ثر ازدياد تدخلات الدولة في النواحي الاقتصادية والاجتماعية والخدمية كافة اصبح من الصعوبة مباشرة وظيفتها الادارية من قبل السلطة المركزية على نطاق اقليم الدولة ، فكان لا بد للدولة ان يكون لها فروع تنتشر في اقاليمها المختلفة تمارس اختصاصات معينة لا تخرج عن اختصاصات الحكومة المركزية مما حدا بها الى تقسيم الدولة الى وحدات ادارية تتولى تلك الوحدات ادارة شؤونها بنفسها . ويجري تقسيم الدولة في جميع انحاء العالم وعلى اختلاف نظمها السياسية الى وحدات ادارية جغرافية تأخذ تلك الوحدات مسميات مختلفة تكون مقاطعة او ولاية او مديرية او لواء او محافظة وما شابه ذلك من المسميات ، تتولى ادارة تلك الوحدات السلطة المركزية  للدولة بواسطة ممثلين محليين يعينون من قبل السلطة المركزية وخاضعين لإشرافها .

المطلب الاول : مفهوم التقسيم

وكقاعدة عامة فان لكل تنظيم اداري سواء أكان النظام الاداري مركزيا او  لا مركزيا يقتضي طبيعة هذا التنظيم الاداري ضرورة ترتيب السلطات الادارية في تلك الوحدات الادارية في الدولة في سلم اداري تشغل كل سلطة درجة من درجاته وتخضع كل منها للسلطة التي تعلوها في درجات هذا السلم(1). كما يقتضي الامر تحديد عدد درجات السلم الاداري ، اذ ان تعدد درجات السلم الاداري يؤدي الى تعقيد العملية لأداريه واجراءاتها ويحول دون تحقيق السلطة الادارية للأهداف المناطة بها والعكس صحيح فكلما قلت درجات السلم الاداري ادى الى تبسيط الاجراءات الادارية وبالنتيجة تقريب الصلة بين السلطة المركزية والسلطات المحلية وتمكين السلطات الادارية من تحقيق اهدافها بطريقة خالية من التعقيد وبهذا يمكن ان يتوفر للدولة جهاز اداري لا مركزي سليم يكفل تحقيق اهداف اللامركزية الادارية على اكمل وجه .وعليه فان تقسيم البلاد الى وحدات ادارية وتنصيب من يمثل الحكومة المركزية فيها ضرورة تستند اليها طبيعة كل تنظيم اداري كما ان تفويض الاختصاصات الادارية الى ممثلين عن الحكومة يتطلب هو الاخر تقسيم البلاد الى وحدات ادارية . وبالنسبة الى التقسيم الاداري في العراق فقد اعتمد خلال العهد العثماني على تقسيم الوحدات الادارية على اساس جغرافي منطلقين من فكرة تدعى
( بالاقليمية ) وبموجب ذلك تم تقسيم البلاد الى عدد من الولايات (2) اما خلال العهد الملكي فقد تم تقسيم البلاد الى وحدات ادارية تدعى بالالوية والتي بدورها تنقسم الى وحدات ادارية اصغر هي الاقضية والنواحي بالاضافة لادارة البادية الذي اعتمد ادارة خاصة تتلاءم مع طبيعة احوالها (3) . وقد عزز هذا التقسيم قانون ادارة الالوية الملغى رقم ( 58 ) لسنة 1927 في المادة (2) منه (( ينقسم العراق الى الوية والالوية الى اقضية والاقضية الى نواح )) (4). وبقى هذا التقسيم وباسم الالوية لما بعد اعلان النظام الجمهوري في العراق حيث تم استبدال تسمية الواء باسم المحافظة واسم المتصرف باسم المحافظ وذلك بصدور قانون المحافظات المعدل رقم 159 لسنة 1969  وبموجب ذلك فقد قرر المشرع العراقي تقسيم العراق الى وحدات ادارية تنظم على اساس الادارة اللامركزية (5) اذ اعتمد التقسيم الثلاثي الرئيسي بموجب المادة ( 2 ) من قانون المحافظات والذي اكد (( تقسيم الجمهورية العراقية الى محافظات والمحافظات الى اقضية والاقضية الى نواحي ))(6). اما تقسيم المنطقة والذي يعد اكبر من تقسيم المحافظة فهو لم يعتمد في كل اجزاء العراق بل اعتمد على منطقة واحدة وهي منطقة الحكم الذاتي والتي سنتطرق لها في الفصل اللاحق وعليه سنتعرف على التقسيم الثلاثي الذي اعتمده العراق في الوقت الحاضر :

