مجلس الدولة : تعد القوانين الخاصة بمجلس الدولة والمنظمة لإجراءات التقاضي من أهم المصادر وأول ما يجب الرجوع إليه إذ أنه يعطي ضمانات للمتقاضين أفضل من تلك التي يقدمها أي مصدر آخر ومن أولى هذه الضمانات أنه يحيط الأفراد المتقاضين علماً مقدماً بالإجراءات المطبقة عليهم وحيث تجب مراعاتها أمام القضاء الإداري بدلاً من مفاجأتهم بإجراءات لم يتوقعوها ولم يكونوا على علم سابق بها ومن ثم شعورهم بأنهم ضحايا للظلم (3)، وفيما يتعلق بإجراءات التقاضي أمام القضاء الإداري في فرنسا فقد نضمت بنصوص متفرقة منذ 1806 وذلك في تقنين وضع إجراءات التقاضي أمام القضاء المدني، وأنشأ مرسوم 1806/7/22 عدداً معيناً من المبادئ الإجرائية أمام مجلس الدولة، ويعد هذا المرسوم من النصوص الأساسية المنظمة للإجراءات أمام مجلس الدولة الفرنسي فهو بداية حقيقية لإجراءات القضاء الإداري وقد تضمن العديد من الضمانات الإجرائية واستمر تطبيقه نحو قرن ونصف إلى أن تم إلغاؤه بالمادة /88 من الأمر الصادر في 1945/7/31 وذلك في المواد / 40 الى 84، التي قننت جميع الأحكام الإجرائية الإدارية لمــــــائدة في ذلك الحين، وصدرت مراسيم لاحقة ومعدلة لهذا المرسوم الأخير منها مرسوم 1953/9/30 وكذا هم 1963/7/30 ، كما وصدر قانون 1955/11/18 المنشئ لإجراء المستعجل الإداري، وبعده قانون 1956/6/6 المنظم التفصيلي للمواعيد وعدة قوانين أخرى منظمة للإجراءات الإدارية، وهناك عدة قوانين خاصة بالمحاكم الإدارية منها قانون 1889/7/22 وهو القانون الأساسي للمحاكم الإدارية وبعض قوانين أخرى خاصة بتبسيط الإجراءات أمام هذه المحاكم وآخرها قانون 1983/1/27، وبهذا أصبح جزء من الإجراءات الإدارية منظما بنصوص في فرنسا حيث ينظمها في العصر الراهن تقنين القضاء الإداري بجزئية التشريعي واللائحي، وهو يتكون من جزء تشريعي مقرر بالمرسوم رقم 387 لسنة 2000 الصادر في 4 مايو 2000 ، وأدخل عليه العديد من التعديلات، وجزء لائحي صادر بمرسوم من مجلس الدولة ثم تقرر في مجلس الوزراء، وأدخلت عليه كذلك عدة تعديلات. (4) أما بالنسبة لمصر فقد حددت المادة / من قانون مجلس الدولة المصري (5) القانون واجب التطبيق بالنسبة للإجراءات أمام المحاكم الإدارية، ومفاد حكم هذه المادة بشأن مجلس الدولة هو تطبيق الإجراءات المنصوص عليها في قانون مجلس الدولة في المواد / 24 الى 33، حيث تنظم المسائل المتعلقة بالميعاد، وتقوم بتسجيل الدعوى وإعلانها، وإجراءات تحضيرها من قبل هيئة المفوضية وتقديمها، وتسوية المنازعات، والتبليغ، وتقديم المستندات اللازمة والدفوع، والتحقيق، والحكم. وسلك المشرع العراقي نهج نظيره المصري في شأن تنظيم الإجراءات الإدارية، وذلك من خلال إحالة المسائل التي لا توجد فيما تم تنظيمه في قانون مجلس الدولة (6)، الى قانون المرافعات المدنية (7)، حيث نظم هذا الأول في المادة // منها المسائل المتعلقة بأسباب الطعن (8) ، وشرط التظلم، والمسائل المتعلقة بمدد التظلم و إقامة الدعوى والطعن في الأحكام الصادرة فيها، وسلطات القاضي الإداري في نطاق دعوى المعروضة ،أمامه، إلا أن هذا التنظيم قد ضيق نطاقه في قانون مجلس الشورى لإقليم كوردستان العراق (9) ، حيث أخرج من المسائل التي تنظمها أسباب الطعن في القرارات الإدارية(10)، أما بالنسبة للمسائل الأخرى فقد سلك منهج المشرع العراقي نفسه من خلال تنظيم بعض المسائل الإجرائية أمام المحكمة الإدارية وإحالة ما لم يرد نص بشأنه الى قانون المرافعات المدنية العراقية النافذة في الإقليم أيضاً.

