ان من أهداف الرقابة هو ضمان اشراف السلطة العليا على اعمال المشروع العام للتيقن من أن الموارد المخصصة له تستخدم فيما رصدت له والتحقق من كيفية سير اعمال ذلك المشروع ضمن الإطار الداخلي لأعماله، وان الجهات الرقابية مؤتمنه على واجب رقابة  وصيانة المال العام وهذا لا يتحقق الا برقابة دؤوبة للمال والنشاط العام والتعقيب على هذا النشاط، و ابراز نتائجه وسنتناول في هذا الموضوع  اهداف الرقابة على تخصيص ايرادات الدولة المالية من خلال ثلاثة فروع نتناول في الأول تحقيق المساواة في تخصيص ايرادات الدولة المالية وفق النسب السكانية. أما في الثاني سنتناول تحقيق التنمية الاقتصادية. أما الفرع الثالث سنتناول تحقيق التنمية الاجتماعية.

الفرع الأول

تحقيق المساواة في تخصيص ايرادات الدولة المالية وفق النسب السكانية

أن تحقيق المساواة في تخصيص إيرادات الدولة المالية يتطلب أن تكون هناك قاعدة تخصيص الاعتمادات المالية لأوجه محددة من الاتفاق وقاعدة الاقتصاد والتدبير في استخدام الأموال المرصدة للأنفاق وكذلك قاعدة تحقيق المنفعة العامة من الإنفاق الحكومي (1).

وان قاعدة تخصيص الايرادات او الاعتمادات المالية لأوجه محددة من الأنفاق ليست قاعدة حديثة التطبيق بل لها جذورا ضاربة في القدم، ففي الوقت الذي امتدت به رقابة البرلمان الى مراقبة كيفية انفاق حصيلة الضرائب التي كان لابد من أن يأذن بفرضها وجبايتها، بسط رقابته على اكثر من ذلك ليرى في أي المصالح ستصرف تلك الحصيلة وليتثبت مما اذا كانت الأموال رصدت للصالح العام ام لصالح الحكام، ومنذ ذلك الحين اعتمدت قاعدة تخصيص الاعتمادات، وأصبح أي اعتماد يوافق عليه البرلمان لا يجوز صرفه في غير ما خصص له ولا يجوز نقله من مصلحة او ادارة لأخرى (2).

ومفهوم قاعدة تخصيص الايرادات او الاعتمادات المالية يراد بها ان كل اعتماد مالي يخصص لتحقيق غاية معينة، أي أن موافقة السلطة التشريعية على مشروع الموازنة من شانها أن تقيد صلاحية الادارة في استعمال الأموال العامة لغايات محددة هي في العادة الأهداف التي تسعى الموازنة العامة لتحقيقها، وهنا يمكن القول بان تخصيص الاعتمادات المالية يكون بمثابة القيد الذي يفرض على صلاحيات الادارة في استعمال الأموال الموضوعة تحت تصرفها اذا ما قورنت بقاعدة تخصيص الأهداف في القرارات الادارية في جوانب محددة من العملية الادارية (3).

أن هذه القاعدة تفرض على الادارة الالتزام بعدم الصرف الا للغاية التي رصد المال من أجلها ، وتفرض ايضا التزام الادارة بعدم نقل الاعتمادات من جانب الأخر بموجب ما ينظمه القانون في هذا الشأن، وهي بعد تشير بداهة الى التزام الادارة بعدم تجاوز ما خصص لها من الأموال (4).

أن الدستور العراقي لم يبين كيفية مناقشة مجلس النواب ومصادقته على مشروع الموازنة الا انه يمكن الاستدلال بما جاء في النص على أن المجلس النواب اجراء المناقلة بين ابواب وفصول الموازنة العامة....)) (5).

مما يعني أن مجلس النواب يناقش كيفية توزيع الاعتمادات داخل الوزارة بعد توزيعها على مستوى الوزارات داخل الدولة فيما يترك توزيع الاعتمادات داخل الفصل الواحد الى موافقة وزير المالية طبقا لما نص عليه قانون الادارة المالية والدين العام النافذ بان ((تستخدم

3- رغم أن الإدارة تهدف إلى تحقيق الصالح العام عند قيامها بالوظائف المنوطة بها، غير أن المشرع في كثير من الأحيان يحدد لها أهدافا معينة ولابد لأعمالها أن تنصب باتجاه تحقيق تلك الأهداف فتكون سلطتها عندئذ مقيدة بذلك الاتجاه مما يجعل الرقابة المفروضة على هذا النوع من اعمال الادارة رقابة مشروعية لا رقابة ملائمة ومخالفتها لهذا القيد يمثل عيبا جسيما في قرارتها الإدارية يتمثل بانحرافها في استخدام السلطة. 

وحدات انفاق الأموال المقررة في الميزانية الفدرالية بموجب خطة انفاق يصادق عليها وزير المالية (6).

ولمجلس النواب اجراء المناقلة بين أبواب وفصول الموازنة العامة، وتخصيص مجمل مبالغها، وله عند الضرورة أن يقترح على مجلس الوزراء زيادة أجمالي مبالغ النفقات )(7).

وبعد أن تتم القراءة الأولى والثانية يصوت  مجلس النواب لإقرار مشروع قانون الموازنة  العامة (8).

وتعتبر عملية تخصيص الايرادات المتوفرة لدى الدولة، على نشاطات واجهزة الدولة المختلفة من اصعب الاعمال واكثرها حساسية، والسبب في ذلك يعود إلى ندرة الموارد وقصورها عن تلبية جميع احتياجات الدولة والمواطنين، والى اختلاف الاعتبارات التي تراعي عند توزيع النفقات العامة، ونظرا لأهمية هذا الموضوع فقد عكف المفكرون الاقتصاديون على وضع القواعد التي يمكن الاسترشاد بها عند توزيع النفقات العامة حتى يكون الإنفاق رشيدا، ويعود بالخير والنفع على جميع افراد المجتمع، ومن اهم القواعد والاعتبارات التي يسترشد بها عند توزيع النفقات العامة هي مراعاة العدل والمساواة (9).

