يمثل النظام العام الهدف الأساسي لسلطة الضبط، و يفرض النظام العام مجموعة من القواعد الآمرة يتوجب احترامها رغم أنها تقبل في عديد الحالات قيودا على حريات الأفراد. وفكرة النظام العام تتواجد في مختلف فروع القانون، وهي تختلف حسب الزمان والمكان بإعتبارها ظاهرة قانونية اجتماعية تعبر عن روح النظام القانوني والأسس التي يقوم عليها المجتمع (1)  سواء كانت اجتماعية أو اقتصادية أو سياسية مما  تعطي للنظام العام خصائص تضمن وجوده واختلافه. وسيتم التطرق أولا إلى خاصية النظام العام بإعتباره مجموعة من القواعد الآمرة، وثانيا النظام العام فكرة واسعة، و ثالثا النظام العام فكرة مرنة ومتطورة، و رابعا النظام العام فكرة تتسم بالعمومية، و خامسا النظام العام وسيلة لحماية الحريات، وذلك على الشكل التالي.

أولا:النظام العام مجموعة من القواعد الآمرة

يعد النظام العام مجموعة من القواعد الآمرة التي تطبقها الدولة، نظرا لأهميتها في المحافظة على قيم المجتمع، وهي انعكاس للجو القانوني الذي تقوم عليه حيث يضبط من خلاله نشاط الأفراد وتصرفاتهم اجتماعيا، ويرسم بذلك ضوابط السلوك الاجتماعي  التي لا يجوز للأفراد انتهاكها، و يبرر بذلك سمو الضوابط على إدارة الأفراد (2) على أن تعدد التصرفات الصادرة عن الأفراد الخاصة مشروطة باحترام القواعد الآمرة التي أوجدها النظام (3) ،كي يجب على السلطة عند ممارسة تصرفاتها مراعاتها وإلا اتسمت تصرفاتها بالبطلان، إن هذه الخاصية يشترك فيها القانون العام والقانون الخاص، إلا أن هذه الفكرة تختلف من حيث القيد. ففي القانون الخاص يعد كل خروج عن النظام العام إجراء باطلا بطلانا مطلقا لا يجوز تصحيحه وهذا عكس البطلان النسبي، فالبطلان المطلق يلغي العقد نهائيا. أما في القانون العام فإن هذه القواعد الآمرة ذات قيد ومبرر بالنسبة للإدارة، فهذه الأخيرة تقوم بسلطة الضبط وفق ما تمليه عليها القواعد الآمرة للنظام العام، وتعد في الوقت نفسه مقيدة للإدارة، فلا يجوز مخالفتها. وتمتاز هذه القواعد في القانون العام بالطابع الحركي، ففي مجال الحرية تتضمن تحديدا مزدوجا لها من خلال تحديد ثابت عن طريق المنع وتحديد حركي عن طريق توسيع سلطات الضبط الإداري، وتستخدم فكرة النظام العام لحسم المنازعة على أساس وجود نظام ذي أولوية اجتماعية يواجه به القاضي الذي لا يجد خيارا غير التسليم بذلك (4)

ثانيا :النظام العام فكرة واسعة

يعد دور المشرع في بيان النظام العام وتطوره دورا مهما ،لكن هذا لا يعني أن النظام العام مقصور على المشرع وحده، بل يتعداه إلى النظام الاجتماعي والتقاليد والمبادئ العامة والدينية حسب كل مجتمع وما يتقبله القضاء. ففكرة النظام العام لا يمكن حصرها في النص القانوني، وليست من صنع المشرع (5) وحده. لكن هناك من يرى أن القانون هو من له القدرة على تحديد فكرة النظام العام (6)  على أساس الجزاء وتقييد الحرية، لكن النظام العام لا يعد نتاج نصوص تشريعية، بل هو نتاج تقاليد وأعراف فلسفية وآداب عامة سابقة، وهذا ما يبرز أن النظام العام يسري من روح القانون والقيم والحدود التي يعيش عليها المجتمع والأعراف والتقاليد، فالنظام العام يستغرق النص القانوني لما يعرفه من تطور ومرونة.