3-  أحكام قانون المرافعات المدنية : يعد قانون المرافعات المدنية في بعض الدول المقارنة المرجع الأساس للقوانين الإجرائية الأخرى كما نراه في قانون المرافعات المدنية العراقية في المادة الأولى منه(11)، حيث يعد جميع القوانين التي تتعلق بالإجراءات أو تلك التي تحتوي على بعض النصوص التي تتعلق بالإجراءات قوانين خاصة بالنسبة الى قانون المرافعات المدنية، الذي هو قانون عام للإجراءات فإذا لم يوجد نص في تلك القوانين يعالج إجراء من الإجراءات المطلوبة في الدعوى أو المعاملة، أو وجد ولكنه نص ناقص أو فيه غموض أو عدم وضوح فيلزم الرجوع الى قانون المرافعات المدنية لتطبيق نصوصه حتى وان لم تنص تلك القوانين على ذلك (12)، وقد ينص قانون مجلس الدولة المقارنة على تطبيق أحكام قانون المرافعات المدنية ومنها القوانين الخاصة بمجلس الدولة الفرنسي التي تحيل على قانون الإجراءات المدنية الفرنسي، ومنها المادة /13 الخاصة بالرد والمادة / 73 الخاصة بالمواعيد من مرسوم 1945/7/31(13)، وتنص المادة /3 من قانون مجلس الدولة المصري على أنه " تطبق الإجراءات المنصوص عليها في هذا القانون وتطبق أحكام قانون المرافعات فيما لم يرد فيه نص، وذلك الى أن يصدر قانون بالإجراءات الخاصة بالقسم القضائي"، وأقرت المحكمة الإدارية العليا أيضاً بأن " تطبيق أحكام قانون المرافعات المدنية والتجارية على القسم القضائي لمجلس الدولة هو تطبيق احتياطي وثانوي مشروط بعدم وجود نص خاص في قانون المجلس وعدم تعارض نصوص قانون المرافعات مع طبيعة المنازعة الإدارية ونظام المجلس وأوضاعه نصــــــا وروحاً (14)، وتنص الفقرة حادي عشر من المادة // من قانون مجلس شورى الدولة العراقي (مجلس الدولة حالياً) رقم 65 لسنة 1976 المعدل على أنه " تسري أحكام قانون المرافعات المدنية رقم 83 لسنة 1969 وقانون الاثبات رقم 107 لسنة 1979 وقانون أصول المحاكمات الجزائية رقم 23 لسنة 1971 وقانون الرسوم العدلية رقم 114 لسنة 1981 في شأن الاجراءات التي تتبعها المحكمة الادارية العليا ومحكمة القضاء الاداري ومحكمة قضاء الموظفين فيما لم يرد فيه نص خاص في هذا القانون"، ونصت الفقرة ثالثاً من المادة / 12 من قانون مجلس الشورى لإقليم كوردستان العراق على أنه " تنظر الدعاوى الواردة في هذا القانون وفق قانون المرافعات المدنية بحضور عضو الادعاء العام"، ولم يذكر مشرع الإقليم حتى النصوص الواردة في القانون نفسه وقد نظمها بنفسه - وسبق أن ذكرنا ذلك ولم يشترط في قانون المجلس عدم وجود نصوص معالجة لكيفية النظر في الدعوى، كما نراه في قانون مجلس الدولة المصري والعراقي، وإنما أحال الى قانون المرافعات بصورة مطلقة وغير مشروطة، وهو موقف غير محمود برأينا، ويقلل من نطاق استقلالية القضاء الإداري والدور المنشئ لهذا القضاء. ولعل هذه الاستعانة بنصوص قانون المرافعات المدنية راجع الى أسبقيته التاريخية لذا فهو يتضمن العديد من المبادئ العامة التي تصلح للتطبيق على الدعاوى القضائية بصفة عامة أياً كانت هذه الجهة التي تنظرها، وعليه يرى الأستاذ ( جاكلين) أنه يمكن أخذ ما يلزم منها ما دامت لا تتعارض مع طبيعة القضاء الإداري، ما نؤيده نحن، في حين يرى العميد ( هوريو) أنه لا يمكن الاستدانة من قانون المرافعات المدنية إلا إذا وجدت إحالة صريحة عليه.(15) وهنا ننوه أن كلاً من قانون مجلس الدولة العراقي (16) وقانون مجلس الشورى لإقليم كوردستان (17) أحالا بشأن الإجراءات المتبعة أمام محكمة القضاء الموظفين في العراق وهيئة انضباط موظفي الإقليم عند نظرها في الاعتراضات المقدمة من قبل ذوي العلاقة بخصوص العقوبات الواردة في قانون انضباط موظفي الدولة رقم 14 لسنة 1991 المعدل أو أي قانون آخر يحل محله الى قانون أصول المحاكمات الجزائية رقم 23 لسنة 1971 المعدل النافذ.