المطلب الثاني : هيكلية التقسيم

لقد اعتمد المشرع العراقي على التقسيم الثلاثي للوحدات الادارية في العراق الذي استمر العمل به خلال العهد الجمهوري وعلى اساس هذا التقسيم تم تقسيم الجمهورية العراقية الى محافظات والمحافظات الى اقضية والاقضية الى نواحٍ.

اولا : المحافظة

تعد المحافظة اكبر التقسيمات الادارية في العراق ، وقد تم ذكرها في القانون الا ان ذلك القانون لم يعرف المحافظة ولكن من سياق القانون يفهم انها ترتبط ارتباطا مباشرا بالسلطة المركزية ، كونها اكبر التقسيمات الادارية الاقليمية المعتمدة في الجمهورية العراقية .وما يمكن قوله ان تسمية المحافظة هي تسمية حديثة نسبيا فقد عرف العراق تسمية سنجق ولواء قبل تسمية المحافظة فخلال العهد العثماني كانت تسمية سنجق هي السائدة وهي جزء من الولاية فقد قسم العراق انذاك الى ثلاث ولايات هي :( الموصل – البصرة – بغداد )(7) وتعد هذه الولايات اكبر التقسيمات الادارية الاقليمية والتي تقسم هي الاخرى الى سناجق والذي يراسها يسمى
( سنجق بيك ) اما خلال العهد الملكي فقد اعتمد تسمية الواء كما اشار اليه قانون ادارة الالوية الملغى  رقم ( 58 ) لسنة 1927 وبالرغم من ان هذا القانون لم يعرف اللواء الا انه يمكن القول بان اللواء (( هو الوحدة الادارية الكبرى المشتملة على مركز اللواء والاقضية التابعة له ))(8). وقد وردت تسمية المحافظة اول مرة في التقسيمات الادارية عام 1939بموجب لائحة لتعديل قانون ادارة الالوية تتضمن جواز احداث وحدة ادارية يعين اسمها تحت عنوان ( المحافظة ) والذي يراسها يسمى ( محافظ )(9) كما ورد ذكر  المحافظة في قانون المحافظات وتقسم تلك المحافظات الى اجزاء اصغر تعرف بالاقضية كما نصت عليه المادة (2) من قانون المحافظات والتي نصت(( تقسيم الجمهورية العراقية الى محافظات والمحافظات الى اقضية والاقضية الى نواحي ...الخ ))(10) ويعترف لها بالشخصية المعنوية . الا ان صياغة هذا القانون لم تكن دقيقة فقد يفهم منها ان اجزاء المحافظة كافة مقسمة الى اقضية بينما الواقع ليس كذلك فالمحافظة تتكون من :

1-مركز المحافظة والذي يتضمن حدود المحافظة فقط والذي يقسم بدوره الى محلات يكون لكل محلة مختار تحدد طريقة اختياره وواجباته وامور انضباطه ومخصصاته بنظام (11) .

2-الاقضية التي تعد جزء مهماً من المحافظة والتي تقسم بدورها الى نواحٍ(12).

