تسجيل الدخول

تسجيل

دور صندوق الثروة السيادي في تحقيق الاستدامة المالية

المؤلف:  رواء كاطع مسعد عبد الرضا

المصدر:  الإشكالات التشريعية للحساب الختامي وأثرها في تحقيق الاستدامة المالية

الجزء والصفحة:  ص 238-254

2026-06-09

42

أولا. تعريف صندوق الثروة السيادي وأهميته ويعرف بأنه صندوق مالي مملوك للدولة ويُدار من لدنها ويخضع الى رقابة البرلمان ويتم استثمار الأصول المالية فيه لتحقيق اهداف السياسة المالية طويلة الأمد (1)، أما أهميته فتكمن فيما يأتي:
1. استثمار الأصول المالية فيه، بما يضمن توزيع العادل للثروة الطبيعية بين الجيل الحالي والجيل القادم، وتحقيق الاستقرار الاقتصادي من مواجهة الصدمات النفطية (2).
2. حماية الاقتصاد والموازنة العامة، وتحقيق اهداف استراتيجية تسعى الدولة اليها بتمويلها لبرامج متعلقة بالتنمية المستدامة سواء بيئية أو اجتماعية، أو اقتصادية(3).
3. تنويع مصادر الإيرادات العامة بما يحقق الاستدامة المالية (4).
ثانياً. أنواع صناديق الثروة السيادية : توجد تقسيمات كثيرة من حيث مصدر تمويلها وطريقة إدارتها، ولكن هناك تقسيم عام متفق عليه على أربعة أنواع رئيسة هي:
1. صندوق الاستقرار المالي: يسعى إلى استقرار الاقتصاد الوطني، وحماية الموازنة العامة من مخاطر تقلبات أسعار النفط العالمية، ويتم تمويله من الفائض المالي الذي تحققه الموازنة العامة في ختام السنة المالية، أما جهة التي تقوم بأدارته هي وزارة المالية (5).
2. صندوق الاستثمار والادخار : هو الصندوق الذي يؤدي الى تحويل أصول غير مالية من المواد الأولية وعادة يكون مصدرها النفط والقابلة للنضوب إلى أصول مالية تمكن الدولة من استثمارها وهي الطريقة التي تمول بها الصندوق، لذا سميت بصناديق ( الاستثمار) وإدخارها للجيل القادم بما يضمن مشاركتهم في انتفاع من الموارد الطبيعية الناضبة لذا سميت بصناديق الادخار أو صناديق الأجيال القادمة (6) فتحويل الموارد الناضبة والحاجة الى أصول مالية أخرى أكثر ديمومة تدر دخلاً للأجيال القادمة تعوض نضوب الأصل الحالي (7) وتعد الدول الخليجية النفطية الأكثر استخداماً لهذا النوع من الصناديق السيادية (8)، ويدار عادة من هيأة مستقلة.
3. صندوق الاحتياطي: هو الصندوق الذي يستثمر فيه جزء من احتياطات صرف العملات الأجنبية في أصول مالية لمواجهة مخاطر تقلبات في أسعار معدل فائدة الصرف الأجنبي وبدوره يقلل من تلك المخاطر (9) ويُسمى أيضاً (بصناديق غير سلعية)، أي: صادرات الصندوق من المواد غير الأولية (10) ويتم تمويل هذا الصندوق عند الزيادة في عوائد احتياطي الصرف الأجنبي، إذ يتم استثمارها لتحقيق عوائد أعلى (11) أما الجهة التي تقوم بأدارته هو البنك المركزي.
4. صندوق التنمية: هو الصندوق الذي يمول مشاريع التنمية المستدامة ذات الأبعاد الثلاثة البيئية والاجتماعية والاقتصادية، لذلك سمي بهذا الاسم، ويمول بالاستغلال الموارد الطبيعية غير المالية وتحويلها الى أصول مالية وتوظيفها في المشاريع التنموية وخاصة مشاريع البني التحتية، أو من عوائد الخصصة(12).
