النظام القضائي في ظل هذه المرحلة يقوم على أسس عديدة تتشابك مع بعضها البعض ، وجميعها ينتج أساسا من اعتناق النظام لأفكار المذهب الفردي ، وقد سيطر هذا المذهب على النظام الانكلوسكسوني مثل إنكلترا والولايات المتحدة ودول أخرى مثل الأردن والسعودية والعراق (خلال النصف الأول من القرن العشرين) ومصر قبل عام 1946(1).  أن أساس نظام القضاء الموحد ينطلق من عقيدة خلاصتها أنه إذ تكون السيادة في الدولة للقانون ، إذ ينسحب حكمه على أنواع النشاط جميعا آيا كان مصدرها ، فلا مبرر لاخراج منازعات الحكومة من يد القاضي الاعتيادي باعتباره قاضي المشروعية العامة في كل ما يسببه تطبيق القانون من منازعات سواء كانت  المنازعة بين أفراد عاديين أم فيما بينهم وبين السلطات العامة(2). والمصدر التاريخي لهذه القاعدة ، أن الإنكليز على عكس رجال الثورة الفرنسية يحسنون الظن بعدالة قضائهم الاعتيادي ، وانهم يبدومن مفهوم معين لمبدأ الفصل بين السلطات ، فلا يقصمن دون من وراء هذا المبدأ تحصين الإدارة ضد تدخل القضاء بقدر مايقص من دون تخصص المحاكم الاعتيادية في الوظيفة القضائية من دون النظر إلى صفة الخصوم من المنازعات ، ويسمي (هوريو) هذا النظام بنظام الإدارة القاضية(3).  أن المحاكم الاعتيادية في إنكلترا مختصة اساساً بالفصل في المنازعات جميعا المدنية والإدارية على السواء ، وتطبق في ذلك قواعد قانون الخاص (العرفي) ، غير أن المشرع الإنكليزي نحى منحىً جديداً ، إذ اخذ سند امر الفصل في بعض الخصومات الإدارية إلى مجلس أو هيأت تعد بمثابة محاكم إدارية تفصل في هذه المنازعات وأحكامها قطعية نهائية لا يجوز الطعن فيها أمام أية جهة قضائية ، ونتج من ذلك أن أصبحت المحاكم الاعتيادية صاحبة الولاية العامة فيما يخص المنازعات الإدارية التي لم يوكل القانون آمر الفصل فيها إلى محاكم أو هيأت إدارية خاصة(4). وعلى هذا الأساس فان المجالات التي يمتنع فيها القاضي الإنكليزي عن توجيه أوامر للإدارة تنحصر في آلاتي :

1.عدم مسألة التاج وأعوانه في نطاق الخطأ التقصيري ، والاكتفاء بتقرير المسؤولية الشخصية للأعوان غير المباشرين العاملين لدى الهيأت المحلية(5).

2.أن دور القاضي في المنازعات التي  تكون الإدارة طرفاً فيها بوصفها سلطة عامة ،يكاد يكون محدوداً للغاية، إذ أن عمل الإدارة الخاص بعلاقتها مع موظفيها أو المتعلق بمندوبيها بالأقاليم ، سيخرج من دائرة اختصاص القاضي الاعتيادي.