وتتالف هيئة الموظفين الاداريين في مركز المحافظة من المحافظ باعتباره الرئيس الاداري الاعلى للمحافظة ونائب المحافظ ، سكرتير المحافظ ، معاون المحافظ للشؤون الفنيه، معاون المحافظ للادارة المحلية ، قائممقاموا الاقضيه ومدراء النواحي 

اولاً : المحافظ وهو الرئيس الاداري الاعلى للمحافظة وكان يتم تعيينة عن طريق السلطة المركزية اما الان فيتقلد المنصب بالانتخاب 0 ويخضع لرئاسته الموظفين ذوي المناصب التالية:-

1- نائب المحافظ :في ظل قانون  المعهد الأداري رقم 37 لسنة 1986 السابق كان يشترط في نائب المحافظ ان يكون حقوقيا يرشح من بين القائممقامين الجيدين ويدخل دورة تخصص في المعهد الأداري بعدها يشغل منصب نائب محافظ بعد ان يصدر امر  تعيينه من السلطة المركزية اما الان في ظل  قانون ادارة الدولة للمرحلة  لانتقالية  فيتم توليه المنصب بالانتخاب مع عدم التقيد بالشروط الواردة في قانون المعهد الاداري السابق 0ويرتبط بنائب المحافظ (قسم الحسابات وقسم الاتصالات وقسم الخدمات وهذا الاخير يرتبط به شعبة السيارات والاليات وشعبة الصيانة وشعبة التنظيفات وشعبة الحدائق اما قسم الافراد فترتبط به شعبة الذاتية والاوراق وشعبة الملاك  والخدمات والتقاعد والطابعة والاستنساخ والحاسوب والصادرة  والواردة اما شعبة المختارين فترتبط بنائب المحافظ    مباشرة (13)

2- سكرتير المحافظ : يتم اختيارة من قبل المحافظ من بين موظفي المحافظ او الدوائر التابعة لها

3- معاون المحافظ للشؤون الفنية :تم استحداث هذا المنصب بموجب قرار مجلس قيادة الثورة المنحل المرقم 124في 6/7 لسنة 2002 ويجب ان يكون حاصلاً على شهادة جامعية اوليه  في الهندسة المدنية وله خبرة في مجال عمله لاتقل عن (5) سنوات(14). ويرتبط به قسم الهندسة وقسم الاشراف على مشاريع مديريتي الماء والمجاري وقسم الاشراف على  المشاريع مديريتي البلديات والتخطيط العمراني

4- معاون المحافظ للادارة المحلية : يجب أن يكون حاصلأ على شهادة جامعية وترتبط به الاقسام التالية (قسم الاملاك ، قسم المكتبات ، وقسم المعامل والمشاغل ، قسم الخدمات المحلية للوزاره )

5- قائممقاموا الأقضية :في ضل قانون المعهد الاداري السابق كان يشترط في من يتولى هذا المنصب ان يكون حاصلاً على شهادة بكالوريوس في القانون ومن الأكفاء من مدراء النواحي ويدخل دورة تخصص في المعهد الاداري  ثم يصدر  امر تعينة من السلطة المركزية اما الان فان هذا المنصب يخضع للانتخاب من دون مراعاة الشروط اعلاة :

6-مدراء النواحي :- في ضل  قانون المعهد الادارية  كان يشترط فيمن يعين  في هذا المنصب ان  يكون حاصلاً على بكلوريوس في القانون وخريج دورة تخصص في المعهد الاداري   ويعين من قبل السلطة المركزية اما  الان  فيتم اختيارة بالانتخاب من دون مراعاة الشروط اعلاه 0

7- وترتبط  بالمحافظة ايضا الاقسام التالية (قسم الشؤون القانونية- قسم التدقيق- وقسم شوؤن المواطنين – ضابط الاستخبارات  الذي ترتبط به الاستعلامات وكذلك ترتبط بالمحافظ الاقسام التالية (قسم المراسلات السرية – قسم العلاقات والاعلام – قسم التخطيط والمتابعة وشعبة المعلومات السكانية 0

8- مدير الشؤون  الداخلية :ويكون عادة من ضباط الشرطة من رتبة رائد فما فوق وترتبط به الشعب التالية ( شعبة الحركات والشوؤن الامنية –شعبة الحدود –شعبة الجمعيات –الشعبة السرية )

 9- ويرتبط بالمحافظ ايضا رؤساء  الدوائر المركزية وهم :

(مدير البلديات –مدير الماء –مدير المجاري –مدير التخطيط العمراني – مدير الشرطة –مدير المرور – مدير الجنسية والاحوال المدنية – مدير الدفاع المدني .

