تسجيل الدخول

تسجيل

قياس أثر النصوص التشريعية المنظمة للحساب الختامي وموقف القضاء الدستوري العراقي منه

المؤلف:  رواء كاطع مسعد عبد الرضا

المصدر:  الإشكالات التشريعية للحساب الختامي وأثرها في تحقيق الاستدامة المالية

الجزء والصفحة:  ص 260-266

2026-06-09

25

سنعرض في هذا الموضوع قياس أثر النصوص التشريعية المنظمة للحساب الختامي، وموقف القضاء الدستوري العراقي من عيوب الصياغة التشريعية، وكما مبين في ادناه :
البند الأول / قياس أثر النصوص التشريعية المنظمة للحساب الختامي
إن الفقه القانوني ظهرت لديه في مدى إمكانية تحقيق الجودة في التشريع نظريتين، أولهما نظرية الكمال التشريعي، وثانيهما نظرية النقص التشريعي، والتي سنبينهم في المتوالية الاتية:
اولاً نظرية الكمال التشريعي: تعتمد هذه النظرية على الافتراض الحتمي بكفاية المشرع وما يملكه من معرفة متناهية بالجزئيات جميعها وصب تلك المعرفة في قوالب تشريعية لا يعتريها أي قصور، أو يشوبها أي شائبة بعدم الدستورية، أو عدم المشروعية وعلى هذا النحو يكون التشريع بطبيعته محيطاً بالامور المطلوبة منه جمعاء، وعلى وفق هذه النظرية فالتشريعات جيدة كلها، فصفة الجودة من الصفات الاصلية والموجودة بوجود التشريع، فلا يمكن أن يوجد تشريع غير جيد (1).
ثانياً. نظرية النقص التشريعي: تعتمد هذه النظرية على أن التشريع مهما بدا كامل، لابد ان تثور مواضيع جديدة لم يعرضها بالتنظيم مسبقاً، ونتيجة لذلك يكون التشريع قاصراً، فصفة النقص من الصفات الاصلية والموجودة بوجود التشريع (2) ، ومن هذا المنطلق فإن النصوص التشريعية عند وضعها تكون محدودة. أما الوقائع غير محدودة، لذا فأن التشريع الناجع هو التشريع الذي يسمح للمستنبط من إستنباط الاحكام منه بطريقة تنأى به عن النقص التشريعي (3) . وبلا شك أن أي تشريع لا يمكن أن يشمل الوقائع والمسائل المراد سنها كافة، فالمشرع مهما بلغ من الادراك والاحاطة بالأمور جميعها ، يبقى عاجزاً عن الإحاطة بالمستجدات الأمور، ومن ثم يأتي التشريع ناقصاً دائماً، فإن هذا النقص التشريعي يكمله بالتغيير والتبديل من إجراء التعديلات التشريعية، أو تناثر الاحكام في عدة نصوص تشريعية فما ينقصه التشريع المعين يكمله الاخر (4).
وتعتقد الباحثة أن نظرية قياس الأثر التشريعي تقترب من نظرية الكمال التشريعي، لكن ليس الكمال التشريعي المطلق إنما الكمال التشريعي النسبي، كون التشريع هو صنيعة بشرية والانسان مهما بلغ مستوى حذره فهو عاجز عن تحقيق الكمال المطلق، ومن ثم فإن المشرع مهما تحرى الدقة في عمله يبقى عاجزاً عن الاتيان بلوحة تشريعية مكتملة. وفي هذا الشأن نجد أن الحساب الختامي توزعت أحكامه التشريعية من حيث إعداده وإعداد التقرير الرقابي الخاص به، وإقراره في عدة تشريعات (5) ، وسبق وان بينا وجود إشكالات في النصوص التشريعية المنظمة للحساب الختامي ولاسيما تعارض قانون الإدارة المالية الاتحادية المعدل مع قانون مجلس النواب وتشكيلاته المعدل الذي قادنا الى التناقض التشريعي وليس الى الكمال التشريعي بصورة نسبية لعدم تكامل القانونين أعلاه، أي: أن عدم وضوح النصوص التشريعية المنظمة للحساب الختامي واصطدام النصوص فيما بينها يجعلها نصوص غير متسقة وغير منسجمة مع بعضها البعض ومن ثم لا يمكن الجمع بينهما.