3. ليس للقاضي الإنكليزي أن يراقب القوانين وليس له كذلك مراقبة دستوريتها(6). تقتصر مهمة القاضي الإنكليزي في مجال القرارات الإدارية غير اللائحية على رقابة مشروعية تلك القرارات من دون رقابة ملاءمتها(7). أن النظام الإنكليزي قام أساسا على أفكار المذهب الفردي ، والذي ترتب عليه عدم مسؤولية التاج على أساس أن الملك لا يخطئ كما انه لايمكن مثوله أمام المحكمة .وما كان يمكن أن تسير الأمور في إنكلترا على وتيرة واحدة منذ القرون الوسطى وإلى الان، وكان لابد من حدوث تغيرات في النظام القضائي الإنكليزي نتيجة لتطور الفكر السياسي والاقتصادي والاجتماعي ، إذ أدى ذلك إلى زيادة نشاط الإدارة لمواجهة توسع وتنوع النشاط الإداري من ناحية ، ومحاولة الإدارة إفلات وتحصـين بعــض أعمالــها  من رقابة القضاء من ناحية ثانية. (8). كل هذا حدا بالقاضي إلى التخلي  والتنازل عن قدر كبير من سلطته في الرقابة على منازعات الإدارة ، أما للإدارة ذاتها ممثلة في الوزير (9). أو لجان إدارية ذات اختصاص قضائي أو للمحاكم الإدارية المستحدثة (10). وقد كان التعديل الصادر بالمرسوم الخاص بالإجراءات  للتاج عام 1947 الذي وضع حدا لمبدأ عدم مسؤولية التاج وأعوانه الأثر الكبير في تطور هذا النظام(11). لقد جاء النظام القضائي الأمريكي مشابها في مجمله للنظام القضائي الإنكليزي ، إذ ترتب على ذلك أن اختصت المحاكم الاعتيادية بالفصل في المنازعات القضائية ، سواء كانت مدنية أم إدارية ، كما أن المشرع الأمريكي ساير المشرع الإنكليزي بإيكال مهمة الفصل في النزاعات الإدارية إلى محاكم خاصة (12). إلا أن ما ينبغي ملاحظته في هذا الصدد ، أن اختصاص المحاكم الإدارية في ظل هذا النظام يقتصر على المرحلة الأولى من النزاع الإداري ، اما المراحل الأخرى فهي من اختصاص القضاء الاعتيادي. كما أن القانون الأمريكي يقوم على أفكار المذهب الفردي فيما يرتبه من تحقيق المساواة بين الإدارة والمرؤوسين أمام القضاء الاعتيادي ، وبالتالي فأن اعتناق مبدأ الفصل بين السلطات يعني استقلال كل سلطة في مواجهة السلطات الأخرى ولاسيما بين السلطتين الإدارية والقضائية ، الأمر الذي أدى إلى توسيع القضاء لسلطته في الرقابة لتشتمل على الرقابة على دستورية القوانين على خلاف الحال في النظام الإنكليزي ، وكذلك الاعتراف بالسوابق القضائية(13).  كما أن القانون الأمريكي بعد الاستقلال اعترف بمسؤولية الدولة عن أخطاء موظفيها ، إلا أن هذه المسؤولية لايمكن تقريرها بحكم قضائي، إذ لايملك  الأفراد مقاضاة الدولة أمام المحاكم الاعتيادية ، وانما يمكنهم ذلك أمام السلطة التي بمقدورها إلزام الإدارة بدفع مبلغ ما تعويضا عن أخطائها ، إلا وهي السلطة التشريعية (14). فضلا عن أن النظام الأمريكي سار على منهج النظام الإنكليزي نفسه في عدم مسالة الدولة عن أعمالها في نطاق التقصير والخطأ تأسيساً على قاعدة أن التاج لا يخطئ ، إلا انه بعد الاستقلال اختار النظام الأمريكي الشكل الفدرالي المركب للدولة. أن هذا التفسير ترك آثره على دور القضاء الأمريكي في المنازعات الإدارية ، إذ أن الرقابة القضائية في الولايات المتحدة الأمريكية تمتد كي تشتمل على الرقابة على دستورية القوانين  ، والرقابة على اللوائح والقرارات الإدارية الصادرة من الإدارة ، ويذكر الدكتور فؤاد العطار أن  المحكمة العليا وضعت مجموعة من الضوابط لتحديد دور القضاء في رقابته لدستورية القوانين في عام 1936 وتتمثل    في :-