اما الدوائر المركزية الاخرى فهي تخضع لرقابة واشراف المحافظ ومنها

(مديرية الزراعة –الضرائب – التربية – الصحة – الطرق والجسور – الري – عقارات الدولة )(15).

ثانيا : القضاء

تتجزأ المحافظة الى وحدات ادارية تسمى الأقضية ، ويستحدث القضاء بناء على قرار السلطة المركزية بقانون او بقرار  كما تم الاشارة اليه سابقا ويعترف له بالشخصية المعنوية (16).وقد نصت المادة (2) من قانون المحافظات الى تقسيم الاقضية الى نواحٍ(( تقسم الجمهورية العراقية الى محافظات والمحافظات الى اقضية والاقضية الى نواحٍ ))(17). ولكن يفهم من ذلك ان جميع الاقضية مقسمة الى نواحٍ ولكن الواقع يشير الى ان القضاء مقسم الى :

1-مركز القضاء : يتضمن حدود بلدية القضاء فقط وتقسّم المناطق داخل حدود البلدية الى محلات يراس كل واحدة منها مختار معين بنظام(18).

2-النواحي :جزء مهم من اجزاء القضاء .

 وتتكون هيئة الموظفين الاداريين في القضاء من القائممقام باعتباره الرئيس الاداري المباشر في القضاء ومأمور مال القضاء وكاتب  تحرير القضاء ورؤساء الدوائر الفرعية ومدير معاونية شرطة القضاء ورؤساء الوحدات الادارية في القضاء( مدراء النواحي ).

نموذج رقم (2)

هيكلية هيئة الموظفين الاداريين في القضاء

          رؤساء الوحدات الادارية                القائممقام           مأمور مال القضاء

      في عموم القضاء ( مدراء النواحي )                                                  

                كاتب تحرير القضاء     مدير معاونية       رؤساء الدوائر الفرعية

                                            شرطة القضاء      في القضاء

1- رؤساء الوحدات الادارية في عموم القضاء : هم مدراء النواحي الذين يشترط فيهم ان يكونوا خريجي كلية القانون ودورة تخصص ادارية .

2- مأمور مال القضاء : ممثل وزارة المالية ويكون مسؤولاً عن الجوانب المالية في القضاء(19). كاتب  تحرير القضاء : ودوره يوازي دور مدير افراد المحافظة فهو المسؤول عن توثيق التعليمات والدرجات الوظيفية وتبليغها الى المعنيين والتعيينات والصادر والوارد والتشكرات والعقوبات والالتحاق بالوظيفة والانفكاك عنها والغياب عنها ويكون مسؤولاً امام القائممقام .

3- مدير معاونية شرطة القضاء : وعادة يكون ضابط شرطة برتية مقدم فما فوق وهو اداة القائممقام لتنفيذ القوانين والانظمة والتعليمات واستتباب الامن والنظام في الوحدة الادارية  .

4- رؤساء الدوائر الفرعية التابعين لعدة وزارات ويكونون مسؤولين امام القائممقام بما له من حق الرقابة والاشراف عليهم لضمان حسن اداء الخدمات  ( اما دوائر الماء ،المجاري ، البلديه ) فتتبع له مباشرة ً

ثالثا : الناحية

وهي الوحدة الادارية الاصغر في ترتيب سلم الوحدات الادارية الاقليمية والتي يعترف لها بالشخصية المعنوية ويتم انشاؤها بقرار من السلطة المركزية بمرسوم جمهوري ... وتتالف الناحية من :

1.مركز الناحية وتتضمن حدود بلدية الناحية فقط والتي تقسم الى محلات(20).

2.القرية  كل منطقة تقع خارج حدود بلدية الناحية وتاخذ ادارة خاصة بها .