وهنا يُطرح التساؤل الاتي: ما هي الآلية الواجبة التطبيق لاستخلاص الحكم القانوني بمقتضى نصوص تشريعية ناظمة لموضوع معين ومتناقضة مع بعضها البعض؟ والاجابة عن
هذا التساؤل ينبغي علينا الرجوع للقواعد المستقرة في هذا الشأن، وكما مبين في ادناه: أولا. قاعدة التعامل مع النصوص التشريعية كوحدة واحدة يقصد بهذه القاعدة إيجاد الترابط بين القواعد التشريعية في النظام القانوني الواحد، وتقريب النصوص التشريعية المنظمة لموضوع معين والواردة في القانون نفسه، وقراءتها وتحليلها مع بعضها البعض، ولا يقتصر التفسير على نص واحد، وإنما ينظر اليها نظرة شاملة، بُغية إزالة الغموض والتعارض الحاصل بينهم، لذا يمكن أن يتضح معنى الجزء في ضوء الكل، أي: إن النص التشريعي لا يفسر بمفرده وبمعزل عن النصوص التشريعية الأخرى، ذلك لان قواعد التشريع لا تستقل عن بعضها، وإنما ترتبط جميعاً برباط وثيق يضمها النظام القانوني، وتُسمى ( بقاعدة تقريب النصوص) (6).
ثانياً. قاعدة النص التشريعي اللاحق يُلغي النص التشريعي السابق: يقصد بهذه القاعدة ان تقوم السلطة التشريعية بوضع نصوص منظمة لموضوع واحد في تشريع معين، ثم تقوم بوضع تشريع جديد يتضمن الموضوع نفسه الذي نظمه التشريع السابق مع وجود تعارض في تلك النصوص التشريعية، وهو ما يُسمى بـ (التعارض الكامل ) بمعنى أتجهت إرادة المشرع الى إحلال التشريع اللاحق محل التشريع السابق، وتُلغى النصوص الواردة في التشريع السابق إلغاء ضمنياً (7).
ثالثاً. قاعدة النص التشريعي الخاص يقيد النص التشريعي العام: يقصد بهذه القاعدة ان تقوم السلطة التشريعية بوضع نصوص منظمة لأكثر من موضوع في تشريع ما، ثم تقوم بوضع تشريع جديد من دون أن يعرض الموضوع نفسه الذي كان ينظمه التشريع السابق، ويأتي بأحكام تشريعية خاصة تتعارض مع أحكام تشريعية عامة واردة في تشريع سابق، وهو ما يُسمى بـ (التعارض الجزئي)، ففي هذه الحالة يطبق الحكم التشريعي الخاص ويقيد الحكم التشريعي العام (8).
مع ذلك فالامر يحتاج لبعض الايضاح في حالة إختلاف وصف الحكم الجديد عن وصف الحكم القديم المتعارض معه (9):-
أ. الحكم القديم عام والحكم الجديد خاص : إذا كانت القاعدة القانونية الجديدة قاعدة خاصة خالفت قاعدة قانونية سابقة عامة، أي: الحكم الجديد الخاص يقيد الحكم القديم العام في ضوء ما جاء به، أما بقية مواد القانون العام فتكون سارية المفعول.
ب. الحكم القديم خاص والحكم الجديد عام : إذا كانت القواعد القانونية الجديدة عامة خالفت قواعد قانونية قديمة خاصة، وفي هذه الحالة لا تلغى القواعد القانونية القديمة الخاصة الغاء ضمنياً، إنما الحكم القديم الخاص يظل ساري المفعول ويعد استثناء لما ورد في الحكم الجديد العام.