أن كثرة وجوه الاتفاق المطلوبة من الدولة في العصر الحاضر تقتضي من المسؤولين عن توزيع النفقات العامة، أن ينظروا إلى جميع مطالب الانفاق نظرة شاملة وان يوازنوا بينها موازنة عادلة لأجل تحديد الوجوه التي ستوزع الدولة عليها امكانياتها المالية (10) من خلال احلال المساواة في تخصيص إيرادات الدولة المالية وفق النسب السكانية لكل محافظة كأحد المعايير المعتمدة في التخصيص.

ويتوجب على الدولة أن تراعي العدالة في توزيع المنافع والخدمات التي تنتج عن النفقات العامة، فلا تحابي طبقة أو فئة من فئات المجتمع على حساب الطبقات او الفئات الأخرى، ولا تميز منطقة عن المناطق الأخرى، ولا يقصد من ذلك أن يتساوى نصيب كل طبقات او فئات المجتمع، أو مناطق الدولة في النفقات العامة، فقد لا تتحقق العدالة مع المساواة (احيانا)، اذ من المعروف أن طبقات المجتمع الفقيرة أو أن حجم السكان فيها يختلف من منطقة لأخرى تكون هي في حاجة ماسة إلى خدمات الدولة ومعونتها، وهناك مناطق في الدولة في حالة تأخر وتخلف شديد مما يستوجب زيادة الإنفاق عليها لأجل النهوض بها لكي تساير ركب النهضة والتقدم في المناطق الأخرى (11).

ويعتمد تقسيم النفقات العامة بين النفقات العامة للحكومة الاتحادية والنفقات العامة للحكومات الاقليمية والادارات المحلية، وهذا النوع من التقسيم هو الذي يعنينا على الرغم من تداخل التقسيمات والتبويبات في الموازنة العامة الاتحادية في العراق اذ تجمع بين اكثر من نوع واحد من هذه التقسيمات، ويمكن تقسيم النفقات في العراق على (12):-

أ- النفقات ذات الطبيعة العامة والمرتبطة بالبلد كله مثل نفقات الدفاع والأمن والضمان الاجتماعي ونفقات الموظفين ونفقات المشاريع ذات النفع العام كمشاريع الطاقة والبيئة والصحة والقطاع الزراعي والتشييد والاسكان والتربية والتعليم والنقل والاتصالات (13).

ب- النفقات على مستوى الحكومات الاقليمية والادارات المحلية. وهي كل النفقات الخاصة بالإقليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم التي ترتبط بالسكان المقيمين في هذا الإقليم او المحافظة كالتعليم والصحة وغيرها من المشاريع الخدمية، ويمكن هنا ملاحظة ازدياد النفقات العامة في اقليم كوردستان بصورة ملحوظة وهذا ناتج من زيادة الإيرادات العامة للإقليم والمتمثلة بالدرجة الأساس في تصدير كميات من النفط الى الخارج والحصول على نسبة جيدة  من ايرادات الحكومة الاتحادية وزيادة ايرادات الاقليم من الضرائب، الأمر الذي ادى الى توجيه النفقات العامة في الاقليم الى تأهيل مشاريع البنى التحتية المادية والاجتماعية في الاقليم وتقديم الخدمات الاجتماعية لمواطني الاقليم (14).

اما فيما يتعلق بالمحافظات غير المنتظمة في اقليم فنجد ان الانفاق العام يتوزع ما بين الحكومة الاتحادية والمحافظات فمثلا يكون للمحافظة غير المنتظمة في اقليم حق التصرف واستخدام بما لا يزيد على 50% من التخصيصات المرصدة لها للقيام بالمشاريع لغرض استيراد الطاقة الكهربائية أو تقديم الخدمات للمحافظة وتنظيمها وذلك من خلال اجراء المناقلة المطلوبة بالتنسيق مع كل من وزارتي المالية والتخطيط الاتحاديتين بما يعادل (1) دولار عن كل برميل نفط خام منتج في المحافظة و(1) دولار عن كل برميل نفط خام مكرر في مصافي المحافظة و(1) دولار عن كل (150) متر مكعب من الغاز الطبيعي في المحافظة يتم توزيعه بحسب انتاج المحافظة والمسلمة إلى الحكومة الاتحادية بعد اجراء التسويات الحسابية بعد تدقيقها من ديوان الرقابة المالية في موازنة السنة اللاحقة (15).

كما يتولى المحافظ تنفيذ خطة اعمار وتنمية المحافظة من وزارة التخطيط و يتولى مجلس المحافظة مسؤولية مراقبة التنفيذ على الأقضية والنواحي المرتبطة بالمحافظة بحسب النسب السكانية (16). وهذا ما درجت عليه الموازنات اللاحقة.

ج- النفقات المشتركة:- وهي النفقات لبعض المشاريع او اوجه الأنفاق الخاصة التي تشترك فيها الحكومة الاتحادية مع الحكومة الاقليم او الادارات المحلية، وتساهم الحكومة الاتحادية في تمويل ما نسبته (%65-75%) من بعض المشاريع المشتركة في المحافظة غير المنتظمة في اقليم مثل بناء الجامعات، والبنى التحتية الاقتصادية المحلية والمشاريع الزراعية والصناعية بعد التنسيق مع المحافظات ).

اذ الزم قانون الموازنة العامة الاتحادية الوزارات والجهات الغير مرتبطة بوزارة بالتنسيق مع المحافظات عند اختيار المشاريع مع اصداراها خطة لتوزيع المشاريع واعلام المحافظات بحسب النسب السكانية المقررة لكل محافظة لضمان عدالة التوزيع باستثناء المشاريع الاستراتيجية التي تستفيد منها اكثر من محافظة وعدم التداخل بين مشاريع الوزارات والدوائر غير المرتبطة بالوزارة ومشاريع تنمية الاقاليم والمحافظات، وتخول صلاحية الوزير إلى المحافظ المعني بالإعلان والاحالة والتنفيذ للمشاريع الوزارية الصحة والتربية والبلديات والرياضة) دون مبلغ (10) مليار دينار بعد مناقلة المبالغ من حساب الوزارة إلى حساب المحافظة (17) .