1.لا يجوز للقضاء أن يتعرض لعيب مخالفة الدستور ، إلا إذا اقتضى الفصل في ذلك النزاع ، أما إذا أمكن نظر النزاع على أساس أخر ، كأن يجتمع عيب أخر مع عيب مخالفة الدستور ، وجب على القضاء أن تقتصر مهمته على هذا العيب الأخير، فيقضي بإلغاء القرار المطعون فيه بسببه ، لا بسبب عيب مخالفة أحكام الدستور ، ومن ثم يكون هذا العيب الأخير ذا صفة احتياطية ، لا يتعرض له القاضي إلا إذا انعدمت العيوب الأخرى(15). انه لا يجوز للقاضي أن يبحث عيب مخالفة القانون، إلا عند تطبيق أحكامه على نزاع معين معروض في صورة خصومة قضائية ، ومن ثم لا يجوز له أن يبدي  راياً في ذلك من دون خصومة.

2.يجب أن لايتعرض القضاء من تلقاء نفسه لرقابة دستورية القوانين وانما يكون ذلك بناء على طلب الخصوم ، وفي هذه  الحالة يجب أن تكون الرقابة بالقدر الذي يسمح بالفصل في الخصومة المطروحة أمامه ، ومعنى ذلك أنه لا يجوز أن يراقب القضاء دستورية القوانين بمقتضى دعوى أصلية ، وانما ينبغي أن تكون في صورة دفع فرعي في نزاع مطروح.

3.يجب أن يكون القرار الصادر تطبيقاً للقانون المطعون فيه قد اضر بحق الطاعن ، وآلا فلايوجد وجه للتعرض له.

4.لايجوز استبعاد القانون من نطاق التطبيق على النزاع ، إلا إذا ثبت على وجه اليقين انه مخالف للدستور ، فإذا قام شك بشأن دستوريته ، كان على القضاء أن يطبق القانون ، إذ أن الأصل أن يصدر القانون على مقتضى أحكام الدستور ما لم يثبت العكس .

5.لاتقضي المحكمة بإلغاء القانون، انما تمتنع عن تطبيقه ، ومن ثم يظل قائماً ، وعليه يمكن لمحكمة أخرى تطبيقه إذا قدرت دستوريته ، ما لم يكن الحكم بعدم دستوريته صادراً من المحكمة الاتحادية العليا .

انطلاقاً من تلك الضوابط فان للإدارة الأمريكية سلطة إصدار القرارات اللائحية (التنظيمية) وهذه  السلطة تستمدها من القانون ، وليست ملازمة لطبيعة الوظيفة الإدارية ، بمعنى أن سلطتها في إصدارها تكون مقيدة ، فلا تمتلك حيالها سلطة التقدير ، استناداً لمتطلبات وظيفة الإدارة(16). بناء على ماتقدم ينحصر دور القاضي الأمريكي في البحث عن النص القانوني الذي خول الإدارة سلطة إصدار اللائحة ، والتحقق من أن الإدارة التزمت تطبيق القانون ولم تتجاوز سلطتها اولاً ، وثانياً يمتلك القاضي الأمريكي سلطة مراقبة القرارات الإدارية التي تصدرها الإدارة ، لكن سلطته هذه تقتصر على البحث في مشروعية القرارات أو عدم مشروعيتها(17).  استناداً إلى ماتقدم ، فان مهمة الفصل في المنازعات التي تكون الإدارة طرفا فيها بوصفها سلطة عامة تكون من اختصاص :-

1.رئيس الدولة.

2.اللجان الإدارية ذات الاختصاص القضائي

3.المحاكم الإدارية .