وبالرجوع الى قانون مجلس النواب وتشكيلاته رقم (13) لسنة 2018 (المعدل) وقانون الإدارة المالية الاتحادية رقم (6) لسنة 2019 (المعدل) نجد أن القانونين متساويين في المرتبة القانونية، أي: على وفق مبدأ تدرج التشريعات كلاهما في مرتبة التشريع العادي، ومن زاوية أخرى نجد أن قانون مجلس النواب يعد من القوانين المكملة للدستور، كما يعد قانون عام ينظم المسائل المتعلقة بالاداء البرلماني لمجلس النواب العراقي سواء التشريعي والرقابي وبضمنه المواد (23،22،21) المتعلقة بكيفية تقديم، وإقرار الحساب الختامي. أما قانون الإدارة المالية الاتحادية نجده قانوناً خاصاً معنياً بكيفية الإدارة المالية الاتحادية في العراق، ويتضمن في نصوصه أحكام المادة (34) حول كيفية إعداد وتقديم وإقرار الحساب الختامي، وهذا يعني أن قانون مجلس النواب وتشكيلاته رقم (13) لسنة 2018 المعدل يتضمن أحكام قانونية معنية بالحساب الختامي عامة وقديمة. أما قانون الإدارة المالية الاتحادية رقم (6) لسنة 2019 المعدل يتضمن أحكام قانونية معنية بالحساب الختامي خاصة وجديدة ولاسيما في حالة وجود تعارض تشريعي جزئي بينهما، ومن ثم فأن القانون الواجب التطبيق هو قانون الإدارة المالية الاتحادية رقم (6) لسنة 2019 المعدل، أي: قيدت الاحكام القانونية القديمة العامة بالاحكام القانونية الخاصة الجديدة المتعلقة بالحساب الختامي مع بقاء مواد قانون مجلس النواب وتشكيلاته الأخرى سارية المفعول.
نستنتج مما تقدم، أن توزيع الاحكام التشريعية المنظمة للحساب الختامي لم يقودنا الى کمال تشريعي نسبي لها، بل قادنا هذا التوزيع الى تعارض تشريعي جزئي، كون قانون مجلس النواب وتشكيلاته يعد قانوناً عاماً قديماً قيدت الاحكام التشريعية التي نظمت الحساب الختامي ولاسيما المواد (21، 23،22) منه ، وأضحى قانون الإدارة المالية الاتحادية الذي يعد قانوناً خاصاً جديداً القانون الواجب التطبيق في المسائل المتعلقة بالحساب الختامي.
البند الثاني / موقف القضاء الدستوري العراقي من العيوب في الصياغة التشريعية إن موقف المحكمة الاتحادية العليا جاء متبايناً في رقابتها الدستورية على الصياغة التشريعية ففي قرار لها قضت بـ ان ارادة المشرع ... يمثل خياراً تشريعياً لا يتعارض مع نص المادة (102) من دستور جمهورية العراق لعام 2005 ... وليس هناك أي تقاطع بين نصوص قانون الادعاء العام المطعون بعدم دستوريتها وبين قانون هيئة النزاهة بل جاء قانون الادعاء العام بمواده المذكورة مسانداً ومعززاً لدور هيأة النزاهة في محاربة الفساد كما لا يوجد تعارض بين المواد موضوع الطعن مع المادة (47) من الدستور لان كل سلطة تمارس اختصاصاتها ومهماتها على اساس مبدأ الفصل بين السلطات دون تدخل في مهام السلطات الاخرى.... (10).