ثالثا :النظام العام فكرة مرنة ومتطورة

لا يمكن حصر فكرة النظام العام في النصوص القانونية ،وهذا ما يبرر استبعاد حصر النظام العام في النصوص القانونية، فمثلا قد تستبعد النصوص القانونية النص على التصرفات المالية المخالفة للآداب والنظام (7) . وتعد صفة مرونة ونسبية النظام العام نابعة عن طبيعة النظام العام في حد ذاته، والتي لا تتفق مع استقرار النصوص القانونية، لذا لا يستطيع المشرع أن يحدد له مضمونا لا يتغير، أو أن يعرفه على وجه محدد فيشوه طبيعته ويمنعه من أن يؤدي وظيفته كأداة لتحقيق التطور الاجتماعي. فكل ما يستطيع المشرع فعله هو ترك للقضاء والفقه أمر تحديد التصرفات التي تعد مناهضة للنظام العام، لهذا فإنه من الصعوبة حصر عناصر النظام العام بشكل محدد،  لأن التحديد وإن كان صحيحا بالنسبة لفترة معينة، إلا أنه يخضع لتطور مستمر (8) وتختلف درجة إستجابة تطور النظام العام من نظام لآخر، ففكرة النظام العام في

النظم الديمقراطية تكون أكثر إستجابة للتطور من النظم الدكتاتورية، أو التي تختفي فيها الحقوق والحريات، ويرجع ذلك إلى أن النظام الديمقراطي يسمح بالمشاركة الحقيقية في الحكم، ويجيز للقاضي القيام بدوره في تطور فكرة النظام العام. أما في النظام الديكتاتوري، فإن السلطة السياسية تكون حريصة على أن تسخر لنفسها النظام القانوني والاجتماعي والاقتصادي من أجل حماية نفسها، الأمر الذي يفرض وضع حد لتطور النظام العام، كما أن النظام العام لا يسمح للقاضي أن يمارس دوره في تطوير  النظام العام لأنه لا يعتبر سلطة مستقلة (9)  وترتبط فكرة النظام العام بالأسس التي يقوم عليها المجتمع، لذا فإنها تختلف بإختلاف الزمان والمكان بحيث لم يتم تحديد فكرة النظام العام بشكل قاطع (10)  وتعتبر فكرة النظام العام مظهرا معبرا عن التغيير الذي يطرأ على الدولة في نظامها أو فلسفتها القانونية من التغيرات التي تطرأ داخل الجماعة، وهي خاصية المرونة والتطور التي تجعل القاضي أكثر تحررا من النص القانوني. فالمشرع يضع القاضي في مجال مقيد بالآداب العامة والقيم والفلسفة الجديدة للدولة. إن هذه الخاصية إذن تفتح  مجالا للإجتهاد القضائي وتبين استجابة الدولة للتطورات، لكن هذا التطور يختلف حسب حالة القضاء في الدولة والنظام الموجود بالنسبة للدولة التي يتمتع فيها القضاء بالاستقلالية حيث يقوم القاضي بدوره دون قيد مما يزيد في فهمه للتطورات الحاصلة للنظام العام من خلال تطور الحياة الاجتماعية، وبيان أعراف جديدة، وتبني فلسفة جديدة في نظام الدولة. أما بالنسبة للدول التي تعرف خللا في تطبيق مبدأ المشروعية، فلا نلتمس فيها أحد ضمانات تطبيق هذا المبدأ الذي هو استقلالية القضاء، وهذا ما يعكس قصور القضاء وعدم تطور فكرة النظام العام مما يجعل هذه الأخيرة تتطور  حسب النظام فقط دون أن يتعداه إلى غير ذلك (11)

" Il va de soi que, dans ce domaine comme dans d’autres ,les exigences de l’ordre public sont étroitement tributaires,non seulement du lieu, mais aussi de l’époque dans laquelle ells s’inscrivent. L’évolution des moeurs permet de supposer ,sans grand risque de se tromper,qu’un arrêt de police qui empecherait la tenue d’un combat de boxe ou interdirait aux baigneurs de se changer de la moralité publique n’étant plus les memes qu’au début du siècle dernier.Le peu de jurisprudence récente sur la question indique d’ailleurs vraisemblablement que les maires ont oujourd’hui largement renoncé à faire usage de leurs pouvoirs de police pour sauvegarder la moralité publique ,et /ou que le contenu de celle-ci s’est beacoup réduit depuis un siècle 2 ,ce don’t on peut se réjouir " (12)