أما فيما يتعلق بالأساس المعتمد في توزيع التخصيصات المعتمدة للموازنة الاستثمارية فان المشرع العراقي حدد الية لتوزيع الإيرادات، اذ اعتمد حجم السكان هو المرجع الحاسم في هذا الأمر، وهي مسالة تخالف المعايير الدولية الشائعة والتي تؤكد على الأهمية الحيوية لقياس الحرمان الاقتصادي والاجتماعي للمجاميع السكانية كمؤشر سليم لتامين العدالة بين السكان (18).

وقد اهتمت الموازنة العامة للدولة بتخصيص مبالغ لتنمية الاقاليم يتم توزيعها حصرا على المحافظات والاقاليم، من قبل وزارة المالية، وبما يتناسب مع كثافتها السكانية، وتدون منفصلة ضمن الموازنة الاستثمارية يطلق عليه (برنامج دعم الحكومات المحلية) وتقوم السلطات المحلية في المحافظة بالإدارة والاشراف على انفاق هذا الأموال لتلبي الاحتياجات الفعلية للمجتمع المحلي (19).

الفرع الثاني

تحقيق التنمية الاقتصادية

ان من الامور التي تسعى الرقابة المالية الحديثة وخاصة الرقابة المستقلة إلى بلوغها هي رقابة الاداء والتي قد لا تقوى نظم الرقابة الأخرى وانواعها على تطبيقها بالفعل بل تظل مجردة من التطبيق الفعلي لها، لذا كانت جهات الرقابة المالية المستقلة خير جهة تودع اليها مهمة القيام بتحقيق الرقابة التي تطمح إلى تحقيق أفضل الطرائق والسبل الاستخدام المال العام فضلا عن جدوى اتباع الخط والاساليب الادارية وتقييم المخرجات الاقتصادية المنبثقة عن المشروعات العامة والمرافق الادارية والاقتصادية (20).

اضافة الى ذلك فقد أصبحت التنمية المستدامة في طليعة اهتمامات العالم المتمدن وما سيتتبعه ذلك من بذل الجهود من قبل الأجهزة الرقابية في تحقيق اهداف تلك التنمية فهي تربط بين القضايا الاقتصادية والبيئية والاجتماعية، اذ تضم قضايا النمو الاقتصادي والموارد البيئية والتطور الاجتماعي (21).

لذا فان الموازنة لم تعد مجرد بيان تقدير الايرادات والنفقات العامة، وانما أصبحت ذات اهداف واضحة أكثر مما كانت عليه في الفكر المالي التقليدي ومن ضمن هذه الأهداف تحقيق الاستخدام الكامل وتعبئة الموارد الاقتصادية والاسهام في زيادة الدخل القومي (22).

واصبحت الموازنة والتخصيصات المالية ترتبط بالنظام الاقتصادي للدولة فتؤثر فيه وتتأثر به واصبح للسياسة الاتفاقية والضريبية دور كبير في معالجة التضخم والركود الاقتصاديين (23).

وتزداد أهمية الموازنة وتخصيص الايرادات من الناحية الاقتصادية للحكومة من عدة أوجه ومن أوجه هذا النشاط الضرائب المختلفة والقروض التي تضفي على الموازنة اهمية اقتصادية كبيرة، وقد كان الفضل في توجيه الفكر الاقتصادي الى استخدام الموازنة العامة والسياسة المالية لتحقيق الاستقرار الاقتصادي يعود الى الاقتصادي البريطاني (كينز ) (24) الذي توصل في تحليلاته الى ضرورة زيادة الإنفاق الحكومي لزيادة الطلب الكلي في ظروف الكساد من اجل معالجته و ازالة اثاره (25).

وهكذا فان الموازنة العامة بنفقاتها وايراداتها تمثل نسبة مهمة من تيار الدخل وهي ايضا اداة مرنة بيد الحكومة تستعملها لتحقيق أغراضها التي من أهمها الاهداف الاقتصادية المتمثلة بمعالجة التضخم والانكماش ولتوازن ميزان المدفوعات وتوجيه سياسة الاستثمار والادخار والاستهلاك بما يكفل تحقيق الاستقرار والنمو الاقتصاديين (26) .

اضافة الى ذلك فهي أداة تستطيع الدولة من خلالها معرفة وضعها المالي لان الموازنة تمثل بيانا مفصلا لتقدير ايرادات ونفقات الدولة وكيفية استعمالها لتسيير مرافقها العامة واداء التزاماتها المختلفة، وبعبارة أخرى فهي الوثيقة المالية التي توضح الوضع المالي والاقتصاد للدولة فهي لم تعد مجرد توقعات وسماح للنفقات والايرادات العامة، انما اصبحت مرآة عاكسة الاتجاهات مالية الدولة وحركتها وفقا لبرنامج السلطة التنفيذية (27) .

وذهب بعض الكتاب إلى أن الصفة المشتركة في جميع الدساتير التي صدرت بعد الحرب العالمية الثانية هي الاعتراف المباشر أو غير المباشر بضرورة الاخذ بالتخطيط الاقتصادي (28) .

وان كان لا جدال في صدور الموازنة العامة بقانون تقره السلطة التشريعية في جميع الأنظمة القانونية بغض النظر عن الفلسفة الاقتصادية التي تعتنقها الدولة فان الجدل يثور حول القيمة القانونية للخطة الاقتصادية التي تعتبر الموازنة العامة جزءا منها وتستند اليها عند التنفيذ، ومرد ذلك الجدل هو الصيغة التي تصدر بها الخطة الاقتصادية بين اعلان حكومي ليس اله الا قوة سياسية. وبين صدورها بهيئة عمل قانوني تختلف قيمته تبعا لتدرجه في الهرم القانوني (29).

ومن جانبنا نجد أن أصل الخلاف في القيمة القانونية للخطة الاقتصادية يكمن في الفلسفة الاقتصادية ومن ثم قدرة الحكومة في ظل تلك الفلسفة على أن تصدر الخطة الاقتصادية بإعلان حكومي او تشريع حكومي لان النظام الاقتصادي يشكل قاعدة البناء قومي من النظام القانوني و عاملا مهما في تحديد اتجاهه العام.