وقد عرفت القرية بموجب المادة (2) من قانون ادارة القرى الملغى رقم ( 16 ) لسنة 1957 بأنها (( مجموعة او اكثر من المساكن التابعة والمنطقة الملحقة بها يبلغ سكانها 250 نسمة فاكثر وتدار من قبل العمدة بمساعدة المجلس))(21).  كما عرفت القرية (( عبارة عن تجمع سكاني تربط سكانها صلة القبيلة او القومية والدين او المهنة ويتفاوت عدد سكانها ومساحتها تفاوتا كبيرا))(22). وعرفها اخر (( المكان الذي تسكنه جماعة تضم خمسين اسرة او 250 شخصا على الاقل ، وتكون الزراعة مصدرا لدخل اغلبهم ))(23). وقد كانت هناك مجموعة من المقترحات لا عادة النظر في التقسيمات الادارية على اساس جعل القرية النواة الاصلية في مجموعة الهيكل الاداري ويجعلها وحدة ادارية ذات كيان قانوني(24). ويقوم بأدارة القرية العمدة ( وهو الشخص القائم بأدارة القرية او من يقوم مقامه وفق احكام هذا القانون وتعين السلطة الادارية العمدة ويمثل السلطة الادارية الموظف الاداري الذي تكون القرية ضمن وحدته الادارية(25). ويشترط في العمدة ان يكون عراقي الجنسية ومن سكان القرية الدائمين وقد اكمل الـ( 25من العمر ) ولم يتجاوز الـ(65 سنة ) ومن ذوي الاخلاق الحسنة وغير مبتلى بمرض او عاهة تحول دون قيامه بواجبه وله المام بالقراءة والكتابه اما واجبات العمدة فهي ما يلي :-

1 – الاعلان عن القوانين والانظمة والتعليمات وافهام القرويين مضامينها بالطرق المناسبة    .

2-مساعدة الشرطة والابلاغ عن الجرائم وعن ذوي السلوك السيء ومساعدة الحكام وجبات الادارة .

3-تأميين حماية السكك الحديدية والاتصالات .

4-تسجيل جميع حوادث الولادة والوفاة والزواج والطلاق .

5-الابلاغ لدى الشرطة عن الامراض والاوبئه الوافدة  ومكافحتها(26).

الا ان صدور قانون المحافظات رقم (159) لسنة1969 الغي قانون ادارة القرى رقم ( 16) لسنة 1957 علما ان هيئة الموظفين الاداريين في الناحية تتكون من مدير الناحية وضابط مركز الشرطة في الناحية ورؤساء الدوائر الفرعية في الناحية وكاتب التحرير ومأمور مال الناحية .

نموذج رقم ( 3 )

هيكلية هيئة الموظفين الاداريين في الناحية

                                                مدير الناحية                  

 مامور مال الناحية  

                          كاتب تحرير الناحية         ضابط مركز          رؤساء الدوائر

                                                        شرطة الناحية         الفرعية في الناحية

1.مامور مال الناحية : وهو ممثل وزارة المالية والمسؤول عن الجوانب المالية في الناحية.

2.كاتب تحرير الناحية : وهو المسؤول عن تحرير كافة الكتب الرسمية وتوثيق التعليمات والاوامر  وتوثيق الصادر والوارد والتشكرات والعقوبات واوامر  النقل والتعيين والتغيب.

3.ضابط مركز شرطة الناحية : وعادة يكون ضابط شرطة برتية مقدم فما دون وهو اداة مدير الناحية لتنفيذ القوانين والانظمة والتعليمات واستتباب الامن والنظام في الناحية .

4.رؤساء الدوائر الفرعية في الناحية : التابعين لعدة وزارات ويكونون مسؤولين اما مدير الناحية بما له حق الرقابة والاشراف عليهم لضمان حسن اداء الخدمات وتكون الدوائر التالية مرتبطة مباشرة بمدير الناحية وهي  ( الماء، المجاري ، البلدية )  .

ومن كل ما سبق نستنتج القول ان تقسيم الوحدات الادارية في العراق قد اعتمد على فكرة الاقليمية اي تقسيم العراق على اساس جغرافي وان توزيع السلطات فيها يكون على شكل هرمي يكون رئيس الجمهوري على قمة الهرم نزولا الى الوزير وصولا الى مدير الناحية فالقرار الصادر من قمة الهرم هو امر لبقية الوحدات الادارية اما قرار الوحدات الادارية في اسفل الهرم تكون بمثابة مقترحات قابلة للرفض والقبول بالنسبة لأعلى الهرم الاداري .