وبما أن القاضي الأمريكي حذا حذو القاضي البريطاني في عهده السابق عند تجسيده للاتجاهات الفكرية التي نادى بها أصحاب المذهب الفردي ، لاحظت أيضا وجود تحديدات على سلطة القاضي الأمريكي في بعض المجالات التي يمتنع فيها القاضي عن توجيه أوامر للإدارة ويمثل ذلك في المجالات الاتية :

1. عدم مسألة رئيس الدولة وذلك تطبيقاً لنظرية الرئيس الإداري القاضي أو الوزير القاضي.
2. خروج القرارات الصادرة عن طريق اللجان الإدارية من سلطة القاضي طالما عد ما يصدر منها باتاً ونهائياً.
3. ما يصدر من المحاكم الإدارية ، إذ اتجهت بعض الولايات إلى استقطاع منازعات الإدارة من سلطة القاضي الاعتيادي وإسنادها إلى محاكم متخصصة.

لقد اسهم ظهور التشريعات الإدارية عام 1946 في تطوير النظام القضائي في الولايات المتحدة الأمريكية بما يؤكد على ضرورة القضاء الإداري في بسط رقابته على أعمال الإدارة وجعلها اكبر  مما هو في النظام الإنكليزي(18). لقد كان العراق قبل تعديل قانون مجلس شورى الدولة رقم 106 لعام 1989 يأخذ بنظام القضاء الموحد ، فليس فيه سوى جهة قضائية واحدة بمحاكمها المتنوعة والمتخصصة والمتدرجة وفي قمتها محكمة التمييز ، وتختص هذه الجهة بالنظر في المنازعات جميعا سواء كانت بين الأفراد أنفسهم أو بين الأفراد من جهة والهيأت الإدارية من جهة أخرى ، والأصل العام في ذلك هو ولاية المحاكم العامة أو الاعتيادية في نظر المنازعات الإدارية جميعا سواء فيما يتعلق بطلب إلغاء القرارات الإدارية المخالفة للقانون أو بطلب التعويض عنها ، ومن ثم فليس هناك ما يمنع المحاكم من النص في أحكامها على إلغاء القرار الإداري غير المشروع(19).  وفي ذلك تقول محكمة التمييز في أحد أحكامها (... أن القول بان القضاء لايملك إلغاء القرار الإداري غير وارد ،  إذ أن القضاء له الولاية العامة وهو الحارس على حقوق الناس إلا في المجالات الممنوع فيها قانوناً ، فلذلك إذا ثبت للقضاء أن القرار الإداري لاسند له في القانون يدعمه ولايوجد قانون خاص يمنعه من ممارسة اختصاصه فيه ، فله أن يصدر من الأحكام ما يعيد الحق إلى نصابه)(20).  كانت ولاية القضاء الاعتيادي للنظر في المنازعات تجد أساسها في المادة (73) من القانون الأساسي الصادر في العراق عام 1925 إذ تنص على أن للمحاكم المدنية حق القضاء على الأشخاص جميعا في العراق وفي كل الدعاوى والأمور المدنية والجزائية التي تقيمها الحكومة العراقية أو تقام عليها ،عدا الداخلة في اختصاص المحاكم المدنية أو المخصوصة. وطبقا لنص المادة (88) من الدستور المذكور (تقرر إنشاء محاكم أو لجان مخصوصة بغية حسم المنازعات الواقعة بين الحكومة وموظفيها المتعلقة بخدماتهم) وهو ماتأكد بإنشاء مجلس الانضباط العام باعتباره جهة القضاء الإداري بالنسبة للدعاوى التي يقيمها الموظفون على الحكومة في كل ما ينشأ لهم من حقوق الوظيفة. وإذا كانت الدساتير المؤقتة التي تلت سقوط الدستور الأول الصادر عام 1925 لم تنص على الولاية العامة للمحاكم ، فقد عالجتها قوانين أخرى ، فالمادة (3) من قانون السلطة القضائية الملغى رقم 26 لعام 1963 تنص على أن (تسري ولاية المحاكم على جميع الأشخاص الطبيعية والمعنوية بما في ذلك الحكومة ، وتختص في المنازعات والجرائم كافة إلا ما استثني بنص خاص )  وكذلك نصت المادة (29) من قانون المرافعات المدنية رقم (83) لعام 1969 الذي جاء فيه ( تسري ولاية المحاكم المدنية على جميع الأشخاص الطبيعية والمعنوية بما في ذلك الحكومة ، وتختص في المنازعات إلا ما استثني بنص خاص). أن السوابق القضائية جميعا تؤكد أن للمحاكم المدنية رقابة عامة على القرارات الإدارية كافة ، إلا إذا وجد نص قانوني يمنع المحاكم من سماعها(21). ومن ذلك ماقضت به محكمة التمييز بقولها (أن للمحاكم ولاية عامة في رؤية الدعاوى ولو كانت هذه الدعاوى تتعلق بقرارات إدارية صادرة من السلطة ذات    الاختصاص)(22). وبناء على ماتقدم فان ولاية القاضي الاعتيادي في العراق هي ولاية عامة على وفق مفهوم نظام القضاء الموحد ، أما المجالات التي يمتنع فيها القاضي عن توجيه أوامر للإدارة فهي محددة بما اشترطه المشرع بنص المادة (3) من القانون الملغى رقم (26) لعام 1963 .