ولو نظرنا إلى الخطة الاقتصادية في العراق قبل صدور قانون الادارة المالية النافذ بوصفه كان احد نماذج النظام الاشتراكي للتعرف على القيمة القانونية لها من خلال نص قانون الخطة الاقتصادية للأعوام (1976-1980) على أن ((على الوزارات ومؤسسات القطاع الاشتراكي بذل اقصى الجهود لتحقيق أهداف الخطة ويترتب على مخالفة ما ورد فيها او عدم الالتزام بها محاسبة المسؤول عن تلك المخالفة)) (30).

أن هذا النص يدفع الوزارات ومؤسسات القطاع العام إلى الالتزام بتحقيق الغاية التي وضعت وحددت بقانون الخطة الاقتصادية، بيد أن هذا القانون لم يتمكن من التخلص من كون

طبيعة التخطيط الاقتصادي نفسها تفرض على الدولة ومؤسساتها الالتزام ببذل العناية، وشتان بين المسؤولية والظروف الدولية التي تكون مؤثرا خارجا عن حدود قدرات الإرادة وامكانياتها عند تنفيذ بنود الخطة الاقتصادية، لذا فان مسائلتها تكون في مجال اتباع الخطوات والاجراءات التي تشير اليها الخطة دون تحقيق نتائج محددة (31).

اما بالنسبة لقانون الادارة المالية النافذ فقد اكد على ضرورة الاخذ بالتخطيط الاقتصادي بقوله ((يقوم اعداد الميزانية الفدرالية على خطط التنمية الاقتصادية والسعي وراء الاقتصاد الكلي والسياسة الاقتصادية والقوانين والانظمة السارية، ويقوم اعدادها على مراعاة الرغبة المطلوبة بضمان تقوية الوضع المالي العراق وتقليل التذبذب في نفقات الحكومة وانجاز تراکم الدخل الإجمالي.....)) (32) .

غير أن الخطة الاقتصادية في ظل قانون الادارة المالية النافذ لم تصدر بصورة وثيقة قانونية تحمل عنوان الخطة الاقتصادية رغم أن قوانين الموازنة الفيدرالية للأعوام (2004،2005،2006 ) كانت قد وضعت بطريقة من شانها ان تؤدي الى اطفاء (80%) من الديون الخارجية على مراحل ثلاث، الأولى بنسبة (30%) وكذلك الحال بالنسبة للمرحلة الثانية وبالنسبة للمتبقية (20%) بموجب اتفاقية (EPCA) (33).

ويشير البيان المالي حول موازنة العراق لعام 2006 إلى أن موازنة ذلك العام قد ركزت على بعض القضايا المهمة في برنامج الإصلاح الاقتصادي ورسم سياسة توزيع الموارد على القطاعات المختلفة وفق أولويات محددة تجاوز مشاكل الاختناق، فهي تتضمن استراتيجية من مقوماتها:

اولا: الاستثمار في زيادة العوائد النفطية من خلال زيادة الانتاج والتصدير لمواجهة الانقطاع المتوقع في المنح والمساعدات الدولية في عام 2007 و السنوات التي تليها.

ثانيا": تبني سياسة اصلاح الدعم الحكومي والعمل لمواجهة الفقر بالرفاهية الاقتصادية من خلال برنامج موجه وبشكل مدروس كبرنامج الحماية الاجتماعية الذي تضمن الدفع النقدي للمتضررين (34).

ثالثا : معالجة الزيادة المتوقعة في الإنفاق الأمني لوزارتي الدفاع والداخلية كنتيجة للانسحاب التدريجي للقوات متعددة الجنسية (35).

ولابد من القول في هذا الصدد أن نجاح تنفيذ الخطة الاقتصادية لا يتوقف على سلامة السياسة المالية فقط لارتباط هذه السياسة باتجاهات متعددة داخل الدولة، ويترتب على كل وزارة او هيئة في الدولة المساهمة في تنفيذ الخطة الاقتصادية بقدر تعلق الأمر بما تقوم به كل منها من وظائف وما تقدمه من خدمات وقد اعتمدت الموازنة الفدرالية منذ عام 2005 على خطة تنمية الاقاليم والمحافظات واعتمدت الية لأعداد هذه الخطة ترتكز على التخطيط من الاسفل عندما تمارس المحافظات دورها التنموي في تحديد أولويات التنمية على ضوء المشاكل التي تعاني منها المحافظة والتي تتطلب الحصر والمعالجة على ضوء الامكانات المتاحة.

1- ضرورة قيام المحافظات بوضع دراسة شاملة لكافة احتياجاتها من المشاريع وفقا للأوليات.

2- ضرورة قيام المحافظات باقتراح المشاريع التي تلبي الاحتياجات المحافظة مع عدم اقتراح اي مشاريع ذات طابع مركزي او شمولي.

أن تحديد هذه الأولويات في المشاريع التنموية تستند على التخصيصات المالية بهذه المحافظة ومدى امكانية التنفيذ خلال المدة الزمنية المتاحة، مع ذلك فان من الضروري وجود حالة التنسيق والتوافق مع خطط التنمية للأقاليم الأخرى على وفق نظرة شمولية لمجمل عملية التنمية في البلاد لتجنب الفوضى والارتباك وضياع الجهود والتكاليف (36).

هذا التوافق بين المصالح المحلية والمصلحة الوطنية العليا يتطلب التنسيق والتعاون بين السلطات المحلية متمثلة في مجالس المحافظات والأجهزة التنفيذية فيها وبين الحكومة الاتحادية ممثلة في وزارتي التخطيط والمالية، وعلى اساس المسارات الاتية (37):

1- يتم اعداد خطة تنمية سنوية بالتنسيق ما بين المحافظات ووزارة التخطيط إذ تقوم الأخيرة بأعلام المحافظات في شهر ايلول من كل عام عن مقدار التخصيص المالي لكل محافظة والذي في ضوئه يتم اعداد الخط الخاصة بالمحافظة

2- طلب وزارة التخطيط من المحافظات تزويدها بمقترحات المشاريع في حدود التخصيص المالي المحدد من قبل وزارة المالية لكل محافظة، مع دراسات الجدوى وجداول الكميات (وخاصة للمشاريع الجديدة المقترحة).

3- تقوم وزارة التخطيط بدراسة المشاريع المقترحة من قبل المحافظات ومقارنتها مع مشاريع باقي الوزارات لضمان عدم ازدواجية المشاريع مع ما تنفذه الوزارات في المحافظات.

4- مناقشة وزارة التخطيط مع ممثلي المحافظات واجراء التعديلات مع كل ما تتطلبه من تعديلات ضرورية لمصلحة الاقتصاد الوطني، وبما يضمن اقرار الخطة ورفعها إلى الجهات العليا و التشريعية للمصادقة على الخطة.

5- تقوم كل محافظة بتزويد الوزارة بالمصروفات الخاصة بالمشاريع ونسب التنفيذ بصورة دورية.

ونرى أن هذين المسارين في العملية التخطيطية يفترض أن يكمل كل منهما الآخر، وان لا يكون قائم على التضاد والتناقض، ففي الوقت الذي تسعى فيه السلطات التنفيذية المركزية في الوزارات على تنفيذ مشاريعها الاستثمارية على ضوء التخصيص المالي لها، من برنامج تنمية الاقاليم نجد أن المحافظات غير المنظمة في اقليم تخطط وتنفذ مشاريعها الاستثمارية دون التنسيق مع السلطات التنفيذية المركزية مما يحول دون تحقيق الهدف المنشود و بتحقيق التكامل في المشاريع لغرض تحقيق التنمية الاقتصادية المنشودة، وبخصوص العلاقة بين الموازنة العامة وخطة التنمية، ترى لها علاقة ترابط وثيقة، فالموازنة العامة ترتبط بالخطة وتساعد في تنفيذها، وتعد الموازنة العامة لمدة سنة مالية مقبلة، بينما تعد الخطة لمدة اطول من سنة (خمس سنوات مقبلة أو أكثر)، وتقسم خطة التنمية للدولة إلى خطط سنوية، وتتضمن الموازنة العامة السنوية، الاعتمادات اللازمة لتمويل الخطط السنوية المنبثقة من خطة التنمية للدولة، ويتوفر في الخطة قدر من المرونة أكبر من الموازنة لمواجهة التغيرات الاقتصادية والداخلية والخارجية التي قد تطرا خلال سنوات الخطة ولاسيما في الخطط طويلة الأجل (38).

الفرع الثالث

تحقيق التنمية الاجتماعية

 توضع خطة التنمية للدولة بهدف تحقيق التنمية الاقتصادية والاجتماعية، وتتضمن خطة التنمية برامج ومشروعات تنفذ خلال مدة الخطة، وتكون في اطار الأهداف العامة للدولة، وتعد الخطة لمدة خمس سنوات في معظم الأحيان، وتقسم إلى خطط سنوية تفصيلية تتوفر فيها المرونة اللازمة لمواجهة ما يستجد من تطورات خلال سنوات الخطة  (39).

اما الموازنة العامة للدولة فتعرف بانها ((البرنامج المالي للخطة عن سنة مقبلة لتحقيق اهداف محددة، وذك في اطار الخطة العامة للتنمية الاقتصادية والاجتماعية، وطبقا للسياسة العامة للدولة)) (40).

وتؤثر الموازنة العامة للدولة في المجال الاجتماعي، فهي تساهم في تقليل الفوارق بين الطبقات الاجتماعية وفي التقريب بينهما، كما تساعد في تحقيق التوازن الاجتماعي في البلاد (41).

وبخصوص تأثير الموازنة في تحقيق التوازن الاجتماعي والطرق التي يمكن أن تسير عليها لأجل تحقيق ذلك فهناك عدد من النظريات تعالج هذا الموضوع ومن اهمها نظريتين هما:

1-نظرية تعادل الدخول:

وتتلخص نظرية تعادل الدخول في وجوب تحقيق المساواة، المطلقة في الدخول بين المواطنين، ويمكن أن تتحقق بواسطة معرفة المعدل الوسطي الدخل الفرد ثم بقيام الدولة بفرض ضرائب على المكلفين الذين يتمتعون بدخول كبيرة لامتصاص أجزاء الدخول التي تزيد عن المعدل الوسطي، وبذلك يتساوى دخل كل واحد منهم على اساس المعدل الوسطي وتحقيق المساواة المطلقة فيما بينهم (42).

ويبدو هذا الأمر سهلا من الناحية النظرية، الا انه يعتبر من الأمور الصعبة من الناحية التطبيقية، وحيث أن تحقيق المساواة المطلقة في الدخول يعتبر من الأمور المستحيلة، لذا اخذ بعض المفكرين ينادي بتبني الدولة لنظام مالي، يهدف الى النهوض بالطبقات الفقيرة على حساب الطبقات الغنية، ويكون ذلك بالاستعانة بالموازنة العامة أوبالكميات الواردة فيها الايرادات والنفقات) فبواسطة الضرائب التصاعدية على الدخول، وسيما دخول الطبقات الغنية يمكن اقتطاع اقسام من دخولهم ثم انفاق حصيلتها على الطبقات الفقيرة، عن طريق توفير التعليم المجاني والخدمات الصحية لها، وعن طريق زيادة نسب النفقات التحويلية في الموازنة العامة (اعانات الطبقات الفقيرة واعانات المواد الاساسية) يمكن النهوض بالطبقات الفقيرة وتحسين مستواها، فبواسطة موازنة الدولة يمكن الاسهام في تقليل الفوارق بين الطبقات، والمساعدة في تحقيق قدر من التوازن الاجتماعي (43).