ثالثاً. محاولات لانشاء صندوق ثروة سيادي في العراق:
المحاولة الأولى: يعد الصندوق العراقي للتنمية الخارجية اول صندوق ثروة سيادي في العراق(13)، والذي أنشأ تزامناً مع تأميم النفط في سبعينيات القرن الماضي والتحول من دولة زراعية الى دولة ريعية تدخل اليها عوائد ضخمة من إيرادات النفطية، إذ إن تراجع دور القطاع الزراعي في اسهامه في الاقتصاد الوطني بصورة جوهرية لصالح القطاع النفطي وعلى أثره تم تغيير بدأ السنة المالية في العراق من الاول من شهر نيسان الى الأول من شهر كانون الثاني وابتداء من السنة المالية 1976/1/1(14) وإن السياسة التشريعية للدولة بمقتضى هذا الصندوق ذهبت الى"... بنظر الاعتبار موقع العراق كبلد منتج للنفط تتوافر لديه عوائد يحتاجها لمشاريعه الإنمائية العديدة...فقد تقرر انشاء صندوق للتنمية الخارجية يُسهم في تحقيق ما تؤمن به حكومة جمهورية العراق وتطمح الى تحقيقه في مجالات التنمية والتكامل الاقتصادي... والتطور الاقتصادي والاجتماعي في بلدان العالم النامي، وبناءً على ما تقدم شرع هذا القانون (15)، ويتضح من النص أن الصفة الغالبة لهذا الصندوق تركيزه على تحقيق اهداف قومية وانسانية بعيدة عن العراق مما ثبت عدم فائدته للاقتصاد العراقي (16) وبعد مرور الزمن أقتصر هذا الصندوق على إدارة مساهمات العراق المالية في المنظمات والهيئات الإقليمية والدولية (17) وأصبح أقرب لصندوق اقراض منه الى صندوق ثروة السيادي(18).
وتؤيد الباحثة ما أتجه اليه البعض (19) كان الأجدر بوزارة المالية تطوير هذا الصندوق وتفعيله ليكون عون للموازنة العامة ولاسيما بعد حدوث الصدمة النفطية الأولى عام 2008 وادخال الفوائض المالية فيه.
المحاولة الثانية: بعد نفاذ دستور 2005(20) نجده لم يبين عوائد النفطية الناشئة عن تصديرها أين يوضع ريعها وهي عادة عوائد ضخمة ومتزايدة (21) الا أن في عام 2018 إقر المشرع العراقي قانون شركة النفط الوطنية العراقية وبمقتضاه يتم توزيع أرباح الشركة الى (صندوق المواطن) وصندوق آخر يُسمى بـ (صندوق الأجيال ) (22) الا أن المحكمة الاتحادية العليا حكمت بعدم دستوريته (23) والذي أكدت عليه المحكمة في قرار لاحق لها والذي تضمن " وبذلك فأن الغاء المواد الجوهرية المذكورة في القانون أعلاه لا يمكن معه المضي بتشكيل الشركة (24) وتؤيد الباحثة ما أتجه اليه البعض (25) كان الأجدر بالمشرع العراقي إعادة صياغة المادة(12) لكي تتواءم مع أحكام الدستور العراقي خاصةً أن هذه المادة تعد ألاساس القانوني لتكوين صندوق الأجيال القادمة. المحاولة الثالثة : نص قانون الإدارة المالية الاتحادية المعدل على عند تجاوز الإيرادات الفعلية التقديرات في قانون الموازنة العامة الاتحادية للسنة المالية، وبعد تغطية العجز الفعلي ان وجد يتم توفير الفائض لاستخدامه في موازنات السنوات التالية في صندوق سيادي(26)، تجد الباحثة أن المشرع العراقي بمقتضى المادة (19/ ثانياً) المذكورة أعلاه حددت نوع صندوق الثروة السيادي وهو (صندوق الاستقرار المالي ) وأستندنا في ذلك الى عبارة (يتم توفير الفائض... في صندوق سيادي) أي: يتم تمويل هذا الصندوق من فوائض المالية في الموازنة العامة، وهو توجه حسن ومتطور من قبل المشرع العراقي في تبني هذا النوع من الصناديق كما تجد الباحثة ان القانون أعلاه نص على "يجوز استثمار فائض حساب عائدات النفط والغاز في أصول مالية ذات مصداقية (27) يلحظ من النص انه أشار بصورة ضمنية على أحد أنواع الصناديق الثروة السيادية وهو (صندوق الاستثمار) ونستدل بذلك على العبارة استثمار الفائض في أصول مالية"، ولكن الواقع العملي يشير الى عدم وجود تنظيم مؤسسي لصندوق الاستقرار المالي، وصندوق الاستثمار، أدى الى تعطيل النصين القانونين أعلاه. المحاولة الرابعة نص قانون الموازنة لسنوات المالية (2023 و 2024 و 2025) على يؤسس صندوق يسمى (صندوق العراق للتنمية ) لتحسين البيئة الاستثمارية الجاذبة واطلاق التنمية الاقتصادية والاجتماعية المستدامة برأسمال قدره (28) ترليون دينار مع مراعاة التمثيل السكاني في المحافظات غير المنتظمة بأقليم ويرتبط بمجلس الوزراء ويتمتع بالشخصية المعنوية والاستقلال المالي والإداري ويتفرع عنه صناديق تخصصية تتمتع بالشخصية المعنوية والاستقلال المالي والاداري وتنظم تشكيلاتها ومهماتها بنظام يصدره مجلس الوزراء (28)، وصدر نظام صندوق العراق للتنمية (29) ولدينا بشأنه الملاحظ الآتية:
1. عدم سلامة الوضع القانوني لنظام صندوق العراق للتنمية في تنفيذه ولاسيما أنه صدر بمقتضى المادة (42) من قانون الموازنة لسنوات المالية (2023 - 20-2025) وان الموازنة الثلاثية هي قانون مؤقت ينتهي العمل بها بعد إنتهاء السنوات الثلاث وكان من الأجدر أن ينظم بقانون مستقل، ومن ثم عدم نفاذ هذا النظام بعد 2025/12/31، أي: فقد النظام سنده القانوني في تنفيذه، وأن أحد مبادئ سنتياغو الحاكمة لإدارة صندوق الثروة السيادي هو سلامة الوضع القانوني لصندوق الثروة السيادية والمعاملات التي يجريها.
2. إن صندوق العراق للتنمية يتمتع بالشخصية المعنوية واستقلال مالي واداري ويرتبط بمجلس الوزراء (30) الا أن النظام لم يشير الى خضوع الصندوق لرقابة مجلس النواب العراقي.
3. إن التصنيف الصادر من المعهد الدولي المتخصص بالصناديق الثروة السيادية تحتل صناديق الادخار والاستثمار في المرتبة الأولى ثم تتبعها صناديق التنمية في المرتبة الثانية (31) إذ تعتقد الباحثة كان الأجدر بالمشرع العراقي الأخذ بصندوق يجمع بين وظائف صندوقي الاستقرار والادخار، كون لدينا الصندوق العراقي للتنمية الخارجية.
وعليه فإن إدارة صندوق الثروة السيادي ينبغي ان يستند الى إطار قانوني سليم، ولابد ان تخضع إدارته الى الرقابة بصورها كافة سواء الإدارية أم البرلمانية، أم قضائية، أم رقابة خارجية (32)، ومن زاوية أخرى يرى البعض (33) بالإمكان إنشاء هيأة مستقلة لادارة صندوق الثروة السيادي على وفق أحكام المادة (108) من الدستور العراقي لسنة 2005، أما الباحثة فترى إمكانية تعديل المادة (2) من قانون الهيأة العامة لمراقبة تخصيص الواردات الاتحادية(34) والنص ضمن مسؤوليات الهيأة إدارة صندوق الثروة السيادي، للأسباب الآتية: 1. كون الهيأة مستقلة مالياً وإدارياً وتضم مجلس إدارة الذي يقع على عاتقه تقديم تقرير سنوي عن نشاط الهيأة الى مجلس النواب العراقي (35) وكذلك تضم الهيأة في عضويتها خبراء الحكومة الاتحادية وممثلين عن الإقليم والمحافظات أي تحقق مبدأ المشاركة في الهيئات الدستورية وهو أحد المبادئ الحاكمة لنظام الاتحادي. 2. إن من مهام الهيأة " المشاركة في اعداد الموازنة العامة الاتحادية وإقرارها ومتابعة تنفيذها (36). . إنه يتوافق مع توجه الدولة نحو الترشيق الإداري، وإعادة هيكلته استناداً لقانون استحداث التشكيلات الإدارية ودمجها وتعديل إرتباطها (37).