ثانياً / المصادر غير المكتوبة : ويتجسد هذا المصدر في اجتهاد القضاء الإداري والمبادئ العامة للإجراءات :

1- اجتهاد القضاء الإداري : وهذا يعني المبادئ القانونية العامة المستمدة من أحكام القضاء الإداري في حالة عدم وجود نصوص تشريعية (18)، وهذا المصدر له أهمية بالغة، لأن القانون الإداري حديث النشأة نسبياً، وما زالت نصوصه لا تغطي كل فروعه ومواضيعه، ومن ثم فأنه يعتمد كثيراً على اجتهاد قضاة القضاء الإداري، الذين يستأنسون في اجتهاداتهم بآراء الفقهاء والشراح، علماً وأنها لا تخضع لضابط عام مطلق، وإنما طبق هذه النصوص في بعض الحالات، ولم يطبقها في حالات أخرى (19)، وهذا في الحقيقة أدى إلى فسح المجال واسعاً أمام القضاء الإداري في استنباط المبادئ والأحكام بما يتمتع به من حرية التقدير الواسعة(20).

حيث للقاضي الإداري أن يقوم بتحوير النصوص الإجرائية الموجودة، لكي يقدم مجموعة من القواعد الخاصة بإجراءات التقاضي تتمشى وطبيعة المنازعات الإدارية المطروحة عليه وأطرافها (21)، لأنه يكاد فقهاء القانون الإداري يجمعون على أن القضاء الإداري ليس مجرد قضاء تطبيقي حبيس لمجموعة من النصوص القانونية وإنما يعترفون بأن له دوراً إنشائياً مهماً تجب عليه ممارسته حيث يتعين عليه إيجاد الحلول المناسبة والصالحة للتطبيق على المنازعة الإدارية عند غياب النصوص التشريعية وأن استقلال إجراءات التقاضي أمام القضاء الإداري عن المرافعات المدنية - سنبحثها بشيء من التفصيل- جعل القضاء مصدراً أصلياً وأساسياً لهذه الإجراءات في حين يقف قانون المرافعات المدنية عند حد المساعدة له (22).

ويرى بعض فقهاء الفرنسيين عند بيان مصادر إجراءات التقاضي أن القضاء مصدر رسمي ومهم لإجراءات القضاء الإداري شأنه في ذلك شأن التشريع، في حين يرى بعض الآخر من الفقه أن مصدر القضاء له قيمة اللائحة ذلك لأنه ليست له مخالفة القانون ومن ثم فهو كاللائحة، وهناك اتجاه يقرر أن مصدر القضاء له قيمة المبادئ العامة للقانون نفسها (23).

ونحن بدورنا نرى أن القضاء له دور أساسي في إرساء مبادئ إجرائية متلائمة مع طبيعة الدعوى الإدارية، لأن على القضاء الإداري أن يبت في الدعوى المعروضة أمامه وفق الإجراءات المنصوص عليها في قوانين مجلس الدولة أو قوانين المرافعات المدنية ولكن بقدر ما يتلاءم مع طبيعة المنازعة الإدارية، ففي حالة عدم وجود نص كاف لهذا الغرض لابد للقضاء أن ينشأ مبادئ مكملة للقواعد الإجرائية الموجودة، لذا نؤيد بدورنا الاتجاه الذي يعده في مرتبة المبادئ العامة للقانون.