 2- نظرية تكافؤ الفرص

ترتكز نظرية تكافؤ الفرص (تعادل الحظوظ) على وجوب تهيئة الامكانيات المادية والمعنوية لجميع المواطنين بالتساوي، بحيث تكون المنزلة (المكانة الاجتماعية لكل فرد مستمدة من كفاءته الشخصية الطبيعية وليس من عناصر خارجية لا دخل للكفاءة الشخصية بها كالثروة، الملكية الفردية، المحيط الاجتماعي، والتربية) (44

وقد وجد العلماء أن الملكية الفردية والتفاوت فيها هي السبب الرئيسي لعدم تعادل الدخول والتفاوت الاجتماعي باعتبار أن الثروة تضفي على صاحبها امكانيات كثيرة تؤهله الإنتاج افضل وبالتالي لتضخم جديد في الثروة ولزيادة في الدخل، كما أنها تنتقل عن طريق الارث من شخص لآخر ومن جيل لآخر مما يؤدي إلى استمرار التفاوت فيها (45).

ولعلاج هذا الوضع يرى علماء المالية العامة ضرورة فرض ضرائب عالية على الارث التركات)، وعلى رؤوس الأموال (الممتلكات الخاصة)، ثم استخدام حصيلة ذلك بواسطة الموازنة العامة لتعميم التعليم المجاني، والخدمات الصحية والاجتماعية، وتوفير فرص العمل للعاملين، فهذا من شأنه أن يسهم في التخفيف من حدة التفاوت الاجتماعي بين المواطنين، ويسهم كذلك في توفير امكانيات موحدة لجميع المواطنين، وفي توفير امكانيات موحدة لجميع المواطنين في جميع مجالات الحياة، الا انه لا يؤدي الى مبدأ تكافؤ الفرص المطلوب) (46).

ويمكننا القول أن الموازنة العامة لا تستطيع أن تحقق التوازن الاجتماعي، في حقلي تعادل الدخول، وتكافؤ الفرص بشكل مطلق، ولكنها تسهم في التخفيف من حدة التفاوت الاجتماعي بين المواطنين وفي التقليل من الفوارق بين الطبقات وتحقيق التنمية الاجتماعية بصورة معقولة.

وتظهر أهمية الموازنة والرقابة على تخصيص الايرادات من الناحية الاجتماعية من خلال تأثيرها في اعادة توزيع الدخل بين الطبقات الاجتماعية وتوجيه حصيلة الضرائب المفروضة على اصحاب الدخول المرتفعة في بعض اوجه الاتفاق التي تستفيد منه الطبقات الاجتماعية قدر الإمكان (47).

كذلك يمكن أن تكون الموازنة اداة مهمة لمعالجة بعض الأمراض الاجتماعية، وذلك بفرض ضرائب مرتفعة على المشروبات الروحية والسكائر، كما يمكن أن تكون الموازنة العامة اداة للتقشف في الأزمات الاقتصادية، وذلك بوسائل مختلفة منها زيادة الضرائب العالية التحقيق أهداف بيئية كالضرائب على المحروقات، كما يمكن أن تكون الموازنة اداة مهمة لرفع المستوى الثقافي والعلمي التربوي والصحي لتعزيز التنمية الاجتماعية والتي تعود فائدتها على جميع افراد المجتمع، ويكون بذلك بعدة وسائل منها تقليل الضرائب او الغائها نهائيا على الأدوية والمستلزمات الطبية والمدرسية والكتب وغيرها (48).

وعلاوة على ذلك تستطيع الدولة عن طريق الموازنة أن تعيد توزيع الدخل القومي على طبقات المجتمع عن طريق الضرائب والنفقات العامة بما يكفل الحد من سوء توزيع الدخل وتحقيق التوازن الاجتماعي (49).

وتكمن الأهمية الاجتماعية للموازنة العامة للدولة اساسا في التوزيع الأولي للدخل القومي وفي اعادة توزيعه، من خلال التخطيط السليم للأنفاق العام وانعكاساته في القانون السنوي للموازنة العامة وتنفيذه وفق القواعد القانونية التي ينص عليها قانون الموازنة والتعليمات الصادرة بموجبه (50).

اما فاعلية قانون الموازنة والرقابة على التخصيص في تحقيق التنمية الاجتماعية فتظهر من خلال اعادة التوزيع للدخل أو ما يسمى بالتوزيع الثانوي لتقليل حدة التفاوت بين دخول الأفراد في المجتمع فتتمثل من خلال قيام الدولة بإدخال تعديلات على الدخل الأولي عندما يتعارض توزيع الدخل مع الأهداف المساواة والعدالة وذلك برصد اعتمادات مالية في الموازنة العامة لا تفاقها على ذوي الدخول المنخفضة بصورة مختلفة ابرزها ما يلي:

الصورة الأولى/ النفقات التحويلية الاجتماعية النقدية، وهي اعانات نقدية ذات طابع اجتماعي تقدمها الدولة دون مقابل الى الأشخاص الذين لا يشاركون في النشاط الاقتصادي بسبب خارج عن ارادتهم كالمرض والشيخوخة والبطالة (51).

ولقد وضعت الحكومة العراقية برنامج شبكة الحماية الاجتماعية تطبيقا للاتفاقية المبرمة بينها وبين صندوق النقد الدولي المعروفة باسم SABA. وكان من نتائجها أن شملت (100000) مائة الف  عائلة من العائلات التي تعيش تحت خط الفقر بالحصول على دخل شهري مقداره 120000 مائة وعشرون الف دينار كخطوة اولى من خلال موازنة 2006  (52).

الصورة الثانية النفقات الاجتماعية العينية مثل الرعاية الصحية و التعليمية والسكنية التي تقدمها الدولة إلى رعاياها بالمجان او بأسعار منخفضة تقل عن كلفة انتاجها فتؤدي هذه النفقات الى زيادة دخول المستفيدين منها (53).

الصورة الثالثة تتمثل بالنفقات التحويلية الاقتصادية وهي عبارة عن مبالغ نقدية أو اعانات تمنحها الدولة الى بعض المنتجين يقصد المحافظة على استقرار منتجاتها، مما يؤدي الى زيادة الدخول الحقيقة لمستهلكي المنتجات المدعومة (54).

وتبرز الاهمية المالية للموازنة في كونها تفصح بجلاء عن حقيقة الوضع المالي للدولة من الايرادات والنفقات فتوازن الموازنة يشير الى سلامة ذلك الوضع اذا كان التوازن حقيقيا (55).