_______________
1- ينظر: د احمد خلف حسين الدخيل صناديق الثروة السيادية بين مثالية الطرح ومتطلبات الحكم الرشيد مصدر سابق، ص 16 ، وينظر : د. علي عبد الرحيم العبودي، هندسة الموازنة العامة في العراق (ادارة الاصلاح واستدامة التمويل)، مركز العراق للدراسات الحوزوية، بغداد، 2023، ص237-238.
2- ينظر : د. سعود جايد مشكور العامري ود. عقيل حميد جابر الحلو، مدخل معاصر في علم المالية العامة، ط 2، بدون ذكر دار ومكان النشر، 2020، ص 241.
3- ينظر : د. علي عبد الرحيم العبودي، هندسة الموازنة العامة في العراق (ادارة الاصلاح واستدامة التمويل)، مركز العراق للدراسات الحوزوية، بغداد، 2023 ، ص239
4- علي عبد الرحيم العبودي، هندسة الموازنة العامة في العراق (ادارة الاصلاح واستدامة التمويل)، مركز العراق للدراسات الحوزوية، بغداد، 2023 ص239.
5- ينظر: د لنجه صالح حمه طاهر، صناديق الثروة السيادية (دراسة قانونية (مقارنة)، ط1، مركز الرافدين للحوار، بيروت لبنان، 2021، ص30.
6- ينظر: د. سعود جايد مشكور العامري ود. عقيل حميد جابر الحلو، مدخل معاصر في علم المالية العامة، ط 2، بدون ذكر دار ومكان النشر، 2020، ص 246.
7- ينظر : د. عقيل حميد جابر الحلو وزينب شاكر ،جبير دور صناديق الثروة السيادية في دعم الموازنة العامة لبلدان النفطية مختارة (النرويج، الجزائر)، بحث منشور في مجلة المثنى للعلوم الادارية والاقتصادية، كلية الادارة والاقتصاد، جامعة المثنى المجلد (9) ، العدد (1) ، 2019، ص 171
8- ينظر: د. لنجه صالح حمه طاهر، صناديق الثروة السيادية (دراسة قانونية (مقارنة)، ط1، مركز الرافدين للحوار، بيروت لبنان، 2021 ، ص31.
9- ينظر : د. عقيل حميد جابر الحلو وزينب شاكر جبير، المصدر السابق، ص 171.
10- ينظر : تبارك نعمان علي دور صناديق الثروة السيادية في إدارة الازمات المالية (تجارب دولية مع إشارة خاصة للعراق)، رسالة ماجستير مقدمة الى كلية اقتصاديات الاعمال، جامعة نهرين، 2021، ص 25.
11- ينظر: د. علي عبد الرحيم العبودي، هندسة الموازنة العامة في العراق (ادارة الاصلاح واستدامة التمويل)، مركز العراق للدراسات الحوزوية، بغداد، 2023 ، ص 240 ، وينظر ايضاً: تبارك نعمان علي دور صناديق الثروة السيادية في إدارة الازمات المالية (تجارب دولية مع إشارة خاصة للعراق)، رسالة ماجستير مقدمة الى كلية اقتصاديات الاعمال، جامعة نهرين، 2021، ص 25.