2- المبادئ القانونية العامة للإجراءات : هي مجموعة من القواعد العامة الإجرائية والتي تصلح لتطبيقها على جميع مراحل الدعوى منذ اتصالها بالقضاء وحتى انتهائها بالفصل فيها والتي يستخلصها القضاء من مجموع القوانين المطبقة في المجتمع في القوانين المطبقة في المجتمع خلال فترة معينة أو من مصادرها الأصلية كالقانون الطبيعي وإعلانات حقوق الإنسان وتكون ملزمة لذوي الشأن. (24) يرتبط قانون الإجراءات الإدارية كالقانون الإداري، الذي يحكم الخصومة ذاتها، بالقاضي الإداري الذي يعد في الغالب مصدر القواعد المقننة، وأنه يتدخل أيضاً لتكملتها أو لتحديدها ، فالقاضي الإداري أيضاً هو الذي يستخلص القواعد العامة للإجراءات التي تساعد على سد ثغرات النصوص المكتوبة من جهة، لأن غالبية القواعد العامة للإجراءات التقاضي أمام القضاء الإداري هي من هذا النوع، إذ هي قواعد مكملة متممة، تطبق في حالة عدم وجود نصوص تشريعية مغايرة، ومن جهة أخرى أن تطبيق قواعد اجراءات تقاضي أساسية مستقلة عن اجراءات التقاضي أمام القضاء المدني حتى تتمكن هذه الجهات من مباشرة نشاط قضائي يحقق العدالة والمساواة بين الإدارة ورعايا الدولة(25) إلا أن البعض يرى أن رجوع القاضي الى بعض نصوص الإجراءات المدنية، ليس باعتبارها هذه الأخيرة بمثابة الشريعة العامة، وإنما رجوعه لها يكون للاسترشاد عن المبادئ العامة للإجراءات، وبهذا تعرف هذه المبادئ . بمجموعة القواعد المستمدة من مجموع النصوص المدونة أو المطبقة أمام القضاء في مرحلة معينة (26)، ويبدو أن مجلس الدولة الفرنسي قد سد الى حد كبير الثغرة المتمثلة في ندرة النصوص التشريعية الخاصة بقواعد الإجراءات، وأنه ألزم جهات القضاء الإداري المختلفة التقيد بالمبادئ العامة التي يتبناها في هذا الصدد تحت طائلة بطلان أحكامها، إذن المصدر الرئيسي لقواعد الإجراءات الإدارية القضائية يتمثل في هذه الأعداد الهائلة من المبادئ العامة التي وضعها مجلس الدولة (27)، وهي ملزمة للقضاء عند غياب النص، فليس للقاضي استبعادها باعتبارها غير صادرة من السلطة التشريعية أو لعدم وجود إحالة صريحة عليها من المشرع بل أنه ملتزم بتطبيقها عند غياب النص لأنه يجد نفسه مضطراً لتطبيقها حيث إنها تمكنه من إيجاد الحل اللازم لإنهاء المنازعة (28)، ومن أهم هذه المبادئ، مبدأ الطلب، ومبدأ التقاضي على الدرجتين ومبدأ الحضورية والمواجهة، ومبدأ علانية الجلسات، ومبدأ الكتابة في الخصومة، ومبادئ أخرى.

إلا أننا لم نجد هذه الإلزامية عند القاضي الإداري في مصر والعراق وإقليم كوردستان، كون القواعد الإجرائية المدنية هي المطبقة بحكم القانون عند غياب قواعد خاصة بالإجراءات الإدارية، وبشكل مطلق والزامي عند القاضي الإداري في أقليم كوردستان، أملاً أن يأخذوا بمسلك القانون الفرنسي في هذا الشأن.

____________

1- د. مصطفى محمود الشربيني، بطلان إجراءات التقاضي أمام القضاء الإداري، دار الجامعة الجديدة، الإسكندرية، 2006 ، ص199.

2- المادة / 19 من الدستور العراقي ... ثالثاً التقاضي حق مصون ومكفول للجميع. ... رابعاً حق الدفاع مقدس ومكفول في جميع مراحل التحقيق والمحاكمة... سادساً / لكل فرد الحق في أن يعامل معاملة عادلة في الاجراءات القضائية والادارية... سابعاً / جلسات المحاكم علنية إلا اذا قررت المحكمة جعلها سرية. . ثالث عشر تعرض اوراق التحقيق الابتدائي على القاضي المختص خلال مدة لا تتجاوز اربعا وعشرين ساعة من حين القبض على المتهم ولا يجوز تمديدها الا مرة واحدة وللمدة ذاتها.