كما يشير الفائض إلى الرخاء الاقتصادي على العكس من حالة العجز اذا لم يكن ذلك العجز مقصودا" (56).

ويشير البيان المالي حول موازنة العراق لعام 2006 إلى أن موازنة ذك العام قد تركزت على بعض القضايا المهمة المتضمنة برنامج الإصلاح الاقتصادي ورسم سياسة توزيع الموارد على القطاعات المختلفة وفق أولويات محددة تحاول تجاوز مشاكل الاختناق، فهي تتضمن استراتيجية من مقوماتها تبني سياسة اصلاح الدعم الحكومي والعمل لمواجهة الضرر بالرفاهية الاقتصادية من خلال برنامج موجه و بشكل مدروس كبرنامج شبكة الحماية الاجتماعية الذي تضمن الدفع النقدي للمتضررين (57).

كما أن وجود تخصيصات (تنمية الاقاليم، البترو دولار، والمنافذ الحدودية بالإضافة إلى التخصيصات الاستثمارية) ضمن الموازنة الاتحادية يمثل أهمية كبيرة في توفير فرص تنموية للمحافظات يمكن الاستفادة منها في تحقيق الهدف التنموي للمجتمع ويعزز من قدرتها في تنفيذ المشاريع التنموية الحقيقة للسكان (58).

وفي رأينا أن ما تم تخصيصه في السنوات السابقة لم تحقق الأهداف المنشودة في التنمية الاقتصادية والتنمية الاجتماعية رغم تخصيص الأموال الطائلة لعدم وجود سياسة أو رؤية واضحة يتم اعتماد لتحقيق تلك الأهداف.

ومن هنا نرى اهمية الموازنة والرقابة على تخصيص الايرادات في السياسة الاجتماعية للحكومة اذ تهدف الى اعادة توزيع الثروات بين طبقات المجتمع المختلفة، وذلك بهدف التقليل من الفوارق الطبقية ومساعدة الفقراء والمحرومين واتاحة الفرصة للأفراد من اجل التمتع بحياة افضل في جميع النواحي الصحية والتربوية والتعليمية ومختلف أوجه الحياة الاجتماعية.

_____________

1- خالد شحاته الخطيب واحمد زهير شامية: أسس المالية العامة، ط1، دار وائل للطباعة والنشر والتوزيع، عمان، 2003، ص 61-66 .

2- وحيد رافت ووايت ابراهيم: القانون الدستوري، المطبعة العصرية، القاهرة، 1973، ص39.

3-  للمزيد انظر، عصام عبد الوهاب البرزنجي، السلطة التقديرية للإدارة والرقابة القضائية، رسالة دكتوراه قدمت الى كلية الحقوق، جامعة القاهرة، 1971، ص108.

4- المادة (5) القسم (9) من قانون الادارة المالية والدين العام رقم 95 لسنة 2004 النافذ.

5- الفقرة (ثانيا) من المادة (62) من دستور جمهورية العراق لعام 2005 .

6-  المادة (3) القسم (9) من قانون الادارة المالية والدين العام رقم 95 لسنة 2004 النافذ .

7- الفقرة (ثانيا) من المادة (62) من دستور جمهورية العراق لعام 2005.

8- الفقرة (أولا) من المادة (62) من دستور جمهورية العراق لعام 2005.

9- محمد شاكر عصفور: اصول الموازنة العامة, دار المسيرة للنشر والتوزيع ، عمان 2012 ، ص 278.

10- محمد شاكر عصفور: اصول الموازنة العامة, دار المسيرة للنشر والتوزيع ، عمان 2012 ، ص 279.

11- محمد بديع بدوي: دراسات في المالية العامة، دار المعارف، القاهرة، 1966، ص 78.

12- القاضي قاسم حسن العبودي : الثابت والمتحول في النظام الفدرالي ط1 مطبعة الحاج هاشم ، اربيل 2007 ، ص 49.

13- الفقرة (أولا) من المادة (2) من قانون الموازنة العامة الاتحادية لجمهورية العراق رقم 22 لسنة 2012 المنشور في جريدة الوقائع العراقية، بالعدد (4231) في 2012/3/12  .

14-  صباح صابر خوشناو: دراسة تحليلية للموازنة العامة في العراق، مع اشارة كوردستان العراق للمدة (1988-2007) اطروحة دكتوراه الى كلية الادارة والاقتصاد جامعة صلاح الدين  اربيل 2011  ، ص 210.

15-  الفقرة من المادة (1/2) من قانون الموازنة العامة الاتحادية رقم 22 لسنة 2012.

16-  الفقرة من المادة الثانية من قانون الموازنة العامة الاتحادية رقم 22 لسنة 2012.

17-  الفقرة (2) من المادة الثانية من قانون الموازنة العامة الاتحادية رقم 22 لسنة 2012.

18- د. نبيل جعفر عبد الرضا: الموازنة الاتحادية في العراق، بحث، كلية الادارة والاقتصاد، جامعة البصرة 2012، ص 35

19- كامل كاظم بشير الكناني: ارجوحة التنمية في العراق, دار الدكتور للعلوم، بغداد, 2013 ، ص194.

20 - علي عبد العباس نعيم: الدور الرقابي لديوان الرقابة المالية الاتحادي في العراق، رسالة ماجستير مقدمة الى كلية القانون، جامعة بغداد 2004 ، ص 20.

21- التنمية المستدامة هي دور الاجهزة العليا للرقابة المالية والمحاسبة، مجموعة الإنتوساي المعنية بالرقابة البيئية، منشور الموقع الالكتروني للانتوساي www.environment al-auditing.org اتفاقات جوهانسبرغ، منشور في الموقع الالكتروني لمنظمة الإنتوساي.

22- فاطمة بنت أحمد ولد عبد الله: الرقابة على تنفيذ الموازنة العامة وتطبيقاتها في التشريع الموريتاني، رسالة ماجستير، كلية القانون، جامعة بغداد 1999 ، ص24.

23- د. أعاد علي حمود: موجز في المالية والتشريع المالي، بيت الحكمة، بغداد، 1989، ص103 .