كما لا يمكن حصر النظام العام وعناصره في مواد على أساس التغير والتطور الذي يشهده المجتمع ،وفي هذا الصدد يقول الأستاذ"عبد الرزاق السنهوري":"لا نستطيع أن نحصر النظام العام في دائرة دون الأخرى، فهو شيء متغير يضيق ويتسع حسب ما يعده الناس في حضارة معينة "مصلحة عامة"، ولا تجود قاعدة ثابتة تحدد "النظام العام" تحديدا مطلقا يتماشى على كل زمان ومكان، لأن النظام العام شيء نسبي، وكل ما نستطيعه هو أن نضع معيارا مرنا يكون معيار "المصلحة العامة"، وتطبيق هذا . المعيار في حضارة معينة يؤدي إلى نتائج غير التي تصل إليها في حضارة أخرى" (13) لكن المصلحة لا تعكس النظام العام، لأن النظام العام له امتداد في القيم والأخلاق العامة والمبادئ والنظم المتبعة، أما المصلحة العامة فهي مرتبطة بمصالح الأفراد وليس بالضرورة أن تكون مشروعة فيمكن الدفع بعدم مشروعية مصلحة عامة لأجل نفع خاص.

رابعا النظام العام فكرة تتسم بالعمومية

تعد هذه الخاصية ملازمة للنشاط الضبطي، فكل تهديد يلحق الجمهور في أحد عناصر النظام العام يلزم تدخل الضبط الإداري سواء كان هذا التهديد يمس مجموعة من الأفراد أو فردا واحد. فالخطر يهدد كل الأفراد، فإذا كان جدار آيل للسقوط يشكل خطرا على المارة، فإن الضبط الإداري يتدخل لحماية المارة على أساس الأمن العام دون تحديد. أما إذا كان الخطر داخل أحد المنازل، فلا يتدخل الضبط الإداري لأن الحماية لا تتقرر لأجل شخص محدد، وتسقط بذلك خاصية العمومية (14) ، وبذلك تجيز خاصية العمومية لسلطات الضبط الإداري التدخل لحفظ النظام العام في أماكن تجمع الناس، فقد تكون أماكن عامة بطبيعتها كالشوارع والطرق العامة مثلا، وقد تكون أماكن عامة بالتخصيص كالمقاهي والنوادي ووسائل المواصلات. و تختلف خاصية العمومية بالنسبة للنظام العام في الضبط الإداري عن غيرها سواء في القانون المدني أو الجنائي. فبالنسبة للقانون المدني نجد أن النظام العام يمس أطراف العلاقة، فإذا تم إبرام عقد وكان أحد إجراءاته باطلا بطلانا مطلقا أخل بالنظام العام ،فهو بذلك يشتمل أطراف العلاقة ولا يتعداهم إلى أفراد آخرين. فإذا تم عقد بيع ومسه عيب من عيوب الإرادة، أصبح العقد باطلا بطلان مطلقا، وانجر عنه إخلال بالنظام العام في القانون المدني. أما بالنسبة للضبط الإداري، فإن النظام العام يشتمل الجميع دون تحديد أما بالنسبة للقانون الجنائي، فإن النظام العام الجنائي يجرم الأفعال بقانون العقوبات، لكن النظام العام الأدبي المتعلق بالضبط الإداري أوسع على أساس الوقاية ، فالأول علاجي ،والثاني وقائي وأوسع من الأول ويتفقان في الأمن العام. وما يضفي على فكرة النظام العام صفتها الآمرة والعمومية، هو أنها تضع حلولا للمنازعات من أجل الحفاظ على كيان المجتمع، وذلك عن طريق إيجاد توازن بين الإرادات الفردية والمصلحة الجماعية التي تهدف إلى تحقيق ضرورات الحياة الاجتماعية. وبذلك تستخدم فكرة النظام العام لحسم المنازعات على أساس وجود نظام ذي أولوية اجتماعية. ومن ثم إذا كانت هناك قاعدة من قواعد النظام العام تتعلق بالنزاع المطروح أمام القضاء، ففي هذه الحالة يجب على القاضي أن يطبقها من تلقاء نفسه (15) ومن ثم يتحدد النظام العام مكانيا في الأماكن العامة دون غيرها من الأماكن الخاصة، وتعد الطرق العامة المجال الطبيعي لتطبيق النظام العام. فالنظام العام في الشوارع والطرق العامة ضروري لحياة المجتمع وسلامته لقيام المرافق العامة بوظائفها، ثم إنه وسيلة للربط بين الأماكن المختلفة، فضلا على أنه وسيلة لتبادل الأفكار والمعتقدات السياسية، وبذلك يعتبر الطريق العام بتلك الصفة مجالا حيويا  لتطبيق النظام العام (16)