_________________________

1- د. حسن السيد بسيوني : دور القضاء في المنازعة الإدارية – مرجع سابق – ص15.

2- د.عبد الرحمن نوجان الأيوبي : القضاء الإداري في العراق –مرجع سابق، ص 42.

3- د.فؤاد العطار : رقابة القضاء – مرجع سابق – ص42.

4- د.عبد الرحمن نوجان الأيوبي : القضاء الإداري في العراق – مرجع سابق - ص 44

5- د. محمود محمد حافظ : القضاء الإداري –دراسة مقارنة – طبعة 1966 ، ص 92.

6- د. محمود محمد حافظ : المرجع نفسه : ص93.

7- د.محمد حسنين عبد العال : فكرة السبب في القرار الإداري – دعوى الإلغاء-دار النهضة العربية ، ص9 ومابعدها.

8- د. طعيمة الجرف : مبدأ المشروعية وضوابط خضوع الإدارة للقانون – مرجع سابق –ص5 ، وايضاً الدكتور محمد فؤاد مهنا – مرجع سابق –ص94.

9- د. طعيمة الجرف: المرجع السابق –ص106

10- د. حسن السيد بسيوني : دور القضاء في المنازعات الإدارية – مرجع سابق ص23 ومابعدها .

11- د. طعيمة الجرف: المرجع السابق –ص100.

12- د.فؤاد العطار : القضاء الإداري –مرجع سابق –ص166.

13- د.فؤاد العطار : القضاء الإداري –مرجع سابق –ص167.ومابعدها.

14- د .حسن السيد بسيوني : دور القضاء في المنازعات الإدارية – مرجع سابق –ص31.

15- د.فؤاد العطار : القضاء الإداري –مرجع سابق –ص109.

16- د.فؤاد العطار : القضاء الإداري –مرجع سابق –ص31 ومابعدها.

17- المرجع السابق : ص33.

18- د. حسن السيد بسيوني : دور القضاء في المنازعات الإدارية – مرجع سابق –ص37

19- د. علي جمعة محارب : القضاء الإداري في العراق – دراسة في ضوء القانون 106 لسنة 1989 – محاضرة القيت في كلية القانون والسياسة – جامعة الموصل بتاريخ 24/3/1990 ص2.

20- حكم محكمة التمييز رقم (1464/1957) في 26/7/1957 – منشور في مجلة ديوان التدوين القانوني ، العدد الثاني 1962 ص 171 ومابعدها.

21- د. علي جمعة محارب : القضاء الإداري في العراق – مرجع سابق – ص3.

22- حكم محكمة التمييز رقم (1693 م/1955) في 10/1/1956 – ومجموعة احكام محكمة التمييز لسنة 1956 عدد (1) ص31.