24- جون مابنرد كينز، هو مؤسس الفكر المالي الحديث، وضع في عام 1935 مؤلفه الشهير (النظرية العامة للعمالة والفائدة والنقود) والذي كان انقلابا على الفكر الاقتصادي التقليدي في الثلاثينات من القرن الماضي وللمزيد انظر حمدي عبد العظيم، السياسة المالية والنقدية في الميزان ومقارنة اسلامية، مكتبة النهضة المصرية، القاهرة، 1986، ص(189-202) وكذلك انظر عبد الخالق نداوي، النظام المالي في الإسلام، المكتبة العصرية، بيروت، 1969، ص13.

25- د. أعاد علي حمود: موجز في المالية والتشريع المالي، مصدر سابق، ص25.

26- فاطمة احمد عبد الله: الرقابة على تنفيذ الميزانية، مصدر سابق، ص26.

27- المصدر السابق نفسه: ص27.

28- كاتز اروف: نظرية التأميم، ترجمة وتعليق عباس الصراف، مطبعة التأميم، بغداد، 1972 .

 29- A. Delaubadere , elemnttaire de droit administatif, T III, paris, 1971, P.855.

30- المادة (6) من قانون الخطة الاقتصادية للأعوام (1976-1980).

31- د. زينب الداوودي: دور الادارة في اعداد وتنفيذ الموازنة العامة، دار صفاء للنشر والتوزيع، عمان، 2013 ، ص110 .

32- المادة (1) القسم (6) من قانون الادارة المالية والدين العام رقم 95 لسنة 2004.

33- التقرير الذي أعدته الدائرة الاقتصادية في وزارة المالية، جمهورية العراق، غير منشور، ص27.

(EPCA): هي اتفاقية برنامج الطوارئ لما بعد الحرب بين العراق وصندوق النقد الدولي لعام 2004.

34-  البيان المائي حول الموازنة الفيدرالية لجمهورية العراق لعام 2006، غير منشور، ص4.

35- المصدر السابق نفسه: ص4.      

36-  د. كامل كاظم بشير الكناني وصبيح لفته الزبيدي، السلطات المحلية والتنمية، تحليل اللامركزية الادارية والتنمية المحلية ، دار الثراء عمان 2012  ، ص 143.

37- د. كامل كاظم بشير الكناني وصبيح لفته الزبيدي، السلطات المحلية والتنمية، تحليل اللامركزية الادارية والتنمية المحلية ، دار الثراء عمان 2012 ، ص272.

38-  عدلي محمد توفيق: في المالية العامة، دار الجامعات المصرية، الإسكندرية، 1974، ص78 .

39- محمد شاكر عصفور: اصول الموازنة العامة, دار المسيرة للنشر والتوزيع ، عمان 2012,  ، ص 22

40- قطب ابراهيم محمد الموازنة العامة للدولة، الهيئة المصرية للكتاب، القاهرة، 1977، ص10.

41- يقصد بالتوازن الاجتماعي تعادل الدخول والثروات بين المواطنين بحيث تنعدم الفوارق الطبقية الكبيرة بينهم، فلا يستأثر فريق بعظم الخبرات الاقتصادية ويحرم منها او يكاد فريق اخر. كما ويعني التوازن الاجتماعي أن تتضاءل الفوارق الاجتماعية بين الطبقات بحيث تصبح متقاربة في الإمكانيات والتطلعات  والواقع أن التوازن الاجتماعي من الأمور المثالية التي يصعب تحقيقها، لأن المجتمع الإنساني المعاصر يوجد فيه تفاوت كبير بين افراد المجتمع وبعيد عن تحقيق التوازن وتعود أسباب التفاوت بدرجة كبيرة الى التفاوت في الملكية التي تنتقل من شخص لآخر عن طريق الارث والى اي اختلاف انتاجية العمل بين شخص واخر. انظر خطار شلبي، العلوم المالية - الموازنة، مصدر سابق،  ص 219.

42- خطار شلبي: العلوم المالية - الموازنة. د.ت، بيروت.1965, ، ص 222.

43- حسن عواضه: المالية العامة، دار النهضة العربية للطباعة والنشر، بيروت، 1984، ص326.

44-  حسن عواضة: المالية العامة، مصدر سابق، ص327.

45- خطار شلبي: المالية العامة، مصدر سابق، ص 224.

46-  المصدر السابق، ص 225.

47-  د. عادل فليح العلي وطلال كداوي: اقتصاديات المالية العامة، دار الكتب، الموصل، 1989، ص277.

48- سيروان عدنان ميرزا الزهاوي: الرقابة على تنفيذ الموازنة العامة في القانون العراقي، رسالة ماجستير، مقدمة الى كلية القانون، جامعة بغداد، 2008 ، ص17.

49- محمد حلمي مراد: الميزانية وقواعد تطبيقاتها في بعض الدول العربية، جامعة الدول العربية، معهد الدراسات العالمية، القاهرة، 1960، ص 27.

50- رفعت المحجوب: المالية العامة، النفقات العامة، الكتاب الأول، دار النهضة العربية، القاهرة، 1971، ص 160.

51- رفعت المحجوب: اعادة توزيع الدخل القومي من خلال السياسة المالية، دار النهضة العربية، القاهرة، 1964، ص8.

52- للمزيد حول هذا الموضوع انظر التقرير الذي اعده قسم السياسة الاقتصادية في وزارة المالية في العراق والمنشور عبر شبكة المعلومات العالمية الانترنت على الموقع:  Publicationpolicy@imf.org.com

53- رفعت المحجوب: اعادة توزيع الدخل القومي من خلال السياسة المالية، مصدر سابق، ص24.

54- د. عوض فاضل اسماعيل: نظرية الإنفاق الحكومي، الدر الجامعية لطباعة والنشر والترجمة، بغداد ، 2003، ص377

55-Waline:cours de legislation finaciere Paris ،1952 ،P6

56- د. كاظم السعيدي: ميزانية الدولة، مطبعة الزهراء، بغداد، 1969، ص34.

57-  د. زينب كريم الدواي: المصدر السابق، ص 111 .

58- د. كامل كاظم بشير الكناني: مصدر سابق، ص 343.