3-  د. مصطفى محمود الشربيني، بطلان إجراءات التقاضي أمام القضاء الإداري، دار الجامعة الجديدة، الإسكندرية، 2006 ، ص 201.

4- د. حسن السيد بسيوني، دور القضاء في المنازعة الإدارية عالم الكتب، القاهرة، بدون سنة النشر  ، ص 169 وما بعدها و محمد عبد الحميد ،مسعود، اشكاليات اجراءات التقاضي امام القضاء الاداري ، منشأة المعارف الاسكندرية ، 2009 ، ص 34 و د. مصطفى محمود الشربيني، بطلان إجراءات التقاضي أمام القضاء الإداري، دار الجامعة الجديدة، الإسكندرية، 2006 ، ص 204.

5-  قانون رقم 47 لسنة 1972 بشأن مجلس الدولة ، المادة / تطبق الإجراءات المنصوص عليها في هذا القانون، وتطبق أحكام قانون المرافعات فيما لم يرد فيه نص، وذلك الى أن يصدر قانون بالإجراءات الخاصة بالقسم القضائي))

6-  قانون مجلس الدولة رقم 65 لسنة 1979 المعدل.

7- قانون المرافعات المدنية رقم 83 لسنة 1969 المعدل.

8- فقرة /د ، فقرة / هـ 1 - 2-3 ، فقرة و ، فقرة / ز ، فقرة / ط من المادة / من قانون مجلس الدولة العراقي .

9- قانون مجلس الشورى لإقليم كوردستان / العراق رقم 14 لسنة 2008.

10-  الفقرة / 1 من المادة /13 من قانون مجلس الشورى لإقليم كوردستان.

11- المادة / * يكون هذا القانون هو المرجع لكافة قوانين المرافعات والإجراءات إذا لم يكن فيها نص يتعارض معه صراحة".

12- د. مدحت المحمود، شرح قانون المرافعات المدنية وتطبيقاته العملية، ط3 ، المكتبة القانونية، بغداد، 2009 ، ص7

13- د. مصطفى محمود الشربيني، مصدر سابق، ص208.

14-  الطعن رقم 2313 لسنة 61ق - جلسة 2009/6/20 ، نقلاً عن د. عبد الناصر عبدالله أبو سمهدانة، إجراءات الخصومة الإدارية، ط 1 ، المركز القومي للإصدارات القانونية ، القاهرة، 2014 ، ص 38.

15-  د. مصطفى محمود الشربيني، مصدر سابق، ص209.

16-  الفقرة / 11 من المادة /7 أنف الذكر.

17- الفقرة / 2٫1 من المادة / 21 .

18- د. نواف كنعان، القضاء الإداري، ط ا ، دار الثقافة للنشر والتوزيع، عمان، 2006  ، ص 383 .

19- د . إسماعيل ابراهيم البدوي، القضاء الإداري، ط 1 ، مكتبة الوفاء القانونية، الإسكندرية، 2015 ، ص30.

20- د. قيس عبدالستار عثمان الأهمية العلمية للقضاء الإداري، ص7، بحث منشور على الموقع التالي

https://iasj.net/iasj/download/e2539fbc4f0dc916

تاريخ أخر زيارة 2019/3/10    

21- د. محمد عبد الحميد مسعود ، مصدر سابق، ص37.

22- د . مصطفى كمال وصفي أصول إجراءات القضاء الإداري، القسم الأول ، ط 2 مطبعة الأمانة، القاهرة، 1972 ، ص 34.

23- للتفصيل ينظر : د. مصطفى محمود الشربيني، مصدر سابق، ص219

24-  مصطفى محمود الشربيني، مصدر سابق، ص 225.

25-  د. محمد عبد الحميد مسعود ، مصدر سابق، ص38 .

26-  د. حسن السيد بسيوني، دور القضاء في المنازعة الإدارية عالم الكتب، القاهرة، بدون سنة النشر  ، ص196.

27- د. عبدالله طلبة القانون الإداري، الرقابة القضائية على أعمال الإدارة، منشورات جامعة الحلب ، بدون سنة النشر،   ص389.

28- د. مصطفى محمود الشربيني، مصدر سابق، ص227.