______________________

[1]- انظر : د.محمد فؤاد مهنا : القانون الاداري المصري والمقارن (مصر : مطبعة نصر ، 1958) ص231.

2- انظر :د. ماهر صالح علاوي الجبوري : القانون الاداري ( بغداد ،مطبعة وزارة التعليم العالي ، 1997) ص48.

3- كان العراق انذاك مقسما الى 14 لواء و 54 قضاء و 137 ناحية وثلاث بوادي هي بادية الجزيرة ومركزها الحضر ،و البادية الشمالية مركزها الرطبة والبادية الجنوبية مركزها نقرة السلمان ، وللمزيد انظر : حسين الرحال وعبد المجيد كمونة ( القانون الاداري - الادارة المركزية والادارة اللامركزية في العراق ) بغداد ،مطبعة عبد الكريم زاهد 1953 ص142.

4- انظر : قانون ادارة الالوية الملغى رقم ( 58 ) لسنة 1927 المادة 2 ، مصدر سابق .

5- انظر :د.علي محمد بدير واخرون  : مصدر سابق ، ص163.

6- انظر : قانون المحافظات المعدل رقم ( 159 ) لسنة 1969 المادة ( 2)  ، مصدر سابق.

7- كان العراق مقسما الى اربع ولايات هي :( بغداد ، الموصل ، البصرة ، شهرزور ) الا انه تمت اعادة تشكيل الولايات عام 1864 واعتمد هذا التقسيم ، للمزيد انظر :د. ماهر صالح الجبوري : مصدر سابق ، ص48.

8- انظر : د. حسين الرحال وعبد المجيد كمونة مصدر سابق ص 150.

9- د. حسين الرحال وعبد المجيد كمونه ، مصدر سابق ، ص150

0[1]- انظر : مادة (2) من قانون المحافظات المعدل  رقم (159) لسنة 1969 ،مصدر سابق.

1[1]- انظر : قانون المحافظات المعدل رقم ( 159 ) لسنة 1969 ، مادة (7) ، مصدر سابق.

2[1]- انظر : قانون المحافظات المعدل  رقم ( 159) لسنة 1969، مادة (2)  ، مصدر سابق.

13-الامر الوزاري المرقم6506 في 5/11/2001 الصادر عن وزارة الداخلية المديرية العامة للشؤون الادارية والمالية .

14-  قرار مجلس قيادة الثورة النحل رقم 124 في 6/7/2002 مجلة الوقائع العراقية  العدد 3940  في 22/7/2002 .       

15-  الامر الوزاري المرقم 6506 مصدر سابق .

6[1]- انظر :د. حسين الرحال وعبد المجيد كمونة : مصدر سابق ،ص180.

7[1]- قانون المحافظات المعدل  رقم ( 159) لسنة 1969، المادة (2) ، مصدر سابق .

8[1]- قانون المحافظات المعدل  رقم (159) لسنة 1969 المادة(7) .

19- الامر الوزاري المرقم 6506في 5/11/2001، مصدر سابق

20- انظر : قانون المحافظات المعدل  رقم (159) لسنة 1969 مادة (7) .

[1]2- انظر : قانون ادارة القرى الملغى  رقم ( 16 ) لسنة 1957 مادة ( 2 ) .

22- د.علي محمد بدير اخرون : مصدر سابق ، ص166.

23- د. عبد الحميد ابو محمد واخرون : التنظيم الاداري الايراني (مصر : دار النهضة العربية ، بلا ، ص164).

24- انظر : د. حسين الرحال وعبد المجيد كمونة ، مصدر سابق ،ص52.

25- قانون  ادارة القرى الملغى رقم 16 لسنة 1957 م/1.

26- قانون ادارة القرى الملغى رقم 16 لسنة 1957 ، م 1.