نجد أن المحكمة الاتحادية العليا لم تخضع الصياغة التشريعية لرقابتها الدستورية، إذ عدته المحكمة خيار تشريعي)، أي إن الصياغة التشريعية تعد جزءاً من السلطة التقديرية للمشرع وتؤيد الباحثة ما أتجه اليه البعض (11) بأن جعل الصياغة التشريعية خياراً تشريعياً أمر بالغ الخطورة، إذ يؤدي الى تمادي المشرع في الصياغة التشريعية المعيبة بسبب اطمئنانه من عدم وجود رقابة دستورية على اعماله.
بينما ذهبت المحكمة الاتحادية العليا الى إتجاه مغاير في قرار لها، والذي قضت فيه...ان هذه العمومية جعلت نص المادة (97/1) من قانون ادارة البلديات مخالفاً لاحكام المادة (23) من الدستور .... (12)، نجد أن المحكمة الاتحادية العليا تبنت بمبدأ وضوح التشريع مبدئاً لها في القرار، إذ إن عمومية النص من شأنه جعل نص غامضاً يصعب فهمه، وتطبيقه، وعيباً تشريعياً يستوجب الحكم بعدم دستوريته، وتؤيد الباحثة توجه المحكمة وما أشار اليه البعض (13)، أن مضمون مبدأ وضوح التشريع هو سهوله إيصال القاعدة التشريعية الى المخاطبين بها، ويحقق الامن القانوني، ومن أجل حماية هذا المبدأ، وإعطاء دور للمحكمة الاتحادية العليا بأن تبسط رقابتها الدستورية على عيوب الصياغة التشريعية في قانون معين.
وفي ضوء ما تقدم من إتجاهات وآراء متباينة للمحكمة الاتحادية العليا حول رقابتها الدستورية على الصياغة التشريعية تارة تجعلها خياراً تشريعاً لمجلس النواب العراقي في صياغة التشريعات، وتارة أخرى تتخذ من مبدأ وضوح التشريع أساس بعدم دستورية النص في حالة عموميته، وتعتقد الباحثة أن جودة التشريعات تؤدي على مدى الطويل الى تشريعات فاعلة، وعلى العكس من ذلك فأن عدم جودتها تؤدي الى سياسة تشريعية مبهمة وغامضة وعيوب في الصياغة التشريعية، ومن ثم يصعب تطبيقها كما أنها تدخل في حومة عدم الدستورية، إذ إن جودة التشريع له جانبان أولهما يتعلق بالسياسة التشريعية والنتائج المترتبة عليها، وثانيها مرتبط بجودة الصياغة التشريعية.
___________
1- ينظر: د ثامر عبد الجبار عبد العباس السعيدي، الصياغة القانونية لنصوص التشريع، دار الجامعة الجديدة للنشر، اسكندرية، 2019، ص 135 ، وينظر: علي هادي عطية الهلالي، تفسير قوانين الضرائب المباشرة في العراق اطروحة دكتوراه مقدمة الى كلية القانون، جامعة بغداد ، 2004، ص 102 ، وينظر: ابراهيم حميد محسن الزبيدي، الفراغ التشريعي في احكام الضرائب المباشرة في العراق، اطروحة دكتوراه مقدمة الى كلية القانون، جامعة بغداد، 2007 ، ص 89
2- ينظر: د. ثامر عبد الجبار عبد العباس السعيدي، المصدر نفسه، ص137 ، وينظر: علي هادي عطية الهلالي، تفسير قوانين الضرائب المباشرة في العراق، المصدر نفسه، ص 104 ، وينظر: ابراهيم حميد محسن الزبيدي، المصدر نفسه، ص92-93
3- ينظر : د. علي احمد عباس الصياغة التشريعية واثرها في تطبيق القانون بحث منشور في مجلة الدراسات القانونية بيت الحكمة العدد (21)، 2007، ص 62.
4- ينظر: د. علي احمد عباس الصياغة التشريعية واثرها في تطبيق القانون بحث منشور في مجلة الدراسات القانونية بيت الحكمة العدد (21)، 2007، ص 62.