12- ينظر : د. سعود جايد مشكور العامري ود. عقيل حميد جابر الحلو، مدخل معاصر في علم المالية العامة، ط 2، بدون ذكر دار ومكان النشر، 2020 ، ص 247.
13- انشأ هذا الصندوق بموجب قانون الصندوق العراقي للتنمية الخارجية رقم (77) لسنة 1974 المعدل، منشور في جريدة الوقائع العراقية بالعدد ( 2364) في 1974/6/15 ، وأصدرت وزارة المالية له النظام الداخلي الجديد رقم (1) لسنة 2023 منشور في جريدة الوقائع العراقية بالعدد (4730) في 2023/7/31.
14-لا قرار مجلس قيادة الثورة المنحل رقم (104) لسنة 1974 ، منشور في جريدة الوقائع العراقية بالعدد (2320) في 1974/2/17.
15- ينظر: الأسباب الموجبة لقانون الصندوق العراقي للتنمية الخارجية رقم (77) لسنة 1974 المعدل.
16- ينظر: د. احمد خلف حسين الدخيل صناديق الثروة السيادية بين مثالية الطرح ومتطلبات الحكم الرشيد ط1، الذاكرة للنشر والتوزيع، بغداد ، 2018، ص79
17- ينظر : د. ثامر محمود العاني الصندوق ثروة السيادي ومشكلة الاقتصاد العراقي مقالة منشورة على الموقع الالكتروني لجريدة الشرق الأوسطhttps://aawsat.com تاريخ الزيارة 2025/1/24.
18- ينظر: د. احمد خلف حسين الدخيل صناديق الثروة السيادية بين مثالية الطرح ومتطلبات الحكم الرشيد ط1، الذاكرة للنشر والتوزيع، بغداد ، 2018، ص11.
19- ينظر حسنين محي الدين الصندوق العراقي للتنمية.. ثروة سيادية مقالة منشورة على الموقع الالكتروني لجريدة الزمان https://www.azzaman-iraq.com تاريخ الزيارة 2025/1/24.
20- تؤيد الباحثة ما أتجه اليه بعض ان صندوق تنمية العراق DFI لا يعد صندوق ثروة سيادي أنما مجرد حساب مصرفي في البنك الفدرالي الأميركي لا يقوم بأي نشاط استثماري وأنما يتم بمقتضاه بيع النفط العراقي من لدن شركة تسويق النفط العراقية (سومو) مقابل ايداع نسبة (95%) في حساب صندوق تنمية العراق، أما (5%) توضع كتعويضات حرب العراق على الكويت عام 1990 بمقتضى قرار مجلس الامن الدولي رقم (1483)، ينظر : د. سعود جايد مشكور العامري ود. عقيل حميد جابر الحلو، مدخل معاصر في علم المالية العامة، ط 2، بدون ذكر دار ومكان النشر، 2020، ص 252 ، وينظر ايضاً : د. قبس حسن عواد البدراني، الوجيز في قانون المالية العامة، ط 1، مكتبة زين الحقوقية، بيروت، 2018 ، ص 183.
21- ينظر: د. مها بهجت يونس حقوق الانسان وحرياته الأساسية في دستور جمهورية العراق لسنة 2005، بحث منشور في مجلة الكوفة للعلوم القانونية والسياسية كلية القانون والعلوم السياسية، جامعة الكوفة، المجلد الأول، العدد الأول، 2009 ص139
22- ينظر: المادة (12/ ثالثاً (2) ب - د) من قانون شركة النفط الوطنية العراقية رقم (4) لسنة 2018، منشور في جريدة الوقائع العراقية بالعدد (4486) في 2018/4/9، وينظر ايضاً : د. احمد خلف حسين الدخيل صناديق الثروة السيادية بين مثالية الطرح ومتطلبات الحكم الرشيد ط1، الذاكرة للنشر والتوزيع، بغداد ، 2018 ، ص11.