خامسا :النظام العام وسيلة لحماية الحريات

تمثل هذه الخاصية نوعا من التناقض على أساس أن حماية النظام العام تتحقق من خلال تقييد الحريات، لكن هذا القيد ليس لجميع الحريات أو ضدها، وإنما لتنظيمها وحماية النظام العام. فالحرية ليست ذلك النظام الفسيح كما كان قديما، وإنما تلك الحرية المرنة التي تتوازن مع حفظ النظام في الدولة . و تلجأ السلطة لتبرير تقييدها للحرية إلى حماية النظام العام ،فحماية النظام العام هدف أساسي وسابق على حماية الحرية، لكن يجب أن لا تستعمل هذه الحماية في مجال غير مشروع (17) بحيث أن الإدارة قد تستعمل فكرة النظام العام لتبرير تدخلها، وهي في الأصل لها أغراض أخرى. ويعتبر البعض" (18)  أن من أسباب تدعيم الحرية، القول في نظامنا السياسي أن الحرية تفتح باب المناقشة وأنها تحقق لأجل أغراضها حيث تستأصل ركود الآراء وتحول دون الجمود الفكري عندما تثير نفوس الناس من أمور معينة وقعت بالفعل، بل إنها تحقق هذه الأغراض السامية ولو أدت إلى استفزاز الشعور العام، وبذلك نجد أن الضبط يجب أن يتخذ وسيلة وأداة لحماية الحرية لا لتعطيلها". والضبط الإداري يهدف إلى حماية الحرية لا لتعطيلها، لكن على أساس عدم تجاوز حدودها الذي يمتد إلى تشكيل خطر على النظام العام، ويقول الفقيه الفرنسي Duguit "  (19") "إذا أريد للحرية أن تمارس في الطريق العام وهو مخصص بطبيعته لمزاولة بعض " مظاهرها أو في المحافل العامة التي يتردد عليها الجمهور، فإنه من الضروري أن تخضع هذه الحرية لنظام ضابط محكم لا يقصد به كبت هذه الحرية وإنما تنظيمها، ومن ثم يعتبر كل تدبير تنظيمي ضابطا يتجه إلى كفالة النظام والسكينة والأمن في الطريق العام سائغا مشروعا". والإقرار بالحريات العامة وكفالتها لا يعني أن تكون الحريات مطلقة، وإنما يتعين تنظيمها للمحافظة على النظام العام لتصبح الحرية ذاتها ممكنة وعملية. فالنظام العام لا يتعارض مع الحريات، والتنظيم القانوني لا يخل بالحرية، وإنما يقدم لها إمكانية الوجود الواقعي وبدون التنظيم قد يصبح الأمر فوضى. وبذلك فإن فكرة النظام العام ليست انتقاصا من الحرية، بل هي ضرورية لممارستها، بإعتبار أن ممارسة الحرية يفترض وجود التنظيم الذي يعتبر شرطا ضروريا. وعلى هذا الأساس فإن ضرورة الحفاظ على إستقرار النظام العام لا يعني إهدار الحرية أو الإنتقاص منها. و إذا إعتبرنا الحريات ليست مطلقة، فإن النظام العام بدوره ليس مطلقا، فالنظام لا يبرر ولا يضفي المشروعية على جميع أعمال سلطات الضبط لمجرد أن هدفها مشروع، إذ أن ثمة حدودا على سلطات الضبط ،فكل إجراء ضبطي ليس ضروريا للمحافظة على النظام العام يعتبر غير مشروع، حتى ولو كان الهدف منه المحافظة على النظام. ومعنى ذلك أن التنظيم الديمقراطي يسمح لسلطات الضبط باتخاذ التدابير الضرورية للمحافظة على النظام العام بهدف نهائي و هو كفالة الحرية للجميع، حتى لا تتحول إلى فوضى أو إلى امتياز للأقوياء. ومن ثم فان النظام العام عنصر من تعريف  الحرية، وأن هذه الأخيرة بدورها عنصر في النظام العام(20) .