5- التشريعات المنظمة للحساب الختامي : دستور جمهورية العراق لسنة 2005 قانون الادارة المالية الاتحادية رقم (1) لسنة 2019 ،المعدل قانون مجلس النواب وتشكيلاته رقم (13) لسنة 2018 المعدل، قانون ديوان الرقابة المالية الاتحادي رقم (31) لسنة 2011 المعدل النظام الداخلي لمجلس النواب رقم (1) لسنة 2022، النظام الداخلي لمجلس الوزراء رقم (2) لسنة 2019 ، النظام الداخلي لوزارة المالية رقم (1) لسنة 1990 المعدل.
6- ينظر : د . بكر عبد الفتاح السرحان، المدخل الى علم القانون، ط1، دار المسيرة للنشر والتوزيع، عمان، 2012 ، ص 167 ، د. مصطفى مصباح شليبك، المدخل للعلوم القانونية، ط1، الجامعة المفتوحة، طرابلس، 2002 ، ص 190 ، ينظر : د. عبد الباقي البكري وزهير البشير، المدخل لدراسة القانون مكتبة السنهوري بغداد، بلا سنة النشر ، ص128.
7- ينظر : د. بكر عبد الفتاح السرحان، المصدر نفسه، ص 169-170 ، وينظر : د. عزیز جواد هادي الخفاجي دروس في المدخل لدراسة القانون مطبوعات جامعة بغداد، 2008 ص 43.
8- ينظر : د. نبيل إبراهيم سعد المدخل الى القانون الجزء الأول، دار النهضة العربية، بيروت، 1995، ص113، وينظر : د. همام محمد محمود مبادئ القانون الكتاب الأول (المدخل للقانون ) ، منشأة المعارف، الإسكندرية، بلا سنة النشر ص100، وينظر : د.عزيز جواد هادي الخفاجي المصدر نفسه، ص 43.
9- ينظر: د. همام محمد محمود المصدر السابق، ص 100، وينظر : د. بكر عبد الفتاح السرحان، مصدر سابق، ص 174-175 ، وينظر : د. مصطفى مصباح شليبك، مصدر سابق، ص 167.
10- قرار المحكمة الاتحادية العليا رقم (59/ اتحادية / (2017) في (2018/1/22 بناءً على طعن مقدم من رئيس هيئة النزاهة ضد رئيس مجلس النواب العراقي بعدم دستورية المادة (5/ثاني عشر) من قانون جهاز الادعاء العام رقم (49) لسنة 2017 بحجة انها تتقاطع مع اختصاص هيئة النزاهة في تحقيق في قضايا الفساد المالي والاداري، منشور على الموقع الرسمي الالكتروني للمحكمة https://www.iraqfsc.iq، تاريخ زيارة الموقع 2024/11/19
11- ينظر : د. ياسر عطيوي عبود سجى فالح حسين دور المحكمة الاتحادية العليا العراقية في تطوير الصياغة التشريعية دراسة مقارنة بحث منشور في مجلة الجامعة العراقية، كلية القانون والعلوم السياسية، الجامعة العراقية، المجلد (57)، العدد (3)، 2023 ، ص 568.
12- قرار المحكمة الاتحادية العليا رقم (108 و موحدتها 124 / اتحادية / 2019 في (2020/1/20 بناءً على طعن مقدم بعدم دستورية المادة (1/97) من قانون ادارة البلديات رقم (165) لسنة 1964 ، منشور على الموقع الرسمي الالكتروني للمحكمة https://www.iraqfsc.iq تاريخ زيارة الموقع 2024/11/19.
13- ينظر: د. ياسر عطيوي عبود سجى فالح حسين دور المحكمة الاتحادية العليا العراقية في تطوير الصياغة التشريعية دراسة مقارنة بحث منشور في مجلة الجامعة العراقية، كلية القانون والعلوم السياسية، الجامعة العراقية، المجلد (57)، العدد (3)، 2023 ، ص 572.