23- جاءت الفقرة (7) من قرار المحكمة الاتحادية العليا رقم ( 66 و موحدتها 71 و 157 و 224/ اتحادية/2018) في 2019/1/23 بعدم دستورية " المادة (12) من القانون التي بينت الإيرادات المالية للشركة وارباحها واوجه توزيعها، وذلك لتعارضها مع احكام المواد (78) و (80) أولا وثانيا) و (106) و (111) و (112) من الدستور"، وأصدرت المحكمة قرارها بناءً على طعن بقانون شركة النفط الوطنية العراقية رقم (4) لسنة 2018 والمقدم من قبل رئيس مجلس محافظة ميسان ووزير المالية ومحافظ البنك المركزي العراقي ضد رئيس مجلس النواب والأشخاص الثالثة (رئيس مجلس الوزراء الاتحادي ووزير النفط الاتحادي، منشور على الموقع الرسمي الالكتروني للمحكمة https://www.iraqfsc.iq تاريخ زيارة الموقع 2025/1/19.
24- قرار المحكمة الاتحادية العليا رقم (49) و موحدتها / اتحادية / 2022 في (2022/9/21، منشور في جريدة الوقائع العراقية بالعدد (4695) في 2022/10/24.
25- ينظر: د. لنجه صالح حمه طاهر، صناديق الثروة السيادية (دراسة قانونية (مقارنة)، ط1، مركز الرافدين للحوار، بيروت لبنان، 2021 ، ص39.
26- المادة (19/ ثانياً) من قانون الإدارة المالية الاتحادية رقم (6) لسنة 2019 المعدل.
27- المادة (37/ رابعاً) من القانون نفسه.
28- المادة (42) من قانون الموازنة العامة الاتحادية لجمهورية العراق رقم (13) لسنة 2023، للسنوات المالية (2025،2024،2023)
29- نظام صندوق العراق للتنمية رقم (3) لسنة 2023 ، الصادر بقرار مجلس الوزراء رقم (23405) لسنة 2023 الذي تضمن " الموافقة على اصدار النظام رقم (3) لسنة 2023 نظام صندوق العراق للتنمية استناداً الى احكام المادة (80/ ثالثاً) من الدستور وتسهيلاً لتنفيذ احكام المادة (42) من قانون الموازنة العامة الاتحادية لجمهورية العراق للسنوات المالية (2023-202-2025)، منشوران في جريدة الوقائع العراقية بالعدد (4731) في 2023/8/7
30- المادة (1/أولا) من النظام صندوق العراق للتنمية رقم (3) لسنة 2023.
31- ينظر : د. علي عبد الرحيم العبودي، هندسة الموازنة العامة في العراق (ادارة الاصلاح واستدامة التمويل)، مركز العراق للدراسات الحوزوية، بغداد، 2023 ، ص 242.
32- ينظر: د احمد خلف حسين الدخيل صناديق الثروة السيادية بين مثالية الطرح ومتطلبات الحكم الرشيد مصدر سابق، ص 43.
33- ينظر: د. لنجه صالح حمه طاهر، مصدر سابق، ص 71-78
34- قانون هيأة العامة لمراقبة تخصيص الواردات الاتحادية رقم (55) لسنة 2017 ، منشور في جريدة الوقائع العراقية بالعدد (4443) في 2017/4/17 ، الا انه لم ينفذ على ارض الواقع الا بموجب المادة (54) من قانون الموازنة العامة الاتحادية رقم (23) لسنة 2021 بأيعاز الى مجلس الوزراء بتشكيل الهيئة.
35- ينظر: المادة (8/ اولاً رابعاً) من قانون هيأة العامة لمراقبة تخصيص الواردات الاتحادية رقم (55) لسنة 2017
36- المادة (3/ اولا /ح) من تعليمات تشكيلات الهيأة العامة لمراقبة تخصيص الواردات الاتحادية رقم (2) لسنة 2022، منشورة في جريدة الوقائع العراقية بالعدد (4698) في 2022/11/28.
37- ينظر المادة (2) من قانون استحداث التشكيلات الإدارية ودمجها وتعديل ارتباطها رقم (12) لسنة 2011، منشور في جريدة الوقائع العراقية بالعدد (4200) في 2011/7/25.