____________________

1- عبد العليم عبد المجيد مشرف علام ،دور ساطة الضبط الاداري في تحقيق النظام العام واثره على الحريات . العامة،رسالة دكتوراه كلية الحقوق –فرع بني سويف،جامعة القاهرة ،مصر، 1998 ،ص 66

2- عادل العيد محمد أبو الخير،المرجع السابق،ص 210

3- يتميز النظام العام بوجود قواعد قانونية آمرة تحد من نشاط وحرية الأفراد وعدم الالتزام بالقواعد يفرض وجود الجزاء و نفس الشيء ينطبق على الإدارة في ممارستها لسلطتها وبالتالي يرتب كل خروج عن هذه القواعد بطلان تصرف الإدارة .

4- حسام مرسي، التنظيم القانوني للضبط الإداري ،دار الجامعة الجديدة مصر،2011 ،ص 127

5- فتحديد أسس النظام العام ليست مقصورة على المشرع وحده، بل للقاضي دورا إنشائيا في هذا المجال بحيث يستطيع مواكبة التطور الاجتماعي والاقتصادي والخلقي، وله أن يتحرر من النص القانوني من خلال إبداء آرائه الخاصة .

6- محمد محمد بدران ،مضمون فكرة النظام العام ودورها في مجال الضبط الإداري دراسة مقارنة في القانون المصري والفرنسي ،دار النهضة العربية،مصر،1992 ،ص 18

7- حسام مرسي،المرجع السابق،ص 130

8- يامة إبراهيم، لوائح الضبط الإداري بين الحفاظ على النظام العام وضمان الحريات العامة، رسالة دكتوراه، كلية الحقوق والعلوم السياسية، جامعة ابي بكر بلقايد، تلمسان، الجزائر، 2014/ . 2015 ، ص 92

9-  محمد عصفور ،وقاية النظام الاجتماعي باعتباره قيدا على الحريات العامة ،رسالة دكتوراه ،كلية الحقوق جامعة  القاهرة ،مصر ، 1961 ص 123

10-  خالد خليل الظاهر ،القانون الإداري (دراسة مقارنة ) ،دار المسيرة للنشر والتوزيع والطباعة ،الطبعة الأولى،الأردن، 1997 ص 74

11- عادل السعيد محمد ابو الخير ،الضبط الإداري وحدوده ،رسالة دكتوراه ،كلية  الحقوق ،فرع بني سويف ،جامعة القاهرة ،مصر، 1992 ،ص 214

12- Charles- Edouard MINET, Droit de la police administrative,Vuiber ,France,2007,p41.

13-  عبد الرزاق احمد السنهوري ،الوسيط في شرح القانون المدني الجديد ،نظرية الالتزام بوجه عام ،مصادر الالتزام  ،دار إحياء التراث العربي ،بيروت لبنان،د.س. ن،ص 399

14- عزيزة الشريف، دراسات في التنظيم القانوني للنشاط الضبطي،دار النهضة العربية،مصر، 1989 ،ص 37

15- عبد العليم عبد المجيد مشرف ،المرجع السابق،ص 68

16- محمد محمد بدران ،مضمون فكرة النظام العام ودورها في مجال الضبط الإداري دراسة مقارنة في القانون المصري والفرنسي ،دار النهضة العربية، مصر، 1992 ،ص 88

17- إن مشروعية عمل السلطة لا يمكن أن يتحقق إذا كان الحاكم يستغلها لمصلحته الشخصية، لذلك لابد من توجيه السلطة نحو المصلحة العامة للمجتمع، الأمر الذي يفرض تحديد أهداف سلطة الضبط وتنظيم عملها بشكل يضمن التنسيق بين حماية النظام العام وحماية نشاط وحريات الأفراد.

18- عزيزة الشريف، المرجع السابق، ص 42

19-  أشار إليه :حلمي الدقدوقي، رقابة القضاء على المشروعية الداخلية لأعمال الضبط الإداري(دراسة مقارنة)،دار  المطبوعات الجامعية، مصر، 1989 ،ص 79.

20- محمود عاطف البنا ،حدود سلطة الضبط الإداري ،مجلة القانون والاقتصاد ،جامعة القاهرة العدد الثلث السنة  الثامنة والأربعون ديسمبر 1978 ،ص 50